IV SA/Wr 578/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędziowie : Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Henryk Ożóg, Protokolant : Aleksandra Markiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie utraty prawa do dodatku aktywizacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją Wojewody D. z dnia [...], nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 48 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.), oraz § 4 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityk, Społecznej z dnia 18 sierpnia 2009r. w sprawie szczegółowego trybu przyznawania zasiłku dla bezrobotnych, stypendium dodatku aktywizacyjnego (Dz. U. z 2009r. Nr 136, poz. 1118 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania Z. K. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...], Nr [...] orzekającej o utracie prawa do dodatku aktywizacyjnego z dniem 1 maja 2013 r. – zaskarżoną decyzję utrzymano w mocy. W motywach uzasadnienia tego orzeczenia podano, że zaskarżoną decyzją orzeczono o utracie przez Z. K. prawa do dodatku aktywizacyjnego z dniem 1 maja 2013 r. w związku z ustaniem zatrudnienia. Od tej decyzji strona odwołała się wnosząc ojej uchylenie w całości. W wyjaśnieniach podała, że realizując swoje obowiązki poinformowała urząd pracy o zmianie formy zatrudnienia z zatrudnienia na umowę zlecenia na zatrudnienie na umowę o pracę u tego samego pracodawcy, którym jest firma "[...]"sp. z o.o. W nowej umowie dzień zgłoszenia się pracownika do pracy został określony na 6 maja 2013 r., a ponieważ zawarta poprzednio umowa przewidywała zakończenie prac w terminie do 30 kwietnia 2013 r., powstała przerwa w postaci pięciu dni roboczych, która stała się podstawą do orzeczenia o utracie prawa do dodatku aktywizacyjnego. Ponadto jego zatrudnienie u tego samego pracodawcy trwa od 21 marca 2013 r. do chwili obecnej. Od dnia 21 marca 2013 r. do dnia 30 kwietnia 2013 r. był zatrudniony na umowę zlecenie, następnie został zatrudniony na umowę o pracę na czas określony od dnia 6 maja 2013 r. do dnia 5 maja 2013 r. Z. K. wyjaśnił, że przerwa w zatrudnieniu w dniach od 1 maja 2013 r. była spowodowana tym, że firma była nieczynna 2 maja 2013 r. a dni 1 maja 2013 r. i 3 maja 2013 r. były dniami świątecznymi, wolnymi od pracy, natomiast dni 4 maja 2013 r. i 5 maja 2013 r. to sobota i niedziela również wolne od pracy. Ponadto w dniu 2 maja 2013 r. zamiast do pracy stawił się na badania do Poradni Medycyny Pracy do której został skierowany przez pracodawcę przed zatrudnieniem na umowę o pracę na czas określony. Do odwołania przedłożył oświadczenie pracodawcy z dnia 22 maja 2013 r. potwierdzające ww. podane okoliczności oraz skierowanie na badania z dnia 26 kwietnia 2013 r. oraz zaświadczenie lekarskie z dnia 2 maja 2013 r. Na podstawie akt ustalono, że Z. K. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy we W. w dniu 1 marca 2013 r., i decyzją z dnia 1 marca 2013 r. został uznany za osobę bezrobotną z dniem 1 marca 2013 r., z prawem do zasiłku od dnia 9 marca 2013 r. do dnia 8 marca 2014 r. W decyzji tej podano, że prawo do zasiłku przysługuje pod warunkiem, że nie zajdą okoliczności powodujące jego utratę. Następnie decyzją z dnia [...] strona utraciła status osoby bezrobotnej i prawo do zasiłku z dniem 21 marca 2013 r. w związku z podjęciem pracy zarobkowej. W dniu 21 marca 2013 r. Z. K. złożył wniosek o przyznanie dodatku aktywizacyjnego, po rozpatrzeniu którego organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] przyznał stronie dodatek aktywizacyjnego od dnia 22 marca 2013 r. do dnia 14 września 2013 r., w wysokości 50 % podstawowej wysokości zasiłku informując, że podstawą wypłaty dodatku jest comiesięczne przedkładanie zaświadczeń o kontynuowaniu zatrudnienia. Dalej ustalono, że w dniu 22 marca 2013 r. dołączono do akt sprawy umowę zlecenie z firmy "[...]"sp. z o.o., w której podano, że strona wykonywała w tej firmie pracę na podstawie umowy zlecenia od 21 marca 2013 r. do dnia 29 marca 2013 r. oraz w dniu 12 kwietnia 2013 r. umowę zlecenie z ww. firmy o wykonywaniu pracy od dnia 30 marca 2013 r. do dnia 30 kwietnia 2013 r. Natomiast w dniu 26 kwietnia 2013 r. skarżący przedłożył zaświadczenie, że jest zatrudniony w firmie "[...]"sp. z o.o. na podstawie umowy cywilnoprawnej od 21 marca 2013 r. do 29 marca 2013 r. oraz od 30 marca 2013 r. do 30 kwietnia 2013 r. Podano również, że ze Z. K. od dnia 6 maja 2013 r. będzie