IV SA/Wr 569/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA – Henryk Ożóg Sędzia WSA – Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.) Protokolant Krzysztof Caliński po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 19 marca 2009 r. sprawy ze skargi Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego "." w W. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zachowania w tajemnicy imion i nazwisk osób zlecających pełnomocnictwo oddala skargę. Pismem z dnia 4 czerwca 2008r. wnioskodawca Związek- Zawodowy "A." w W. – powołując się na korespondencję telefoniczną z Inspektorem Pracy oraz odbyte spotkanie w urzędzie Państwowej Inspekcji Pracy we W. wniósł na zasadzie art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy o wydanie postanowienia o zachowaniu w tajemnicy danych osobowych oraz innych okoliczności umożliwiających ustalenie tożsamości osób, które podpisały pełnomocnictwo z 28 stycznia 2008r. dla radcy prawnego, który podpisał niniejsze pismo. Wniosek uzasadniono faktem, że z przyczyn obiektywowych po stronie pracowników, którzy podpisali pełnomocnictwo istnieje obawa, którą można zweryfikować w drodze dowodowej, że ujawnienie tych danych osobowych może narazić pracowników, podpisanych na pełnomocnictwie na uszczerbek. Uszczerbek ten może się sprowadzać do kwestii dotyczących zatrudnienia. Według wnioskodawcy do zachowania w tajemnicy danych osobowych wystarczy powstanie uzasadnionej obawy zaistnienia uszczerbku, przy czym, zainteresowany nie jest zobowiązany do przeprowadzenia dowodu na zaistnienie tego uszczerbku, ani wykazania, że osoby których wniosek dotyczy podniosły jakąkolwiek szkodę. Przepis ten wyklucza jakąkolwiek uznaniowość organu, gdyż w takim wypadku strona byłaby pozbawiona skutecznego narzędzia ochrony. Podniesiono, że z uwagi na fakt, że u pracodawcy trwa spór zbiorowy z drugim ze związków zawodowych i dochodzi do różnicy zdań na linii związki zawodowe – pracodawca, osoby podpisujące pełnomocnictwo obawiają się by w związku uczestnictwem w związku zawodowym nie były wyciągane sankcje bądź nie były negatywnie odbierane ze strony pracodawcy. Wskazano, również, że kontrola u pracodawcy nie została wywołana przez wnioskodawcę, ale związek został wezwany do udziału w sprawie przez organ, co powoduje, że dostęp do akt, a w tym i do pełnomocnictwa jakie zastało złożone będą miały również osoby spoza związku i organu prowadzącego kontrolę. Oznacza to, że istniej uzasadniona obawa, że osoby takie jak pracodawca będą miały dostęp do danych osobowych osób podpisanych na pełnomocnictwie. Ze względu na uzasadnioną obawę, by w stosunku do tych osób, nie były wyciągane negatywne konsekwencje dotyczące stosunku pracy. Za usprawiedliwione należy uznać stanowisko aby dane osobowe zostały zachowane w tajemnicy, a poza tym Inspektor Pracy nie jest w stanie zagwarantować, że nie będzie musiał przesłuchać osoby wskazane na pełnomocnictwie. Podniósł, że nie godzi się z tezą Inspektora, że nie będzie potrzebował przesłuchać nikogo ze związku zawodowego i wobec tego nie ma potrzeby wydawania postanowienia, o którym mowa wyżej. Postępowanie jest prowadzone z urzędu, zatem może się okazać, że niezbędne jest przesłuchanie określonych osób lub złożenie określonych dokumentów. Dokumenty te mogą zawierać wskazanie osób ze związku. Taki stan rzeczy uzasadnia wniosek o utajenie danych. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że przekazanie danych może się odbyć pisemnie. Nawet niewielki zakres dokumentów będzie wystarczający by ustalić osoby należące do związku. Dlatego też ochrona danych powinna przysługiwać od pierwszego kontaktu Inspektora ze związkami. Utajnienie danych osób podpisujących pełnomocnictwo będzie miało ten skutek, że pełnomocnik związku będzie kontaktował się z organem, bez wiedzy osób trzecich, bez wiedzy kto działa w imieniu związku bądź kto przekazuje żądane informacje. Wezwaniem z dnia 19 czerwca 2008r. organ wezwał pełnomocnika związku do usunięcia braków wniosku a po złożeniu przez związek wyjaśnień -pisma z dnia 30 czerwca - Inspektor Pracy postanowieniem z dnia 21 lipca 2008r. odmówił zachowania w tajemnicy informacji publicznej to jest imienia i nazwiska działaczy związkowych Niezależnego Samorządowego Związku Zawodowego A. podpisujących pełnomocnictwo z dnia 8 stycznia 2008r. dla radcy prawnego A. Ś. Jako podstawę prawną niniejszej decyzji organ wskazał art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy. W uzasadnianiu wskazano, że z uwagi na złożony wniosek i fakt nieprzesłuchania przez inspektora pracy żadnych pracowników – w tym i członków związku zawodowego oraz braku informacji, dokumentów lub danych o okolicznościach, które by uzasadniały wydanie postanowienia na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy wezwano stronę wnioskującą o