IV SA/Wr 583/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Protokolant Aleksandra Markiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 28 października 2015 r. sprawy ze skargi Z. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę w całości. Decyzją administracyjną z dnia 5 sierpnia 2013 r. , nr [...] Prezydent W. odmówił Z. R., dalej: wnioskodawca, strona, skarżący, przyznania zasiłku okresowego. Następnie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. wpłynęło podanie strony z dnia 20 sierpnia 2013 r., zatytułowane "Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem decyzji ostatecznych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej - ZTPS 1 [...] z dnia 5 sierpnia 2013r o sygn. [...], [...], [...]; o odmowie udzielenia pomocy w sprawie na wniosek z dnia 2 lipca 2013r. z uwagi na utrudniania z mojej strony". Podanie z dnia 20 sierpnia 2013 r. zostało skierowane do Kolegium, za pośrednictwem organu pierwszej instancji. Kolegium, po zapoznaniu się z treścią ww. podania, stosownie do art. 64 § 2, w związku z art. 63 § 2 k.p.a., pismem z dnia 31 października 2013 r., wezwało stronę do sprecyzowania żądania. Wnioskodawca, w odpowiedzi na wezwanie z dnia 31 października 2013 r., wyjaśnił, że domaga się, m.in., zmiany ww. decyzji, na podstawie art. 154 k.p.a. Kolegium, pismem z dnia 24 grudnia 2013 r., stosownie do art. 65 § 1, w związku żart. 154 k.p.a., przekazało Prezydentowi W. podanie strony z dnia 20 sierpnia 2013 r., w części zawierającej żądanie zmiany - na podstawie art. 154 k.p.a. - decyzji z dnia 5 sierpnia 2013 r., nr [...], odmawiającej stronie zasiłku okresowego, jako podmiotowi właściwemu do jego rozpatrzenia. Pismo z dnia 24 grudnia 2013 r. zostało doręczone dnia 13 stycznia 2014 r. Wnioskodawca, podaniem z dnia 13 stycznia 2013 r., m.in., wezwał Kolegium do usunięcia naruszenia prawa dotyczącego niezałatwienia sprawy weryfikacji decyzji z dnia 5 sierpnia 2013 r., nr [...], na podstawie art. 154 k.p.a. Kolegium, po zapoznaniu się z wezwaniem strony do usunięcia naruszenia prawa dotyczącym niezałatwienia sprawy weryfikacji decyzji z dnia 5 sierpnia 2013 r., nr [...] - na podstawie art. 154 k.p.a. - przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., postanowieniem z dnia 6 lutego 2014 r., nr [...], umorzyło postępowanie wszczęte tym wezwaniem. Strona, podaniem z dnia 26 marca 2013 r., wezwała Kolegium po raz kolejny do usunięcia naruszenia prawa dotyczącego niezałatwienia sprawy weryfikacji decyzji z dnia 5 sierpnia 2013 r. , nr [...], na podstawie art. 154 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2014 r., nr [...], na podstawie art. 37 § 1 i art. 105 § 1 w związku z art. 126 k.p.a., umorzyło postępowanie wszczęte w/w wezwaniem strony do usunięcia naruszenia prawa z 26 marca 2013 r., dotyczącym sprawy weryfikacji decyzji z dnia 5 sierpnia 2013 r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Organ wymieniony w art. 37 § 1 k.p.a., uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości (art. 37 § 2 zd. pierwsze k.p.a.). Organ stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 37 § 2 zd. drugie k.p.a.). Wskazano, że sprawa zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji - na podstawie art. 154 k.p.a. - następuje w drodze decyzji administracyjnej. Co jednak szczególnie istotne, zdaniem Kolegium, organ administracji - działając na podstawie art. 37 k.p.a. - ocenia sprawę niezałatwienia sprawy w terminie według stanu istniejącego w dacie orzekania, czyli w niniejszym przypadku Kolegium - na dzień 9 kwietnia 2014 r. Ustanie bezczynności przed datą rozstrzygania na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. czyni niemożliwym uwzględnienie zażalenia/wezwania do usunięcia naruszenia prawa w ramach kompetencji wynikających dla organu z tegoż przepisu. Dalej wskazano, że Kolegium przekazało Prezydentowi W. podanie strony z dnia 20 sierpnia 2013 r., w części zawierającej żądanie zmiany - na podstawie art. 154 k.p.a. - decyzji z dnia 5 sierpnia 2013 r., nr [...], odmawiającej stronie zasiłku okresowego, jako podmiotowi właściwemu do jego rozpatrzenia. W piśmie tym wskazano, że Kolegium nie wydało decyzji z dnia 5 sierpnia 2013 r., nr [...], której zmiany żąda strona, a zatem nie jest właściwe do jej weryfikacji w trybie art. 154 k.p.a. W tej sytuacji uznano, że uwzględnienie przedmiotowego wezwania strony nie jest możliwe. Bowiem jak wskazano, Kolegium nie pozostaje w bezczynności, gdyż