zawarta umowa o pracę na czas określony tj. do dnia 5 maja 2014 r. Następnie Z. K. przedłożył w dniu 13 maja 2013 r. w urzędzie pracy umowę o pracę na czas określony w firmie "[...]"sp. z o.o., począwszy od dnia 6 maja 2013 r. do dnia 5 maja 2014 r. Na tej podstawie podjęto zaskarżoną decyzję. Analizując powyższe okoliczności organ odwoławczy zważył, iż zgodnie z przepisem art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy bezrobotnemu posiadającemu prawo do zasiłku przysługuje dodatek aktywizacyjny, jeżeli z własnej inicjatywy podjął zatrudnienie lub inną pracę zarobkową. W myśl zaś ust. 3 art. 48 w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dodatek aktywizacyjny przysługuje w wysokości do 50 % zasiłku, o którym mowa w art. 72 ust. 1, przez połowę okresu, w jakim przysługiwałby bezrobotnemu zasiłek. Stosownie do zapisów § 4 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 sierpnia 2009 r. w sprawie szczegółowego trybu przyznawania zasiłku dla bezrobotnych, stypendium i dodatku aktywizacyjnego Starosta przyznaje dodatek aktywizacyjny po udokumentowaniu podjęcia zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej oraz wysokości osiąganego wynagrodzenia, od dnia złożenia wniosku do ostatniego dnia połowy okresu przysługiwania zasiłku dla bezrobotnych, przypadającego w okresie zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej, w przypadku, o którym mowa w art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W wyjaśnieniach Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej dotyczących interpretacji cytowanych przepisów, wydanych w dniu 19 marca 2012 r. w celu zapewnienia jednolitości stosowania prawa, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 cytowanej ustawy, stwierdza się, iż w tej ustawie nie ma wymogu, aby przez cały okres pobierania dodatku aktywizacyjnego uprawniony był zatrudniony u jednego pracodawcy, czy na podstawie jednej umowy o pracę. Ważna jest kontynuacja zatrudnienia. W przypadku zmiany pracodawcy lub podpisania kolejnej umowy z dotychczasowym pracodawcą, o kontynuacji możemy mówić, jeśli nie było przerwy w świadczeniu pracy lub przerwa spowodowana była wystąpieniem dni wolnych od jej wykonywania." Z cytowanego przepisu wyraźnie wynika, że dodatek aktywizacyjny przysługuje od dnia złożenia wniosku do ostatniego dnia połowy okresu przysługiwania zasiłku dla bezrobotnych przypadającego w okresie tej pracy zarobkowej, którą podjął z własnej inicjatywy bezrobotny w okresie posiadania przez niego prawa do zasiłku. Podjęcie kolejnego zatrudnienia, czy też kolejnej pracy zarobkowej u innego pracodawcy nie pozwala na dalszą wypłatę dodatku. Jedynie, gdy bezrobotny kontynuuje pracę zarobkową u tego samego pracodawcy możliwa jest kontynuacja wypłaty dodatku. Wyjaśnienia Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej Departament Rynku Pracy, dotyczące interpretacji cytowanych przepisów, wydane w celu zapewnienia jednolitości stosowania prawa, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 cytowanej wyż. ustawy, określają kiedy następuje owa kontynuacja: "W sytuacji pobierania dodatku aktywizacyjnego może się zdarzyć, iż dana osoba zawrze kolejną umową o pracę. W przypadku kolejnej umowy o pracę u tego samego pracodawcy bezpośrednio następującej po poprzedniej umowie należy uznać, iż jest to kontynuacja poprzedniego zatrudnienia i dodatek aktywizacyjny powinien być wypłacany nadal, aż do wyczerpania okresu jego przysługiwania." Natomiast, jeżeli pomiędzy poszczególnymi umowami wystąpiła przerwa obejmująca dni robocze, nie można mówić o ciągłości zatrudnienia, nawet jeżeli była to przerwa pomiędzy umową zlecenie a umową o pracę. Nie ma tutaj również znaczenia fakt, iż przerwa pomiędzy umowami została wykorzystana na przeprowadzenie badań lekarskich wymaganych przepisami prawa. O kontynuacji zatrudnienia możemy mówić, jeżeli nie było przerwy w świadczeniu pracy lub przerwa spowodowana była wystąpieniem dni wolnych od jej wykonywania. Biorąc pod uwagę powyższe pomimo, iż pomiędzy udowodnionymi okresami wykonywania pracy w tej samej firmie tj. "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą we W. istnieje jedynie 5 dni przerwy, to jednak dzień 2 maja 2013 r., (mimo realizowania badań lekarskich) stanowi dzień roboczy i powoduje przerwę w zatrudnieniu. W związku z tym należało orzec o utracie przez Z. K. prawa do dodatku aktywizacyjnego. W sprawie należy podkreślić, że decyzja organu