wskazanie przesłuchań działaczy związkowych informacji lub okoliczności, których utajnienie zdaniem strony jest uzasadnione. W odpowiedzi zawartej w piśmie z dnia 30 czerwca 2008r. pełnomocnik związku nie przekazał inspektorowi pracy żadnych danych wymienionych w art. 23 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy o PiP, które zdaniem strony należało utajnić. Jedynym dokumentem, który jest w posiadaniu Inspektora pracy jest pełnomocnictwo, na którym widnieje nazwisko pięciu działaczy związkowych. Ustalono, że nazwiska tych osób są informacjami publicznymi, które udostępnia Krajowy Rejestr Sądowy. Wśród dokumentów znajdujących się w KRS, podlegających udostępnieniu są protokoły z zebrania założycielskiego i zebrania członków związku zawodowego z 22 listopada 2008r. Wśród wymienionych działaczy związkowych, znajdują się nazwiska osób podpisanych na pełnomocnictwie. Dodatkowo ustalono, że trzech z pięciu działaczy podpisało pismo zawiadamiające pracodawcę o utworzeniu na terenie F. W. związku zawodowego " A.". Ostatecznie organ wskazał, że mając na względzie powyższe ustalenia, inspektora pracy nie mógł utajnić informacji publicznej to jest imienia i nazwiska pięciu działaczy związkowych, których imiona i nazwiska są dostępne dla wszystkich zainteresowanych. Wskazano, że również organizacje związkowe są zobowiązane do udzielanie informacji publicznej, co wynika z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie o informacji publicznej. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł związek zawodowy " A." w W. Żalący się wniósł o uchylenie postanowienia z [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Podstawą do złożenia takiego wniosku było w ocenie związku naruszenie: 1. 23 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. Nr 89, poz. 589), poprzez błędną wykładnię, która doprowadziła do przyjęcia, że brak jest podstaw do wydania postanowienia o zachowaniu w tajemnicy okoliczności umożliwiających ujawnienie tożsamości, w tym danych osobowych, działaczy związkowych Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego "A.", podpisujących pełnomocnictwo z dnia 8 stycznia 2008r. dla radcy prawnego A. Ś., 2. art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie, które doprowadziły do przyjęcia, że brak jest podstaw do wydania postanowienia o ww. treści, 3. 3. zasady prawdy obiektywnej, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie wykazania braku istnienia przesłanek wskazanych w art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, 4. art. 124 § 2 w zw. z art. 107 ust. 3 k.p.a., poprzez brak wskazania uzasadnienia faktycznego podjętego rozstrzygnięcia, 5. art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, które doprowadziło do naruszenia ww naczelnych zasad k.p.a., a to z tego względu, że organ I instancji nie kierował do strony wezwań o wskazanie przesłuchań działaczy związkowych, informacji lub okoliczności których utajnienie jest uzasadnione, ale kierował zupełnie odmienne wezwania, nie spójne wewnętrznie, przez co nie jest czytelne i poddające się kontroli uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, co przekonuje, ze postanowienie powinno ono zostać uchylone celem ponownego przeprowadzenia postępowania w zgodzie z ww. naczelnymi zasadami k.p.a. W uzasadnieniu zażalenia podał, że po złożeniu wniosku pismem z dnia 4 czerwca 2008r. został wezwany do wskazania okoliczności umożliwiających ujawnienie tożsamości działaczy związkowych podpisujących pełnomocnictwo z dnia 8 stycznia 2008r. W wykonaniu ww. wezwania wnioskodawca wskazał w piśmie z dnia 30 czerwca 2008r., iż okolicznościami uzasadniającymi utajnienie danych jest sam fakt określenia danych osobowych w tekście pełnomocnictwa. Stan rzeczy polegający na tym, iż ten dokument znajduje się w aktach Inspektora, które będą również dostępne pracodawcy jest wystarczający, aby uznać, że istnieje zagrożenie ujawnienia tożsamości działaczy związkowych. Nadto wnioskodawca wyraził pogląd, iż treść ww. wezwania jest niejasna. Nie wiadomo bowiem, czy dotyczy ono okoliczności, w których dane działaczy związkowych mogą być ujawnione, czy też o zakres danych, które miałyby zostać objęte, ochroną prawną. Zdaniem wnioskodawcy, nie jest możliwe enumeratywne wskazanie przypadków, w których dane mogą być ujawnione. Nadto, z uwagi na brzmienie art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, zasadne jest twierdzenie, iż dla wydania przedmiotowego postanowienia wystarczające jest istnienie stanu obawy. Odnośnie zakresu danych, które miałyby zostać objęte ochroną wnioskodawca wskazał, iż niewątpliwie imię i nazwisko działaczy jest najbardziej podstawowym zakresem danych osobowych i pozwala na ustalenie tożsamości, wobec czego za wystarczający uznać należy fakt, że w aktach prowadzonej kontroli znajdują się dane osobowe