IV SA/Wr 58/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), , Protokolant st. asystent sędziego Aleksandra Dobosiewicz-Sass, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie przedłużenia powierzenia stanowiska dyrektora szkoły oddala skargę w całości. Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. w sprawie przedłużenia powierzenia stanowiska dyrektora szkoły Wójt Gminy K. na podstawie art. 235 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r., poz. 60, dalej p.w.u. Prawo oświatowe) powierzył do dnia [...] sierpnia 2019 r. stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół nr [...] im. [...] w K. dotychczasowemu Dyrektorowi A.A. W uzasadnieniu zarządzenia organ prowadzący wskazał, że w art. 307 ust. 2 p.w.u. Prawo oświatowe nie zakreślono wymogu stosowania ustawy Prawo Oświatowe do zadań organu w zakresie powoływania dyrektora placówek oświatowych. Tym samym podejmowanie rozstrzygnięć prawnych w tym zakresie w oparciu o art. 235 ust. 3 p.w.u. Prawo oświatowe zachowuje aktualność. Organ prowadzący argumentował, że w celu sprawnego przeprowadzenia zmian organizacyjnych w Zespole Szkół nr [...] w K. przez przygotowanie do zajęć dodatkowych klas szkolnych oraz przejmowanie kadry pedagogicznej wygaszanego Gimnazjum Publicznego im. [...] w K., konieczne staje się powierzenie przeprowadzenia tych zmian istniejącej, doświadczonej kadrze kierowniczej, która zna szkołę, nauczycieli, pracowników oraz dzieci i ich rodziców. Powyższe ma również na celu zapewnienie ciągłości kierowania placówką w trudnym dla niej okresie zmian i to zarówno organizacyjnych, jak i personalnych (dydaktycznych). Wojewoda D. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] stwierdził nieważność zarządzenia nr [...] Wójta Gminy K. z dnia [...] sierpnia 2018 r. w sprawie przedłużenia powierzenia stanowiska dyrektora szkoły. Organ nadzoru stwierdził, że zarządzenie w sposób istotny narusza art. 235 ust. 3, art. 250 ust. 3 i art. 254 ust. 3 p.w.u. Prawo oświatowe przez przedłużenie powierzenia stanowiska dyrektorowi zespołu placówek oświatowych w skład, którego wchodzi szkoła podstawowa i przedszkole publiczne, w sytuacji braku kompetencji do takiego przedłużenia powierzenia stanowiska. W skład Zespołu Szkół nr [...] im. [...] w K. wchodzą Szkoła Podstawowa nr [...] w K. oraz Przedszkole Samorządowe nr [...] w K. Koniec kadencji Dyrektora Zespołu Szkół nr [...] A.A. przypadał na dzień 31 sierpnia 2018 r. Wykładnia językowa art. 235 ust. 3 p.w.u. Prawo oświatowe wskazuje, że przedłużenie powierzenia funkcji może nastąpić wyłącznie wobec dyrektora szkoły podstawowej, niewchodzącej w skład zespołu szkół. Identyczne regulacje wobec dyrektorów typów szkół niewchodzących w skład zespołu zostały przez ustawodawcę wprowadzone w stosunku do dyrektora dotychczasowego gimnazjum (art. 237 ust. 3, art. 238 ust. 3 i art. 240 ust. 3 p.w.u. Prawo oświatowe) oraz dyrektora dotychczasowego trzyletniego lub czteroletniego liceum ogólnokształcącego albo dotychczasowego czteroletniego lub pięcioletniego technikum albo branżowej szkoły I stopnia (art. 241 ust. 3 p.w.u. Prawo oświatowe). Taką wykładnię potwierdzają dalsze regulacje ustawy, wprost odnoszące się do możliwości przedłużenia powierzenia stanowiska dyrektorowi wyraźnie wskazanych przez ustawodawcę rodzajów zespołów szkół – dyrektorowi zespołu w skład, którego wchodzi dotychczasowa sześcioletnia szkoła podstawowa i dotychczasowe gimnazjum ( art. 250 ust. 3), dyrektorowi zespołu szkół w skład, którego wchodzi dotychczasowe gimnazjum i dotychczasowa zasadnicza szkoła zawodowa (art. 254 ust. 3). Z tych przepisów wynika, że wobec dyrektorów zespołów szkół ustawodawca nie przewidział możliwości przedłużenia powierzenia im tego stanowiska w przypadku dowolnego zespołu, bez względu na typ wchodzących w jego skład placówek oświatowych. Ustawodawca nie przewiduje zatem dla organu prowadzącego szkołę kompetencji do przedłużenia powierzenia stanowiska dyrektora w przypadku zespołu szkół w skład, którego wchodzi szkoła podstawowa i