IV SA/Wr 577/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Sędziowie : Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (sprawozdawca), Sędzia NSA Julia Szczygielska, Protokolant : Aleksandra Markiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 16 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi U. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczeń rodzinnych na dzieci oddala skargę. Decyzją z dnia [...]. nr [..] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu odwołania U. K. (dalej: skarżąca) od decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. z dnia [...]. ([...]) odmawiającej przyznania świadczeń rodzinnych na dzieci – M. K. i M.K. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że w dniu 29 listopada 2012 r. skarżąca wystąpiła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na dzieci - M. i M.. Wnioskodawczyni zwróciła się jednocześnie o przyznanie dodatku do zasiłku z tytułu urodzenia dziecka na syna M.. Decyzją z dnia [...] r. ([...]) organ pierwszej instancji odmówił skarżącej przyznania wnioskowanych świadczeń. Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze – decyzją z dnia [...] r. ([...]) – uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, organ wydał opisaną na wstępie decyzję, którą odmówiono skarżącej przyznania świadczeń rodzinnych na dzieci. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że źródłem utrzymania czteroosobowej rodziny Wnioskodawczyni było wynagrodzenie za pracę M. K. (zatrudnienie do [...] lutego 2011 r.) oraz dochód z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej zarejestrowanej od dnia [..] czerwca 2011 r. Wyjaśniono, że przy ustalaniu sytuacji finansowej rodziny nie uwzględniono dochodu męża strony podchodzącego z zatrudnienia, ponieważ - w świetle ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi on dochód utracony. Stwierdzono, że przeciętny miesięczny dochód na osobę w rodzinie rodzinę Wnioskodawczyni w 2011 r. wynosi 935,21 zł i przekracza ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do korzystania ze świadczeń rodzinnych. Organ rozważył możliwość przyznania zasiłku rodzinnego, pomimo przekroczenia kryterium dochodowego, tj. na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazano jednak, że w przypadku skarżącej ten przepis nie znajduje zastosowania, ponieważ kwota o jaką przekroczono ustawowe kryterium dochodowe jest wyższa od kwoty odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu. W odwołaniu skarżąca podniosła, że organ pierwszej instancji błędnie przyjął, że rok kalendarzowy ma siedem miesięcy zamiast dwunastu, co doprowadziło do znacznego zawyżenia dochodu przypadającego na członka jej rodziny, a w konsekwencji pozbawiło ją prawa do świadczeń rodzinnych. Zarzuciła, że organ w sposób nieprawidłowy zastosował art. 5 ust. 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych, pomijając pojęcie dochodu uregulowane w przepisie art. 3 pkt 2 i 2a ustawy. Podkreśliła, że ustawodawca, jasno określa, że dochód członka rodziny to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy". Skarżąca zwróciła ponadto uwagę na naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisu art. 6 i art. 8 k.p.a., "poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający przyznane prawa". Wniosła o przyznanie świadczeń rodzinnych wraz "odsetkami należnymi od dnia [..] listopada 2012 r. do dnia wypłaty zasiłku rodzinnego za zaległe miesiące ewentualnie odszkodowanie z tytułu pozbawienia mnie należnych świadczeń rodzinnych". Organ odwoławczy wskazał, że warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasad ich ustalania, przyznawania i wypłacania określa ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.) – dalej ustawa. W rozpoznawanej sprawie mają ponadto zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013 r., poz. 3). Warunkiem przyznania zasiłku rodzinnego jest spełnienie ustalonego w ustawie kryterium dochodowego. Zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza 539 zł na osobę (art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych, Dz. U. z 2012 r., poz. 959). W przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 623 zł (art. 5 ust. 2 ustawy w związku z § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 10 sierpnia 2012 r.). Do zasiłku rodzinnego przysługują dodatki wymienione w art. 8 pkt 1-7 ustawy. W myśl art. 3 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych "dochód członka rodziny" to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4b. W sprawie skarżącej wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych został złożony na okres zasiłkowy 2012/2013, a to oznacza, że prawo do zasiłku rodzinnego należało ustalić na podstawie dochodu uzyskanego przez rodzinę skarżącej w roku kalendarzowym 2011. Dochód, w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit a) ustawy, to - po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób - przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, 30b, 30c i 30e ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 51, poz. 307, z późn. zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Dochód w świetle ustawy o świadczeniach rodzinnych, to również deklarowany w oświadczeniu dochód