tych działaczy. W związku z treścią zaskarżonego postanowienia i jego uzasadnienia wnioskodawca powołując się na treść art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy stwierdził, że z ww. przepisu wynika, iż wydanie przez inspektora pracy postanowienia o zachowaniu w tajemnicy okoliczności umożliwiających ujawnienie tożsamości pracownika lub osoby, wskazanej w tym przepisie, uzależnione jest od spełnienia przesłanki w postaci istnienia uzasadnionej obawy, że udzielenie inspektorowi pracy informacji w sprawach objętych kontrolą przez pracownika lub osobę, wskazaną w art. 23 ust. 1 pkt 3, mogłoby narazić tego pracownika łub osobę na jakikolwiek uszczerbek lub zarzut z powodu udzielenia tej informacji. Wobec powyższego podkreślił, iż w piśmie z dnia 4 czerwca 2008r. wskazał, iż z inicjatywy samego organu z.z. A. został zawezwany do udziału w toczącym się postępowaniu kontrolnym. W związku z tym dostęp do akt postępowania kontrolnego, a w tym i pełnomocnictwa z dnia 8 stycznia 2008r., będą miały również inne podmioty niż osoby należące do z.z. A. i organ prowadzący kontrolę. Tym samym istnieje uzasadniona obawa, że osoby takie jak pracodawca będą miały dostęp do danych osobowych osób podpisanych na pełnomocnictwie. Nadto podkreślił, iż w toku prowadzonej kontroli pojawić się może konieczność przeprowadzenia środków dowodowych z udziałem osób podpisanych na przedmiotowym pełnomocnictwie, tj. udzielenia przez te osoby informacji w sprawach związanych z kontrolą, o których mowa w art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 stycznia 2008r. jest niezbędna. Jak wskazano w piśmie dnia 4 czerwca 2008r., problem nie leży tylko w samej treści pełnomocnictwa i danych osób, które podpisały przedmiotowe pełnomocnictwo, gdyż bez względu na sposób kontaktu z pełnomocnikiem czy z.z. A. zachodzi możliwość, że z dokumentów pisemnych wynikać będzie kto działa w imieniu związku bądź kto przekazuje żądane informacje. Nawet jeżeli żądane informacje będą przekazywane przez pełnomocnika, wiadome będzie, kto upoważnił pełnomocnika do przekazania określonych informacji. W związku z tym treść pełnomocnictwa z dnia 8 stycznia 2008r. będzie posiadała istotne znaczenie w tym zakresie. Oceny zagadnienia nie zmienia także okoliczność, że przekazanie informacji, wskazanych w art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, może nastąpić w formie pisemnej, gdyż wśród przekazanych informacji mogą się znaleźć dokumentny, które również będą posiadały oznaczenie osób należących do związku zawodowego. W związku z tym, mając na uwadze uzasadnione obawy osób należących do związku zawodowego, nawet niewielki zakres dokumentów będzie wystarczający, by ustalić osoby należące do związku. Wobec tego ochrona danych powinna przysługiwać od pierwszego kontaktu Inspektora ze z.z. A., którym w przedmiotowej sprawie jest przekazanie Inspektorowi - wraz z pismem z dnia 4 czerwca 2008r. - pełnomocnictwa z dnia 8 stycznia 2008r. Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz partie polityczne. Z ww. przepisu wynika obowiązek m.in. organizacji związkowych w zakresie udostępniania informacji publicznej. W kontekście powyższego wg żalącego się na podkreślenie zasługuje fakt, iż pod pojęciem informacji publicznej - wobec braku ustawowej definicji - należy rozumieć informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, tj. komunalnym bądź Skarbu Państwa, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Ponadto wskazał, że na podstawie z art. 7 i art. 77§1 Kpa rozstrzygnięcie określonej treści powinno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego w oparciu o zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący materiał dowodowy. Tymczasem w postanowieniu z dnia 21 lipca 2008r. organ stanął na stanowisku, iż brak jest w podanej sprawie okoliczności uzasadniających wydanie postanowienia na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy o PiP. Według organu jedynym dokumentem będącym w jego posiadaniu, zawierającym imiona i nazwiska pięciu działaczy związkowych jest pełnomocnictwo z 8 stycznia 2008r. Jednakże organ nie zauważył, że ochrona danych w przedmiotowej sprawie powinna przysługiwać od pierwszego kontraktu Inspektora zz "A.", którym w przedmiotowej sprawie jest przekazanie Inspektorowi pełnomocnictwa z dnia 8 stycznia 2008r. Stwierdzenie organu, iż nie przekazano inspektorowi pracy żadnych danych wymienionych w art. 23 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy o PiP, które należało utajnić jest lapidarne i nie odnosi się do pisma z 30 czerwca 2008r.; w piśmie tym wnioskodawca wskazał iż przypadki, w których dane mogą być ujawnione, nie mogą być wymienione w sposób enumeratywny. Ponadto nie wymaga tego przepis omówionej ustawy. Wskazane pismo ponownie też uzasadniało przyczyny złożeniu wniosku z dnia 