przekazało sprawę organowi właściwemu. Zdaniem Kolegium, ponawianie wezwania w trybie art. 37 k.p.a. przez stronę jest bezprzedmiotowe i bezcelowe. Kolegium nie jest organem właściwym w pierwszej instancji do załatwienia wniosku o zmianę decyzji Prezydenta W., na podstawie art. 154 k.p.a. i konstatacji tej nie zmienią oczywiście bezzasadne wezwania wnoszone w trybie art. 37 k.p.a., nienależnie od tego, ile razy będą powtarzane. Wnioskiem z dnia 9 maja 2014 r. wnioskodawca wystąpił do Kolegium "O ponowne rozpatrzenie sprawy Na Postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z Dnia 9 kwietnia 2014 r. [...], [...], [...] umarzające postępowanie w sprawie na wezwanie strony z dnia 26 marca 2014 r. w sprawie Postanowienia SKO z dnia 6 lutego 2014 r., do ponownego rozpatrzenia sprawy i weryfikacji decyzji Prezydenta W. z dnia 5 sierpnia 2013 r. w oparciu o art. 154 kpa." Konsekwentnie bowiem domaga się "uznania słusznego interesu strony do zmiany decyzji Prezydenta W. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. i weryfikacji decyzji MOPS w oparciu o art. 154 i art. 161 kpa. ze względu na to, iż nie jest możliwe w inny sposób usunąć stanu zagrażającego mojemu życiu i zdrowiu." Postanowieniem z dnia 13 maja 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., na podstawie art. 134, w związku z art. 37 oraz 144 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność wniosku strony o ponowne rozpoznanie sprawy, w której Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. - postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2014 r., nr [...], po zapoznaniu się z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa dotyczącym niezałatwienia przez Kolegium w trybie art. 154 k.p.a. sprawy weryfikacji decyzji Prezydenta W. z dnia 5 sierpnia 2013 r., nr [...] - działając na podstawie art. 37 § 1 i art. 105 § 1, w związku z art. 126 k.p.a. umorzyło postępowanie wszczęte wskazanym wyżej wezwaniem. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zgodnie do art. 127 § 3, w związku z art. 144 k.p.a., wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje od postanowienia wydanego przez samorządowe kolegium odwoławcze w pierwszej instancji. W świetle tych samych unormowań, do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (z reguły – procesowej) rozstrzygniętej postanowieniem, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące zażaleń. Wydając postanowienie z dnia 9 kwietnia 2014 r. Kolegium działało w pierwszej instancji. Jednak nie każde pierwszoinstancyjne postanowienie może być zaskarżone w administracyjnym toku instancji. Stosownie do art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, ale wtedy tylko, gdy kodeks tak stanowi. Wskazano, że w świetle wcześniej wywiedzionego regułę tę odnieść należy także do wniosku ponowne rozpatrzenie sprawy. Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że na postanowienie z dnia 9 kwietnia 2014 r., wydane na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., nie przysługuje zażalenie, a w konsekwencji również wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tym stanie faktycznym i prawnym wniosek strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, odnoszony do ww. postanowienia Kolegium z dnia 9 kwietnia 2014 r., jest oczywiście niedopuszczalny. Pismem z dnia 11 lipca 2014 r. skarżący złożył skargę się Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na w/w postanowienie z dnia 13 maja 2014 r. Podniósł, że domaga się "stwierdzenia słusznego interesu strony postępowania sądowoadministracyjnego do zmiany decyzji Prezydenta W. w oparciu o art. 154 ze względu na zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego wywołane notoryczną odmową udzielania pomocy osobie długoletnio bezrobotnej pozostającej bez pracy i jakichkolwiek dochodów (...)". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o oddalenie skargi i podkreśliło, że w zaskarżonym postanowieniu z dnia 13 maja 2014 r. wyczerpująco wyjaśniło, dlaczego nie miało żadnych faktycznych i prawnych podstaw do uznania za dopuszczalny wniosku skarżącego w opisanym na wstępie zakresie. Podkreślono, że w skardze skarżący w ogóle nie odnosi się do tych wyjaśnień, skupiając się na kwestii zmiany decyzji Prezydenta W. w trybie art. 154 k.p.a. i prezentuje po raz kolejny, swoje zdanie o działalności Kolegium. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie przypomnieć jedynie należy, że kognicja sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do badania legalności zaskarżonych aktów administracyjnych, rozumianej jako zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego, o czym stanowi przepis art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Z przepisu tego wynika zasada, według której sąd administracyjny nie rozstrzyga spraw administracyjnych należących do kompetencji organów administracji publicznej, a jedynie kontroluje legalność ich aktów i czynności. A zatem przepisy określające zasady sądowej kontroli decyzji administracyjnych nie pozwalają na bezpośrednie kreowanie przez sąd administracyjny praw i obowiązków stron. Natomiast uchylenie decyzji administracyjnej (postanowienia), względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2012 r., poz.270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Zatem negatywna ocena zaskarżonych do sądu administracyjnego decyzji (postanowień), pod kątem zgodności z prawem powoduje konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego i ponowne rozpatrzenie sprawy przez właściwe organy z uwzględnieniem wytycznych zawartych w uzasadnieniu wydanego w sprawie wyroku. Wskazać również należy, że rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest skrępowany wyartykułowanymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, o czym stanowi art.134 § 1 p.p.s.a. Oceniając więc wyłącznie pod takim kątem zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie jest ono obarczoną wadą, skutkującą koniecznością wyeliminowania jego z obrotu prawnego. Przedmiotem sporu w badanej sprawie jest postanowienie Kolegium z dnia 13 maja 2014 r., nr [...] wydane na podstawie art. 134, w związku z art. 31 oraz art. 144 k.p.a. stwierdzające niedopuszczalność wniosku strony o ponowne rozpoznanie sprawy, w której Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. - postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2014 r., nr [...], po zapoznaniu się z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa dotyczącym niezałatwienia przez Kolegium w trybie art. 154 k.p.a. sprawy weryfikacji decyzji Prezydenta W. z dnia 5 sierpnia 2013 r., nr [...] - działając na podstawie art. 37 § 1 i art. 105 § 1, w związku z art. 126 k.p.a. umorzyło postępowanie wszczęte wskazanym wyżej wezwaniem. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest szczególnym środkiem odwoławczym, będącym w istocie surogatem odwołania, gdyż spełnia taką samą rolę jak odwołanie. Ten szczególny środek prawny różni się od odwołania właściwie tylko brakiem skutku dewolutywnego, bowiem nie istnieje organ administracji wyższego stopnia tj. ministra lub samorządowego kolegium odwoławczego w rozumieniu art. 17 k.p.a., oraz brakiem skutku suspensywnego (zob. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 13 lutego 1996 r., sygn. akt III AZP 23/95 oraz uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 4/96). Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Natomiast w myśl art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczących postępowania zażaleniowego, do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Zatem, zażalenie może być wniesione tylko na postanowienia, enumeratywnie wyliczone w kodeksie postępowania administracyjnego, do których nie zalicza się postanowień wydanych w trybie art. 37 k.p.a. Zażalenie wnoszone przez stronę w trybie art. 37 k.p.a. nie ma charakteru środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, lecz służy jedynie zakwestionowaniu przekroczenia ustawowego maksymalnego terminu załatwienia sprawy (art. 35 i 36 k.p.a.). Wydane w tym względzie postanowienie ma charakter incydentalny, nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a także nie kończy postępowania w sprawie. Na postanowienie takie nie przysługuje zażalenie, co wynika z art. 141 § 1 w zw. z art. 37 k.p.a. (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 145/13, LEX nr 1483384). W związku z powyższym, Sąd stwierdził, że zasadnym jest zaskarżone rozstrzygnięcie Kolegium z dnia 13 maja 2014 r., stwierdzające niedopuszczalność wniesienia przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2014 r. w przedmiocie umorzenia postępowania wszczętego wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa dotyczącym sprawy weryfikacji decyzji dnia 5 sierpnia 2013 r. Z tych względów skarga przedstawia się jako bezzasadna, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do jej oddalenia na podstawie art. 151 p.p.s.a.