przedszkole. Zamknięty katalog przypadków, w których regulacje dotyczące szkoły mają zastosowanie również do przedszkola tworzy art. 220 ust. 2 ustawy i nie obejmuje możliwości przedłużenia powierzenia stanowiska dyrektora szkoły ani zespołu szkół. Bez znaczenia dla oceny legalności zarządzenia pozostają argumenty Wójta Gminy dotyczące względów organizacyjnych. Zdaniem organu nadzoru w pojęciu czynności dotyczących organizowania kształcenia (art. 307 ust. 2) mieszczą się kwestie związane z zarządzaniem szkołami i placówkami oświatowymi oraz ich bieżącym funkcjonowaniem, co odnosi się m. in. do zgodnego z prawem powoływania dyrektorów szkół. Według organu nadzoru, po upływie okresu, na jaki powierzono stanowisko dyrektora, organ prowadzący szkołę ma obowiązek przeprowadzić konkurs na to stanowisko (art. 63 ust. 10 i ust. 12 ustawy Prawo oświatowe). Przepisy Prawa oświatowego dopuszczają tymczasowo poza procedurą konkursową powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi tej szkoły albo nauczycielowi, niepełniącemu tej funkcji, na okres nie dłuższy niż 10 miesięcy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Wójt Gminy wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości, zarzucając naruszenie art. 235 ust. 3, art. 250 ust. 3 i art. 254 ust. 3 p.w.u. Prawo oświatowe przez uznanie, że niedopuszczalne jest przedłużenie powierzenia stanowiska dyrektorowi zespołu szkolno-przedszkolnego, w skład którego wchodzi szkoła podstawowa i przedszkole publiczne. Nieuprawnione jest kwestionowanie kompetencji organu prowadzącego w zakresie możliwości przedłużenia powierzenia stanowiska dyrektorowi zespołu szkolno-przedszkolnego, tylko z tego powodu, że w skład zespołu wchodzi przedszkole publiczne. W przypadkach uzasadnionych względami organizacyjnymi organ prowadzący może przedłużyć powierzenie stanowiska dyrektorowi szkoły podstawowej, o którym mowa w art. 235 ust. 3 p.w.u. Prawo oświatowe, na okres nie dłuższy niż do 31 sierpnia 2019 r. Według skarżącego, regulacja z art. 235 ust. 3 p.w.u. Prawo oświatowe obejmuje również dyrektorów, których kadencja kończy się 31 sierpnia 2017 r. i dotyczy także szkół podstawowych, wchodzących w skład zespołów szkolno-przedszkolnych. Skarżący wskazał, że konkurs na stanowisko dyrektora zespołu został już ogłoszony i powinien zostać rozstrzygnięty w terminie określonym w zarządzeniu Wójta oraz załączył zarządzenie nr [...] Wójta Gminy z dnia [...] stycznia 2019 r. w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół nr [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Organ nadzoru wskazał, że zespoły, wobec których ustawodawca zdecydował się na ustalenie szczególnej możliwości przedłużenia powierzenia stanowiska dyrektora szkoły były zespołami, w których wszystkie jednostki szkolne podlegały przekształceniom na mocy p.w.u. Prawo oświatowe. Natomiast w zespole szkolno-przedszkolnym, przekształceniu podlegała jedynie sześcioletnia szkoła podstawowa. Gdyby zamiarem ustawodawcy było zrównanie sytuacji prawnej dyrektorów wskazanych zespołów szkół, zawarłby stosowne regulacje w p.w.u. Prawo oświatowe. Przyjęcie, że art. 235 ust. 3 p.w.u. Prawo oświatowe znajduje zastosowanie również w przypadku zespołu szkolno-przedszkolnego stanowi wyraz nieuprawnionej wykładni rozszerzającej, analogii oraz domniemania kompetencji organu gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tak zakreślonej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W myśl art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej "p.p.s.a.", kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W tym zakresie dokonując oceny legalności sąd bada, czy akt nadzoru, z uwagi na jego formę, treść rozstrzygnięcia, argumentację uzasadnienia i tryb wydania, odpowiada przepisom prawa. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania Wójt Gminy wniósł skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] grudnia 2018 r., którym organ nadzoru na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994), zwanej dalej u.s.g., stwierdził nieważność zarządzenia Wójta Gminy nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. w sprawie przedłużenia powierzenia stanowiska dyrektorowi Zespołu Szkół nr [...] im. [...] w K. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a o ich nieważności w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały organowi nadzoru. Z procesem dokonywanej przez sąd oceny prawidłowości zaskarżonego aktu nadzoru związane jest nieodłącznie badanie legalności zapisów zarządzenia, których nieważność stwierdzono rozstrzygnięciem nadzorczym. Jedynie w ten sposób sąd może stwierdzić, czy organ nadzoru prawidłowo ocenił wagę stwierdzonych naruszeń i czy zarzucane przez akt nadzoru naruszenie prawa może prowadzić do stwierdzenia nieważności zapisów uchwały. Materialnoprawną podstawę kontrolowanego zarządzenia stanowi art. 235 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz.U. z 2017, poz. 60), zgodnie z którym w przypadkach uzasadnionych względami organizacyjnymi organ prowadzący może przedłużyć powierzenie stanowiska dyrektorowi szkoły podstawowej, o którym mowa w ust. 1, na okres nie dłuższy niż do dnia 31 sierpnia 2019 r. Stosownie do art. 235 ust. 1 p.w.u. – Prawo oświatowe z dniem 1 września 2017 r. dyrektor dotychczasowej sześcioletniej szkoły podstawowej staje się dyrektorem ośmioletniej szkoły podstawowej i zajmuje to stanowisko do końca okresu, na jaki powierzono mu stanowisko dyrektora dotychczasowej sześcioletniej szkoły podstawowej. Organ prowadzący szkołę zgodnie z brzmieniem art. 235 ust. 3 ustawy może przedłużyć powierzenie stanowiska dyrektora na podstawie tego przepisu dyrektorowi ośmioletniej szkoły podstawowej. W tym miejscu należy zaznaczyć, że Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe szczegółowo wymieniają, w jakich rodzajach szkół i zespołów szkół możliwe jest przedłużenie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły - art. 235 ust. 3 (dyrektor dotychczasowej sześcioletniej szkoły podstawowej), art. 237 ust. 3 (dyrektor dotychczasowego gimnazjum przekształcanego w ośmioletnia szkołę podstawową), art. 238 ust. 3 (dyrektor szkoły podstawowej, do której włączono gimnazjum; dyrektor dotychczasowego gimnazjum włączonego do ośmioletniej szkoły podstawowej), art. 240 ust. 3 (dyrektor dotychczasowego gimnazjum przekształcanego w liceum ogólnokształcące, technikum lub branżową szkołę i stopnia), art. 241 ust.3 (dyrektor dotychczasowego liceum ogólnokształcącego, technikum lub branżowej szkoły I stopnia, do której włączono gimnazjum; dyrektor dotychczasowego gimnazjum włączonego do liceum ogólnokształcącego, technikum lub branżowej szkoły I stopnia), art. 250 ust. 3 (dyrektor zespołu szkół złożonego z dotychczasowej sześcioletniej szkoły podstawowej i dotychczasowego gimnazjum), art. 254 ust. 3 (dyrektor zespołu szkół złożonego z dotychczasowego gimnazjum i dotychczasowej zasadniczej szkoły zawodowej). Jednocześnie należy zauważyć, że p.w.u. – Prawo oświatowe nie przewidują możliwości przedłużenia powierzenia stanowiska dyrektora przez organ prowadzący szkołę w każdym rodzaju szkól i zespołu szkół. Możliwości przedłużenia powierzenia stanowiska dyrektora wprost nie przewidziano w art. 243 (dyrektor dotychczasowego trzyletniego liceum ogólnokształcącego lub dotychczasowego czteroletniego technikum), art. 245 (dyrektor dotychczasowej zasadniczej szkoły zawodowej) oraz art. 252 (dyrektor zespołu szkół złożonego z gimnazjum i liceum oraz gimnazjum i technikum przekształcanych w czteroletnie liceum ogólnokształcące lub pięcioletnie technikum). Ustawodawca nie przewidział również kompetencji dla organu prowadzącego szkołę do przedłużenia powierzenia stanowiska dyrektora w przypadku zespołu szkół w skład, którego wchodzi szkoła podstawowa i przedszkole. Zamknięty katalog przypadków, w których regulacje dotyczące szkoły mają zastosowanie także do przedszkola tworzy art. 220 ust. 2 ustawy i nie obejmuje możliwości przedłużenia powierzenia stanowiska dyrektora szkoły ani zespołu szkół. Powołany przez Wójta Gminy jako podstawa prawna zarządzenia art. 235 