2009r. Brak przeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego jest naruszeniem art. 124§2 w zw z art. 107 ust. 3 Kpa. poprzez brak wskazania uzasadnienia faktycznego podjętego rozstrzygnięcia. Zatem skoro uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest błędne to błędne jest rozstrzygnięcie. Organ I instancji wzywał do wykazania imion i nazwisk działaczy związku, którzy podpisali pełnomocnictwo. Ponadto wezwał do wskazania jakich informacji ustnych lub pisemnych w trakcie kontroli udzieliły osoby podpisujące pełnomocnictwo, a także do wykazania okoliczności umożliwiających ujawnienia tożsamości działaczy związkowych, którzy podpisali pełnomocnictwo. Jednocześnie organ wskazał, że chodzi o dane inne niż imię i nazwisko, przez co samo wezwanie staje się nieczytelne bo nie wiadomo, czy organowi chodzi o podanie danych, które należy utajnić, czy okoliczności, które uzasadnia utajnienie danych. Ta niejasność wpływa na wadliwość zaskarżonego postanowienia, z tego względu, że naczelne zasady Kpa zawarte w art. 7,8 i 11 Kpa przekonują, że obowiązkiem organu było szczegółowe wyjaśnienie przesłanek, którymi organ się kierował. Dotyczy to również etapu wezwań, tym bardziej, że zaskarżone postanowienie jest niespójne z wezwaniem. Ten stan rzeczy zaś uzasadnia zarzut naruszenia podstawowych zasad Kpa, a także obowiązujących przepisów prawa. Okręgowy Inspektor Pracy postanowieniem z dnia [...] na podstawie art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589), (Dz. U. z 2007 r. nr 89, poz. 589), po rozpatrzeniu zażalenia z dnia 28 lipca 2008 r. wniesionego przez pełnomocnika NSZZ "A." na postanowienie inspektora pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy we Wrocławiu z dnia [...] w sprawie odmowy zachowania w tajemnicy informacji publicznej, tj. imienia i nazwiska działaczy związkowych Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego "A.", podpisujących pełnomocnictwo z dnia 8 stycznia 2008 r. dla radcy prawnego A. Ś. postanowił utrzymać w mocy postanowienie z dnia 21 lipca 2008 r. W uzasadnienia wskazał, że w związku z kontrolą przeprowadzoną w dniach 8 maja i 4 czerwca 2008 r. u pracodawcy F. W. Spółka z o.o., inspektor pracy zamierzał, zgodnie z art. 29 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, powiadomić Niezależny Samorządy Związek Zawodowy "A." działający na terenie pracodawcy o tematyce prowadzonej kontroli. W związku z podjętymi czynnościami kontakt z inspektorem pracy nawiązał radca prawny A. Ś., przedkładając na żądanie inspektora pracy stosowne pełnomocnictwo do reprezentowania w/w związku zawodowego, a następnie w czasie trwania czynności kontrolnych pismem z dnia 4 czerwca 2008r. pełnomocnik NSZZ "A.", powołując się na przepis zawarty w art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, wystąpił z wnioskiem "o wydanie postanowienia o zachowaniu w tajemnicy danych osobowych oraz innych okoliczności umożliwiających ustalenie tożsamości osób, które podpisały pełnomocnictwo z dnia 8 stycznia 2008 r...". Rozpatrując zażalenie strony na postanowienie z dnia [...] Okręgowy Inspektor Pracy stwierdził że postanowienie odmawiające utajnienia imion i nazwisk osób podpisujących pełnomocnictwo 28 stycznia 2008r. zostało wydane zgodnie z prawem w oparciu o ustalony stan faktyczny i obowiązujące przepisy prawa w tym zakresie. W odniesieniu do zarzutów dotyczących powołania się inspektora pracy na zapisy zawarte w ustawie o dostępie do informacji publicznej. (Dz. U. Nr 112, poz. 1198), organ odwoławczy wskazuje, iż z mocy ustawy o związkach zawodowych, związki zawodowe podlegają obowiązkowemu wpisowi do Krajowego Rejestru Sądowego który to rejestr wprowadza zasadę jawności danych w nim zawartych, w tym również danych dotyczących osób uprawnionych do reprezentacji danego podmiotu (a zatem i uprawnionych do udzielania pełnomocnictw). Jednocześnie ustawa o KRS wprowadza zasadę, zgodnie z którą od dnia ogłoszenia wpisu do Rejestru w Monitorze Sądowym i Gospodarczym - wpis osób uprawnionych do reprezentacji podlega ogłoszeniu. W odniesieniu do zapisów zawartych w art. 4 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe. Natomiast zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2006 r. sygn. akt II SAB/Wa 192/05 informacją publiczną "będzie nią treść dokumentów wytworzonych przez podmioty zobowiązane do jej udostępnienia, bez względu na to, do kogo są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części dotyczą organu), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego ". W świetle powyższych ustaleń Okręgowy Inspektor Pracy uznał iż wniosek strony oraz przywołane powyżej zarzuty dotyczące odmowy utajnienia danych powszechnie dostępnych należy uznać za nieuzasadnione. Odpowiadając na zarzuty strony dotyczące naruszenia zasad postępowania administracyjnego, organ nadzoru wskazał, iż celem dla którego inspektor pracy w toku kontroli pracodawcy F. W. Spółka z o.o. kontaktował się z przedstawicielami Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego "A.", była realizacja obowiązku wynikającego z art. 29 ustawy o PIP polegającego na informowaniu o tematyce i zakresie przeprowadzanej kontroli oraz o jej wynikach i wydanych decyzjach. W toku postępowania zażaleniowego Okręgowy Inspektor Pracy uznał, iż kontakty inspektora pracy z pełnomocnikiem reprezentującym NSZZ "A." oraz uzyskane w ich toku informacje, nie wypełniały przesłanek umożliwiających wydanie postanowienia o zachowaniu w tajemnicy danych osobowych. Wskazał też, że nie można przyjąć by podstawą wydania postanowienia określonego w art. 23 ust 2 ustawy o PIP była sama hipotetyczna możliwość wystąpienia negatywnych skutków wynikająca tylko z faktu zatrudnienia bowiem podstawą objęcia ochroną osoby udzielającej informacji jest warunek uzyskania w toku przesłuchania informacji, czy przesłuchanie mogłoby narazić świadka na jakikolwiek uszczerbek lub zarzut. Informację taką należy zamieścić w protokole przesłuchania świadka; stanowi ona bowiem podstawę do wydania przez inspektora pracy postanowienia o zachowaniu w tajemnicy danych osobowych świadka. Z uwagi na powyższe oraz w związku z tym, iż inspektor pracy nie przesłuchiwał żadnych pracowników, Spółki F. oraz działaczy związkowych, a także nie uzyskał od niej żadnych informacji, dokumentów lub danych o okolicznościach, zatem warunek uzyskania w toku przesłuchania informacji, czy przesłuchanie mogłoby narazić świadka na jakikolwiek uszczerbek lub zarzut nie został spełniony. Brak było więc podstaw do wydania postanowienia o zachowaniu w tajemnicy danych osobowych innych okoliczności umożliwiających ustalenie tożsamości osób, które podpisały pełnomocnictwo z dnia 8 stycznia 2008. Mając na względzie powyższe ustalenia Okręgowy Inspektor Pracy stwierdził, iż zarzuty strony dotyczące błędnej wykładni art. 23 ust 2 ustawy o PIP, braku przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie oraz braku wskazania uzasadnienia faktycznego podjętego rozstrzygnięcia należy uznać za bezzasadne. Skargę na powyższe postanowienie wzniósł związek zawodowy A. w W. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: I. naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198) poprzez błędne zastosowanie, które doprowadziło do przyjęcia, że brak jest podstaw do wydania postanowienia o zachowaniu w tajemnicy okoliczności umożliwiających ujawnienia tożsamości, w tym danych osobowych działaczy związkowych podpisującego pełnomocnictwo z dnia 8 stycznia 2008r. dla radcy prawnego A. Ś., II. naruszenie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. Nr 89, poz. 589), poprzez błędną wykładnię, która doprowadziła do przyjęcia, że brak jest podstaw do wydania postanowienia o ww. treści, III. naruszenie zasady prawdy obiektywnej, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., oraz art. 136 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie wykazania braku istnienia przesłanek wskazanych w art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, IV. art. 124 § 2 w zw. z art. 107 ust. 3 k.p.a., poprzez brak wskazania uzasadnienia faktycznego podjętego rozstrzygnięcia, V. art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, które doprowadziło do naruszenia ww. naczelnych zasad k.p.a., a to z tego względu, że organ I instancji nie kierował do strony wezwań o wskazanie przesłuchań działaczy związkowych, informacji lub okoliczności, których utajnienie jest uzasadnione, ale kierował zupełnie odmienne wezwania, nie spójne wewnętrznie, przez co nie jest czytelne i poddające się kontroli uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, co przekonuje, że postanowienie powinno zostać uchylone celem ponownego przeprowadzenia postępowania w zgodzie z ww. naczelnymi zasadami Kpa. W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W pierwszej kolejności w uzasadnieniu skargi związek zawodowy odniósł się do twierdzenia organu i powołanego art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej, że związek zawodowy ma obowiązek udostępnienia informacji publicznej. W związku powyższym rozważał co należy rozumieć pod pojęciem informacji publicznej mając na uwadze treść art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i stwierdził, że są to informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne lub gospodarujące mieniem publicznym jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz osób i innych podmiotów niezależnie od tego przez kogo zostały wytworzone. Wskazał, że wykładnia ta opiera się na treści art. 61 Konstytucji RP, wskazującego jako kryterium udostępnienia informacji czy dotyczy ona działalności organów władzy publicznej lub osób pełniących funkcje