I instancji została wydana na podstawie obowiązujących przepisów prawa materialnego tj. ustawy o promocji i instytucjach tynku pracy i przepisów wykonawczych oraz przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie wyjaśnień Ministra Pracy i Polityki Społecznej. Na interpretację przepisu art. 48 ustawy oraz § 4 pkt 2 rozporządzenia przez Ministerstwo powołano się dodatkowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie bowiem z art. 4 ust 1 pkt 4 lit. a wyżej powołanej ustawy o promocji i instytucjach rynku pracy Minister właściwy do spraw pracy realizuje zadania na rzecz rynku pracy przez zapewnianie jednolitości stosowania prawa, w szczególności przez udzielanie wyjaśnień dotyczących stosowania przepisów ustawy. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Z. K. wniósł o jej uchylenie, względnie stwierdzenie nieważności. W motywach podał te same argumenty, które przytoczył w postępowaniu odwoławczym. Dodał, że warunkiem wymaganym do przyznania dodatku aktywizacyjnego jest jedynie uprzednie posiadanie statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku. On te warunki spełnił, jak również podjął zatrudnienie z własnej inicjatywy i do chwili obecnej pracuje w w/w Firmie. Tak więc w myśl art. 48 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy należy mu się dodatek aktywizacyjny. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją wcześniejszą argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz.1269 ze zm.) sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność, bądź niezgodność z prawem. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy, kontroli legalności Sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem Sąd stwierdził, że decyzja ta, jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu powodującym ich uchylenie. Naruszenie to polega głównie na nieprawidłowej interpretacji zastosowanego przez organy art. 48 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r., nr 69, poz. 415 ze zm.). Stosownie do powyższego przepisu, bezrobotnemu posiadającemu prawo do zasiłku przysługuje dodatek aktywizacyjny, jeżeli z własnej inicjatywy podjął zatrudnienie lub inną pracę zarobkową (ust. 1 pkt 2). Natomiast ustęp 3 stanowi, że w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dodatek aktywizacyjny przysługuje w wysokości do 50 % zasiłku, o którym mowa w art. 72 ust. 1, przez połowę okresu, w jakim przysługiwałby bezrobotnemu zasiłek. Z powyższych przepisów wynika, że w ust. 1 pkt 2 określone zostały materialne przesłanki prawa do dodatku aktywizacyjnego, a w ust. 3 ustawodawca wskazał wysokość, do której przysługuje prawo do zasiłku aktywizacyjnego wskazanego w powyższym przepisie. Przesłankami nabycia prawa do zasiłku aktywizacyjnego w ujęciu art. 48 ust. 1 pkt 2 są zatem posiadanie przez bezrobotnego prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz podjęcie przez takiego bezrobotnego z własnej inicjatywy zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Natomiast art. 48 ust. 4 ustawy, określa enumeratywnie przypadki, w których dodatek aktywizacyjny nie przysługuje, a mianowicie w sytuacji: - skierowania bezrobotnego przez powiatowy urząd pracy do prac interwencyjnych, robót publicznych lub na stanowisko pracy, którego koszty wyposażenia lub doposażenia zostały zrefundowane zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 1; - podjęcia przez bezrobotnego z własnej inicjatywy zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej u pracodawcy, u którego był zatrudniony lub dla którego wykonywał inną pracę zarobkową bezpośrednio przed zarejestrowaniem jako bezrobotny; - podjęcia przez bezrobotnego z własnej inicjatywy zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej za granicą Rzeczypospolitej Polskiej u pracodawcy zagranicznego. Wydane w oparciu o delegację zawartą w art. 83 ustawy o promocji zatrudnienia rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 sierpnia 2009 r. (Dz. U. nr 136, poz. 1118 ze zm.) w § 4 pkt 2 stanowi, że starosta przyznaje dodatek aktywizacyjny po udokumentowaniu podjęcia zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej oraz wysokości osiąganego wynagrodzenia od dnia złożenia wniosku do ostatniego dnia połowy okresu przysługiwania zasiłku dla bezrobotnych, przypadającego w okresie zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej w przypadku, o którym mowa w art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać trzeba, że w oparciu o powyższe przepisy organy orzekające w sprawie odmówiły skarżącemu przyznania prawa do dodatku aktywizacyjnego od dnia 1 maja 2013 r. z uwagi na przerwę w zatrudnieniu w okresie od dnia 1 maja 2013 r. do 5 maja 2013 r., w tym obejmującą 1 dzień roboczy (2 maja 2013 r.) i podjęcie kolejnego zatrudnienia w firmie "[...]" Sp. z o.o. od dnia 6 maja 2013 r. Organ powołał się na treść wyjaśnień Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 marca 2012 r., gdzie stwierdza się, że w ustawie nie ma wymogu, aby przez cały okres pobierania dodatku aktywizacyjnego uprawniony był zatrudniony u jednego pracodawcy, czy na podstawie jednej umowy o pracę. Ważna jest kontynuacja zatrudnienia. W przypadku zmiany pracodawcy lub podpisania kolejnej umowy z dotychczasowym pracodawcą, o kontynuacji możemy mówić, jeśli nie było przerwy w świadczeniu pracy łub przerwa spowodowana była wystąpieniem dni wolnych od jej wykonywania." W dalszej części tych wyjaśnień stwierdza się, że "W sytuacji pobierania dodatku aktywizacyjnego może się zdarzyć, iż dana osoba zawrze kolejną umową o pracę. W przypadku kolejnej umowy o pracę u tego samego pracodawcy bezpośrednio następującej po poprzedniej umowie należy uznać, iż jest to kontynuacja poprzedniego zatrudnienia i dodatek aktywizacyjny powinien być wypłacany nadal, aż do wyczerpania okresu jego przysługiwania." Natomiast, jeżeli pomiędzy poszczególnymi umowami wystąpiła przerwa obejmująca dni robocze, nie można mówić o ciągłości zatrudnienia, nawet jeżeli była to przerwa pomiędzy umową zlecenie a umową o pracę. Nie ma tutaj również znaczenia fakt, iż przerwa pomiędzy umowami została wykorzystana na przeprowadzenie badań lekarskich wymaganych przepisami prawa. O kontynuacji zatrudnienia możemy mówić, jeżeli nie było przerwy w świadczeniu pracy lub przerwa spowodowana była wystąpieniem dni wolnych od jej wykonywania. Sąd tego stanowiska nie podziela. Wskazuje, że z treści przytoczonego wyżej art. 48 ust. 4 omawianej ustawy o promocji zatrudnienia wynika, że ustawodawca nie wskazał w ustawie przesłanki przerwy w zatrudnieniu, a przeciwnie - wynika z niego, że ustawodawca do posiadania uprawnienia do dodatku nie wymaga nieprzerwanego zatrudnienia, lecz podjęcia zatrudnienia i wykonywania - z inicjatywy własnej bezrobotnego. W tych okolicznościach brak było podstaw do przyjęcia rozszerzającej interpretacji powołanych przepisów w sposób ograniczający uprawnienia osób samodzielnie podejmujących aktywność zawodową. Przyjęcie, że dzień przerwy w zatrudnieniu spowoduje konieczność wdrożenia ponownie całej procedury, aby skarżący mógł otrzymać ponownie dodatek aktywizacyjny, a więc ponownie uzyskać status bezrobotnego i prawo do zasiłku, jest wadliwą interpretacją przepisów regulujących tę instytucję (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 listopada 2013 r., III SA/Kr 239/13, publikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – CBOSA). Oznacza to, że organy administracyjne nie wykazały, aby w przedmiotowej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek zawartych w przytoczonym wyżej przepisie, co powoduje uznanie, że wydane decyzje organów obydwu instancji naruszyły przepis prawa materialnego wyrażony w art. 48 ustawy o promocji zatrudnienia. W orzecznictwie podkreśla się, że wskazany dodatek służy osobie, która była bezrobotnym, ale już bezrobotnym nie jest, bowiem wykazała się własną inicjatywą i znalazła pracę. Tak więc zasadniczą przesłanką, konieczną do przyznania dodatku aktywizacyjnego jest znalezienie pracy z własnej inicjatywy, czyli z własnego działania osoby, która była osobą bezrobotną. Dodatek aktywizacyjny jest swego rodzaju nagrodą za inicjatywę osoby, która była bezrobotną, ale skutecznie poszukiwała, znalazła pracę i jest zatrudniona (por. np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 632/08; z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 271/12 i z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 782/12, z dnia 12 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 239/13). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy uwzględnią przedstawioną wyżej ocenę sprawy i przyjętą wykładnię przepisów i na ich podstawie wydadzą stosowne rozstrzygnięcie. Mając powyższe na względzie, Sąd stwierdził, że organy administracyjne naruszyły powołane wyżej przepisy prawa materialnego, a zatem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. H.B.25.04.2014r.