ust. 3 dotyczy dyrektora dotychczasowej sześcioletniej szkoły podstawowej, która staje się ośmioletnia szkołą podstawową i nie może być on stosowany w drodze analogii do dyrektora zespołu szkół, złożonego ze szkoły podstawowej i przedszkola. Wykładnia językowa art. 235 ust. 3 p.w.u. Prawo oświatowe wskazuje, że przedłużenie powierzenia funkcji może nastąpić wyłącznie wobec dyrektora szkoły podstawowej, niewchodzącej w skład zespołu szkół. W skład Zespołu Szkół nr [...] im. [...] w K. wchodzą Szkoła Podstawowa nr [...] w K. oraz Przedszkole Samorządowe nr [...] w K. Koniec kadencji Dyrektora Zespołu Szkół nr [...] A.A. przypadał na dzień 31 sierpnia 2018 r. Zasadnie zatem organ nadzoru stwierdził, że zarządzenie Wójta Gminy w sposób istotny narusza art. 235 ust. 3, art. 250 ust. 3 i art. 254 ust. 3 p.w.u. Prawo oświatowe przez przedłużenie powierzenia stanowiska dyrektorowi zespołu placówek oświatowych w skład, którego wchodzi szkoła podstawowa i przedszkole publiczne, w sytuacji ustawowego braku kompetencji do takiego przedłużenia powierzenia stanowiska. Bez znaczenia dla oceny legalności zarządzenia pozostają argumenty Wójta Gminy dotyczące względów organizacyjnych. Jednocześnie należy zauważyć, że w pojęciu czynności dotyczących "organizowania kształcenia" (art. 307 ust. 2 p.w.u. Prawo oświatowe) mieszczą się kwestie związane z zarządzaniem szkołami i placówkami oświatowymi oraz ich bieżącym funkcjonowaniem, co odnosi się m. in. do zgodnego z prawem powoływania dyrektorów szkół. Czynności te winny być podejmowane zgodnie z przepisami ustawy Prawo oświatowe. Zasadnie więc organ nadzoru uznał, że po upływie okresu, na jaki powierzono stanowisko dyrektora, organ prowadzący szkołę ma obowiązek przeprowadzić konkurs na to stanowisko (art. 63 ust. 10 i ust. 12 ustawy Prawo oświatowe). Przepisy Prawa oświatowego dopuszczają tymczasowo poza procedurą konkursową powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi tej szkoły albo nauczycielowi, niepełniącemu tej funkcji, na okres nie dłuższy niż 10 miesięcy. Koniec kadencji Dyrektora Zespołu Szkół nr [...] przypadał na dzień 31 sierpnia 2018 r. Skoro już w dacie wejścia w życie Prawa oświatowego w dniu 1 września 2017 r. organ prowadzący miał wiedzę, że z dniem 31 sierpnia 2018 r. Dyrektorowi Zespołu Szkół kończy się kadencja, to winien podjąć działania w kierunku zorganizowania konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu. Jednakże konkurs na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół został ogłoszony zarządzeniem Wójta Gminy nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół nr [...]. Należy dodać, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Otóż, naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji organu. W demokratycznym państwie prawnym jedną z podstawowych zasad działania organów administracji publicznej jest zasada praworządności, to jest działania tych organów na podstawie i w granicach prawa. Niniejsza zasada znajduje odzwierciedlenie w art. 7 Konstytucji RP, statuując zakaz domniemania kompetencji organu oraz jednoczesny nakaz, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej (por. postanowienie SN z 18 stycznia 2005 r. sygn. akt WK 22/04, OSNKW 2005, nr 3, poz. 29). W państwie demokratycznym, w którym rządzi prawo, normy prawne muszą określać kompetencje, zadania i tryb postępowania organów administracji publicznej, wyznaczając tym samym granice ich aktywności. Organ stanowiący realizując kompetencje musi zatem ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Pogląd dotyczący interpretowania w sposób ścisły, literalny norm o charakterze kompetencyjnym został utrwalony w orzecznictwie i doktrynie i skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni ten pogląd podziela. Dyrektywy wykładni zakazują dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji organów w drodze analogii. W konsekwencji normy kompetencyjne (tu: wynikające z upoważnienia ustawowego dla organu prowadzącego szkołę) powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.