publiczne. Podniósł też, że odnośnie podmiotów innych niż władze publiczne i osoby pełniące funkcję publiczne, a zatem organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz innych osób i jednostek organizacyjnych, charakter informacji publicznej należy przypisać wyłącznie tym, które podnoszą się do wskazanej w art. 61 Konstytucji RP publicznej sfery ich działalności, a więc wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mienie, komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Dodał, że przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że w przypadku organizacji związkowych pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć wyłącznie te informacje, które odnoszą się do wykonywania przez te organizacje zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym bądź, majątkiem Skarbu Państwa. Tym samym w zakresie, w jakim organizacje związkowe nie dysponują majątkiem państwowym bądź komunalnym, a tym samym nie dysponują majątkiem państwowym lub komunalnym, a także nie wykonują zadań publicznych, podejmowane przez nią działania nie stanowią spraw publicznych, co oznacza, że organizacje związkowe nie są zobowiązane do udostępnienia ich treści. Tym samym nie można uznać iż dane osobowe związkowców podpisujących pełnomocnictwo nie stanowią informacji publicznej, a zatem nie podlegają ujawnieniu zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z obowiązku organizacji związkowych w zakresie udostępnienia informacji publicznej w żaden sposób nie wynika obowiązek ujawnienia tożsamości działaczy związkowych –zatem brak jest podstaw do przyjęcia zasadności twierdzenia że brak jest możliwości wydania postanowienia uwzględniającego wniosek związku z 4 czerwca 2008r. W związku z przedstawionym zarzutem błędnej wykładni art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, zachodzi uzasadniona obawa, że udzielenie informacji w sprawach objętych kontrolą przez pracownika lub osobę, o których mowa w art. 1 pkt 3 mogłaby narazić tego pracownika lub osobę na uszczerbek lub zarzut z powodu tej informacji. Ponownie też podniesiono zarzut, że to z inicjatywy organu związek zawodowy został włączony do toczącego się postępowania kontrolnego. Tym samym dostęp do akt postępowania kontrolnego będą miały również inne podmioty i organ prowadzący kontrolę w związku z tym istnieje obawa że również pracodawca będzie miał dostęp do danych osobowych osób podpisanych na pełnomocnictwie. Podniósł również, że członkowie związku mogą być w każdej chwili przesłuchani bądź też zobowiązani do dostarczenia dokumentów, z których będzie wynikało kto działa w imieniu związku. Nawet jeśli informacje będą przekazywane przez pełnomocnika wiadomo będzie kto go upoważnił. Zatem treść pełnomocnictwa z dnia 8 stycznia 2008r. posiada istotne znaczenie. W dalszych wywodach dotyczących naruszenia przez organ II instancji tego przepisu związek powołał argumenty zawarte w uzasadnieniu odwołania. Podobnie jak argumenty dotyczące naruszenia art. 7, art. 47, art. 124§2 w zw. z art. 107 ust. 3 kpa , art. 8 i11 Kpa. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia związek nie rozwinął powołanego petitum skargi zarzutu naruszenia art. 136 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, a w uzasadnieniu wniosku przywołał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wnioskodawca Niezależny Samorządowy Wnioskodawca Związek Zawodowy " A." w W. wniósł o wydanie postanowienia o zachowaniu w tajemnicy danych osobowych oraz innych okoliczności umożliwiających ustalenie tożsamości osób, które podpisały, pełnomocnictwo upoważniając radcę prawnego do ich reprezentowania przed organami PiP oraz sądami administracyjnymi I i II instancji. Jako podstawę prawną tego żądania wskazał art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy ( Dz. U. Nr 89, poz. 589). Przepis ten stanowi, że "jeżeli zachodzi uzasadniona obawa, że udzielenie inspektorowi pracy informacji w sprawach objętych kontrolą przez pracownika lub osobę, o których mowa w ust. 1 pkt 3 mogłyby narazić tego pracownika na jakichkolwiek uszczerbek lub zarzut z powodu udzielenia tej informacji, inspektor pracy może wydać postanowienie o zachowaniu w tajemnicy okoliczności umożliwiających ujawnienie tożsamości tego pracownika lub osoby, w tym danych osobowych". Art. 23 ust. 1 pkt 3 mówi zaś, że "w toku postępowania kontrolnego inspektor pracy ma prawo żądania od podmiotu kontrolowanego oraz od wszystkich pracowników lub osób, które są lub były zatrudnione, albo które wykonują lub wykonywały pracę na jego rzecz na innej podstawie niż stosunek pracy w tym osób wykonujących na własny rachunek działalność gospodarczą pisemnych i ustnych informacji w sprawach objętych kontrolą oraz na własny rachunek działalność gospodarczą". Powołany przepis jest nowym rozwiązaniem, które weszło w