z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, pomniejszony o należny zryczałtowany podatek dochodowy i składki na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne (art. 3 pkt 1 lit. b ustawy). W myśl art. 5 ust. 4 ustawy w przypadku utraty dochodu w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, ustalając dochód nie uwzględnia się dochodu utraconego. Pod pojęciem utraty dochodu ustawa rozumie utratę dochodu spowodowaną: a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, b) utratą prawa do zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych, c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło, d) utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, z wyjątkiem rent przyznanych rolnikom w związku z przekazaniem lub dzierżawą gospodarstwa rolnego, e) wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej, f) utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz g) utratą zasądzonych świadczeń alimentacyjnych w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do tych świadczeń (art. 3 pkt 23 ustawy). W myśl art. 5 ust. 4a ustawy w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, ustalając dochód członka rodziny, osoby uczącej się lub dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, uzyskany w tym roku dochód dzieli się przez liczbę miesięcy, w których dochód ten został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Z kolei w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, dochodu osoby uczącej się lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę uzyskanego dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych (art. 5 ust. 4b ustawy). Pod pojęciem uzyskania dochodu, ustawa rozumie uzyskanie dochodu spowodowane: a) zakończeniem urlopu wychowawczego, b) uzyskaniem prawa do zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych, c) uzyskaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło, d) uzyskaniem zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, z wyjątkiem rent przyznanych rolnikom w związku z przekazaniem lub dzierżawą gospodarstwa rolnego, f) rozpoczęciem pozarolniczej działalności gospodarczej, h) uzyskaniem zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jak wynika z akt sprawy, dochód rodziny skarżącej w 2011 r. pochodził z wynagrodzenia osiągniętego przez M. K. za pracę w firmie "[...]" S. P. oraz z dochodów uzyskanych z tytułu prowadzonej przez męża strony działalności gospodarczej. Mąż skarżącej złożył oświadczenie, że w 2011 r. uzyskał dochód polegający opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych w kwocie 31725,67 zł. Po pomniejszeniu dochodu o należny podatek - 1942,83 zł, składkę na ubezpieczenie społeczne - 859,33 zł oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne - 1388,97 zł, dochód netto uzyskany przez rodzinę Odwołującej się w 2011 r. wyniósł 27534,54 zł. Jak wynika z akt sprawy M. K. utracił zatrudnienie w firmie "[..]" z dniem [..] lutego 2011 r. To oznacza, że w sytuacji rodziny skarżącej miała miejsce utrata dochodu, o której mowa w art. 3 pkt 23 lit. c) ustawy, a zatem dochodów osiągniętych przez męża Odwołującej z tytułu pracy w firmie "[...]" nie uwzględnia się. Na podstawie znajdującego się w aktach sprawy PIT-11 Kolegium ustaliło, że dochód utracony wyniósł 1348,44 zł. Po uwzględnieniu dochodu utraconego, dochód rodziny skarżącej pochodzący ze środków finansowych uzyskanych z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej – wyniósł 26 186,10 zł (27 534,54 zł - 1348,44 zł). Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że M. K. rozpoczął prowadzenie działalności gospodarczej od dnia [...] czerwca 2011 r. To oznacza, że mamy do czynienia z dochodem "uzyskanym" (art. 3 pkt 24 lit. f ustawy) w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Dochód "uzyskany" został osiągnięty przez siedem miesięcy. To oznacza - w myśl art. 3 ust. 2a, w związku z art. 5 ust. 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych - że miesięczny dochód rodziny Wnioskodawczym wyniósł 3 740,87 zł (26 186,10 zł: 7 miesięcy), co w przeliczeniu na osobę w rodzinie stanowi 935,22 zł (3740,87 zł: 4 osoby). Ustalona kwota przekracza ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do przyznania zasiłku rodzinnego o 396,22 zł. Jak już wyżej wskazano, zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy, zasiłek rodzinny i tym samym dodatki do niego przysługują jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty kryterium ustawowego, tj. 539 zł. Wyjątek od tej zasady przewidziany został w art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym w przypadku gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę do zasiłku rodzinnego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje. Przepis ten nie mógł jednak mieć w rozpatrywanej sprawie zastosowania, ponieważ przekroczenie kryterium dochodowego jest wyższe niż kwota najniższego zasiłku rodzinnego. Aktualnie kwota najniższego zasiłku rodzinnego wynosi 77 zł. Kolegium wyjaśniło, że organy są związane przepisami prawa. Świadczenia rodzinne nie są przyznawane w ramach uznania administracyjnego, a to oznacza, że organy administracji są ściśle związane kryteriami określonymi w ustawie i tylko te mogą brać pod uwagę. Jednym z podstawowych kryteriów dla pozytywnego rozpatrzenia sprawy dotyczącej zasiłku rodzinnego jest kryterium dochodowe. W przypadku niespełnienia choćby jednej ze wskazanych przez ustawodawcę przesłanek, wniosek o przyznanie świadczeń musi zostać załatwiony odmownie. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych jednoznacznie wskazują, iż w przypadku uzyskania dochodu w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, ustalając dochód członka rodziny, uzyskany w tym roku dochód dzieli się – wbrew twierdzeniom odwołującej się – przez liczbę miesięcy, w których dochód ten został osiągnięty, a nie przez 12. W skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o jej uchylenie i decyzji organu pierwszej instancji. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 3 pkt 2 i 2a oraz art. 5 ust. 1 i 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu rocznego dochodu rodziny w roku kalendarzowym przeprowadzającym okres zasiłkowy jako dochodu uzyskanego przez 7 miesięcy z działalności gospodarczej prowadzonej przez M. K. zamiast podzielenia ww. dochodu na 12 miesięcy, zgodnie z regułą rocznego dochodu rodziny, co w konsekwencji doprowadziło do zawyżenia rocznego dochodu rodziny przypadającego na członka rodziny i w konsekwencji pozbawiło skarżącą prawa do zasiłku rodzinnego oraz zasiłku z tytułu urodzenia dziecka. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zgodność wydanych aktów (w tym decyzji administracyjnej) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Rozpatrując skargę Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o jakim mowa wyżej. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 139, poz. 992 ze zm.) dalej: ustawy. Stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy, zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodzinny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 539 złotych. W myśl art. 3 pkt 2a ustawy, dochód członka rodziny to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4b. Dochodem zgodnie z treścią art. 3 pkt 1 lit. a) ustawy są po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych art. 27, 30b, 30c i 30e ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Dochód to również deklarowany dochód z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiągniętych przez osoby fizyczne, pomniejszony o należny zryczałtowany podatek dochodowy i składki na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne (art. 3 pkt 1 lit. b). Zgodnie z art. 5 ust. 4 w przypadku utraty dochodu w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku ustalając dochód nie uwzględnia się dochodu utraconego. Utrata dochodu – oznacza utratę dochodu spowodowaną: m.in. utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (art. 3 pkt 23 lit ,,c"). Z kolei art. 5 ust. 4a ustawy stanowi, że w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, ustalając dochód członka rodziny, osoby uczącej się lub dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, uzyskany w tym roku dochód dzieli się przez liczbę miesięcy, w których dochód ten został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych. W myśl art. 3 pkt 23 lit. ,,f" dochód uzyskany oznacza uzyskanie dochodu spowodowane: rozpoczęciem pozarolniczej działalności gospodarczej (...). W przedmiotowej sprawie skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy 2012/2013. W tym stanie rzeczy prawo do zasiłku rodzinnego należało ustalić na podstawie dochodu uzyskiwanego przez rodzinę skarżącej w 2011 r. Z prawidłowych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że dochodem rodziny skarżącej w 2011 r. było wynagrodzenie M. K. – (mąż skarżącej) za pracę w firmie ,,[...]" oraz dochody uzyskane z prowadzonej przez męża działalności gospodarczej. Dochód netto rodziny w 2011 r. wyniósł 27.534,54 zł. M. Kopek utracił zatrudnienie w niniejszej firmie w dniu [...] lutego 2011 r. Okoliczność ta oznacza utratę dochodu (art. 3 pkt 23 lit. c ustawy). W sprawie nie uwzględnia się zatem dochodów uzyskanych przez męża skarżącej z tytułu pracy. Dochód utracony wyniósł 1348,44 zł. Mąż skarżącej rozpoczął od dnia [..] czerwca 2011 r. działalność gospodarczą. Dochód rodziny z tytułu prowadzenia działalności, po uwzględnieniu dochodu utraconego wyniósł 26.186,10 zł. Według art. 3 pkt 24 lit. f ustawy dochód uzyskany to dochód spowodowany rozpoczęciem pozarolniczej działalności gospodarczej. W przedmiotowej sprawie dochód uzyskany został osiągnięty przez siedem miesięcy w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Miesięczny dochód rodziny skarżącej wyniósł 3.740,87 zł, natomiast dochód na osobę stanowi 935,22 zł i jest wyższy od ustawowego kryterium dochodowego – 539 zł. W tej sytuacji zasadnie organ uznał, że skarżąca nie spełnia przesłanki warunkującej uprawnienie do wnioskowanych świadczeń. Powołane na wstępie przepisy ustawy jednoznacznie wskazują na zasady i sposób ustalania dochodu rodziny w sprawach świadczeń rodzinnych. Wbrew zarzutom skargi organ administracji dokonał w rozpoznawanej sprawie właściwej wykładni art. 3 ust. 2a i art. 5 ust. 4a ustawy. Stąd też organowi nie pozostawało nic innego, jak odmówić przyznania świadczeń. Powołując się na powyższe należało skargę oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.).