życie wraz z ustawą (powołaną wyżej) o Państwowej Inspekcji Pracy, które ma gwarantować pełną ochronę pracownikom i innym osobom świadczącym pracę, które zgodzą się ujawnić w toku kontroli fakty naruszenia przepisów prawa pracy – a tym samym ułatwić inspektorom pracy wyeliminować uchybienia występujące w sferze stosunków pracy. Obowiązująca od lipca 2007r. ustawa i opisane wyżej rozwiązanie nie doczekały się bogatego orzecznictwa jak również opracowań doktryny. Próbę interpretacji tego przepisu przeprowadził D. Makowski w artykule Nowa ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy opublikowanym w PiZS/2007/6/16. W tezie nr 3 wyraził on następujący pogląd "Nie bardzo wiadomo na podstawie jakich danych inspektor pracy mógłby oceniać, że udzielenie informacji mogłaby narazić pracownika lub inną osobę na niekorzystne dla nich z tego powodu skutki. Skoro przesłanka taka została sformułowana to trudno przypuszczać, aby wystarczająca była sama hipotetyczna możliwość wystąpienia takich negatywnych skutków wynikające tylko z faktu zatrudniania. Wydaje się, że powinny zaistnieć dodatkowe szczególne okoliczności uprawdopodobniające wystąpienie takich skutków". Aprobując tę tezę skład orzekający dodatkowo argumentuje twierdzenie, że obawa, o której mowa w omawianym przepisie nie może mieć charakteru hipotetycznego i wynikać tylko z zatrudnienia, zauważa - podnosi iż gdyby ustawodawca łączył ochronę tylko z zatrudnieniem wyraźnie by ten fakt wskazał i nie dopuszczałby do sytuacji, w której utajnienie danych osoby składającej wyjaśnienie zależy od oceny inspektora pracy. Uznanie to wynika z użytego w tym przepisie sformułowania "Inspektor pracy może wydać postanowienie". Z treści rozważanego przepisu wynika, że postanowienie takie inspektor winien wydać jeżeli zachodzi uzasadniona obawa, że osoba wskazana w art. 23 ust. 1 pkt 3 dozna uszczerbku lub zostanie jej postawiony zarzut w związku z udzieleniem informacji. Tym samym ustawodawca inspektorowi pracy pozostawił ocenę sytuacji osoby udzielającej informacji. Taka ocena niewątpliwie musi się również opierać na treści złożonej informacji bo to ona (treść informacji) i jej waga decyduje o ewentualnych skutkach jej udzielenia. Zatem postanowienie o utajnieniu danych nie może "wyprzedać" złożenia informacji lub warunkować jej udzielenia. W tym też miejscu należy zwrócić uwagę na brzmienie art. 23§1 ust. 1 pkt 3 ustawy o Powiatowej Inspekcji Pracy .Z brzmienia powyższego przepisu wynika, że pracownicy i osoby wskazane w/w punkcie ustawy mają obowiązek i są zobowiązane do złożenia wyjaśnień, dokumentów i nie mogą odmówić inspektorowi pracy wykonania tych czynności. Świadczy o tym użyty zwrot " na żądanie inspektora pracy". Przy czym krąg osób do których takie żądanie może być kierowane jest ściśle określony. Przechodząc do realiów niniejszej sprawy i niespornego stanu faktycznego Sąd podkreśla, że wnioskodawcą w sprawie jest Niezależny Samorządny Związek Zawodowy "A." działający w spółce z o.o. F. w W. i to on udzielał pełnomocnictwa radcy prawnemu do zastępowania we wszystkich postępowaniach przed organem I i II instancji. Wynika to wprost z treści pełnomocnictwa (k.4 akt administracyjnych). Zgodnie z art. 9 ustawy z dnia 23 maja 1991r. o związkach zawodowych (tekst jednolity Dz. U. z 2001r, Nr 79 poz. 854 ze zm.) statuty oraz uchwały związkowe określają swobodnie struktury organizacyjne związków zawodowych zaś po myśli art. 13 pkt 8 - statut związku zawodowego określa w szczególności sposób reprezentowania związku. Na podstawie §28 ust. 4 statutu z 7 listopada 2007r. i zmiany opracowanej na zebraniu członków związku w dniu 22 listopada 2007r. do składania oświadczeń w sprawach niemajątkowych pozostających w gestii zarządu uprawnieni są przewodniczący związku lub upoważniony przez niego członek zarządu i skarbnik. Z zapisu tego wynika, że zarząd reprezentuje związek w sprawach o charakterze niemajątkowym - a taki ma niniejsza sprawa. Zatem osoby podpisujące pełnomocnictwo aby skutecznie mogły to uczynić muszą być członkami zarządu. Na podstawie art. 14 ustawy o związkach zawodowych – związek zawodowy podlega obowiązkowi rejestracji w Krajowym Rejestrze Sądowym. Po myśli zaś art. 52 w zw. z art. 39, art. 49§1 ustawy z 20 sierpnia 1997r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (tekst jednolity Dz. U. z 2001r. Nr 17, poz. 209 przy rejestracji związku zawodowego w dziale I do rejestru wpisuje się osoby wchodzące w skład Komitetu założycielskiego w dziale II członków zarządu i członków organu nadzoru. Art. 8 ustawy o KRS stanowi zaś, że rejestr jest jawny, a każdy ma dostęp do danych zawartych w rejestrze, a także prawo otrzymać poświadczone wyciągi, odpisy i zaświadczenia o danych zawartych w rejestrze. Kończąc tę część rozważań należy podkreślić, że osoby wchodzące w skład organów związku zawodowego z mocy ustawy o KRS są osobami jawnymi szczególnie zaś członkowie zarządu są osobami publicznymi i do ich obowiązków należy reprezentowanie związków i realizacja spraw, dla których związek został powołany. Celem związków zawodowych o czym stanowi art. 23, art.26 ustawy o związkach zawodowych jest między innymi sprawowanie kontroli nad przestrzeganiem w zakładzie pracy prawa pracy, legalności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także współdziałania z Państwową Inspekcją Pracy. Zatem jeśli idzie o organy związku, w szczególności zarząd to do ich obowiązków należy, na co dzień, dążenie do wyeliminowania uchybień prawodawcy przede wszystkim w zakresie stosowania prawa pracy i innych przepisów chroniących pracowników i w tym zakresie współdziałanie z Państwową Inspekcją Pracy. Organy nie mogą działać anonimowo. Z tego tytułu, że działalność związków zawodowych jest działalnością skierowaną na obronę pracownika i jego słusznych praw ustawodawca przewidując konflikt z pracodawcą wprowadził zapis w art. 32 ustawy o związkach zawodowych i postanowił, że członkowi Zarządu bez zgody organizacji związkowej nie można wypowiedzieć stosunku pracy jak też zmienić jedno stronnie warunki pracy i płacy. Członkowie zarządu korzystają zatem z ochrony przewidzianej w ustawie o związkach zawodowych – dlatego też ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy nie wymienia w art. 23 tej grupy pracowników. W ocenie Sądu przepis ten zawiera zamknięty katalog osób podlegających ochronie na podstawie tego przepisu. W tym miejscu należy zauważyć, że wskazany wyżej obowiązek współpracy pomiędzy związkami zawodowymi i Państwową Inspekcja Pracy ( art. 26 ustawy o związkach zawodowych i art. 29 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy) wyrażający się również obowiązkiem przesłania związkowi zawodowemu protokołu kontroli spowodował kontakty między stronami. Według Sądu niesporne jest w sprawie bo organ podkreśla tę okoliczność, a skarżący nie zaprzecza, że kontakt między stronami ograniczył się w istocie do przesłania związkom zawodowym protokołów kontroli i organ nie zwrócił się do związku zawodowego o jakiekolwiek wyjaśnienia , czy informacje. Ten zaś fakt jak stwierdzono na początku rozważań powoduje wyłączenie udzielenia ochrony przez wydanie postanowienia o utajeniu danych osobowych, osób podpisujących pełnomocnictwo dla radcy prawnego upoważnionego do działania w imieniu związku. Osoby te nie udzielały żadnych wyjaśnień w sprawie prowadzonej kontroli. Podkreślić też należy, że w ocenie Sądu przedmiotowy wniosek zgodnie z żądaniem wnioskodawcy może być rozpoznany w oparciu o przesłanki wynikające z art. 23 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Instytucja ta może udzielić ochrony w oparciu tylko o wskazany wyżej przepis prawa. Tym samym Sąd pomija dokonywane przez skarżącego rozważania oparte na ustawie o informacji publicznej. W świetle przedstawionej wyżej interpretacji art. 23 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy i niespornego faktu braku żądania od pracowników i jednocześnie związkowców, jakichkolwiek informacji i dokumentów została wyłączone możliwości objęcia ochroną na podstawie wskazanego przepisu osób podpisujących pełnomocnictwo z 28 stycznia 2008r. Oczywiście traktowanych również jako posiadających status pracownika. Obawa nie może być hipotetyczna, poza tym nie jest możliwa jej ocena skoro nie wiąże się z określoną inicjatywą informacyjną. W ocenie Sądu rozważana instytucja nie może służyć "ukryciu się" związkowców, co jak wynika z uzasadnienia zażalenia skargi, a także złożonego wniosku jest ich celem. Przy takim rozumieniu omawianego przepisu niezasadny jest zarzut skarżącego naruszenia art. 7 (stanowiącego zasadę praworządności) art. 8 (mówiącego o pogłębieniu zaufania obywateli do organów administracji), a także art. 77 (mówiącego o zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego) kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd w tym miejscu zauważa, że zarzut naruszenia art. 77 Kpa postawiony przez skarżącego nie został poparty wskazaniem jaki niezbędny materiał w ocenie skarżącego winien być zebrany i na jaką istotną okoliczność. Nie wskazał również na czym polegało uchybienie art. 11 (tłumaczenie stronom przesłanek) kodeksu postępowaniu administracyjnego. W świetle powyższego uznać należy również, że nie uzasadniony zarzut dotyczący wadliwej budowy ozasadnienia (art. 104 w zw. z art. 107§3 Kpa). Ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ, dotyczące przesłuchania i żądania jakichkolwiek wyjaśnień, czy dokumentów od pracowników były wystarczające do wydania orzeczenia. Mając zatem powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 39 sierpnia 200r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak wyżej.