IV SA/Wr 592/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.), Protokolant Jolanta Pociejowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 8 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi R.D. Ś. [...] na uchwałę Rady Powiatu Kłodzkiego z dnia 7 marca 2012 r. nr II/12/2012 w przedmiocie ustalenia regulaminu określającego niektóre zasady wynagrodzenia za pracę, zasady przyznawania dodatków do wynagrodzenia, innych dodatków oraz trybu i kryteriów przyznawania nagród ze specjalnego funduszu nagród dla nauczycieli zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych prowadzonych przez Powiat Kłodzki oddala skargę. Region D. Ś. NSZZ [...] we W. wskazując na art. 52, art. 53 i art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. zaskarżył uchwałę Rady Powiatu Kłodzkiego z dniu 7 marca 2012 r. w sprawie ustalenia regulaminu określającego niektóre zasady wynagrodzenia za pracę, zasady przyznawania nagrody ze specjalnego funduszu nagród dla nauczycieli zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych prowadzonych przez Powiat Kłodzki. Zarzucił, że przy procedowaniu nad uchwałą doszło do obrazy przepisu art. 30 ust. 6a ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela poprzez brak uzgodnienia ze związkami zawodowymi reprezentującymi nauczycieli treści uchwały w zakresie Rozdziału III, IV i VIII regulaminu. W związku z powyższymi uchybieniami skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej uchwały, jako niezgodnej z prawem. Związek powołał treść art. 30 ust. 1 i ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela – dalej ustawa lub karta i stwierdził, że stosownie do jego treści regulamin, o którym mowa w tym przepisie podlega uzgodnieniu ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli. Podał, że wprawdzie projekt zaskarżonej uchwały został przedstawiony reprezentującym nauczycieli organizacjom związkowym, ale treść uchwalonego regulaminu, w zakresie Rozdziału III, IV, V i VIII została jednostronnie ustalona przez organ samorządu terytorialnego. W ocenie skarżącego przyjęta przez ustawę forma współdziałania organizacji związkowych z organem samorządu gospodarczego, w postaci uzgodnienia treści regulaminu, wymaga zajęcia wspólnego, zgodnego stanowiska przez współdziałające podmioty. Stwierdził, że przyjmując założenie o racjonalności ustawodawczej i zakładając tym samym, iż dla identycznych terminów języka prawnego nie są określone różne zakresy znaczeniowe dojść należy do wniosku, iż w obecnym stanie prawnym w zakresie szeroko rozumianego prawa pracy udział organizacji związkowej w procesie uzgodnienia treści aktów normatywnych ma charakter stanowczy. Gdyby założenie prawodawcy w zakresie udziału organizacji związkowych w procesie uzgadniania regulaminu w oparciu o art. 30 ust. 6a Karta Nauczyciela było inne, znalazłoby to wyraz w odpowiednim uregulowaniu przepisu. Przepisy znają inne formy aktywności organizacji związkowych, w których stanowisko strony związkowej ma charakter jedynie konsultacyjno-opiniodawczy. Związek stwierdził, że poprzez analogię sięgnąć należy do przepisów kodeksu pracy, w zakresie w jakim określa on uzgodnienia treści aktów wewnątrzzakładowych przez pracodawcę ze związkami zawodowymi (art. 772 § 4 k.p.) odnośnie regulaminu wynagrodzenia, art. 1042 § 1 k.p. odnośnie regulaminu pracy. Podał, że w literaturze przedmiotu wskazuje się, że w zakresie regulaminu wynagrodzenia uprawnienia organizacji związkowej mają charakter współistniejący, pomimo, że przepisy nie przewidują konsekwencji sytuacji, gdy nie dojdzie do uzgodnienia stanowisk. Odmiennie przyjmuje się natomiast w przypadku regulaminu pracy. Związek uznał, że nie dlatego, że świadczy o tym przypadku odmienne znaczenie dla omawianej formy współdziałania, ale dlatego, że ustawodawca w tym konkretnym przypadku, w art. 1042 § 2 k.p., wyraźnie określił konsekwencje nieuzgodnienia treści regulaminu pracy z zakładową organizacją związkową. Wskazany przepis w tej konkretnej sytuacji, przyznaje pracodawcy kompetencję do samodzielnego ustalenia treści regulaminu pracy. Związek stwierdził, że przepisy ustawy Karta Nauczyciela nie przewidują konsekwencji nieuzgodnienia treści regulaminu, o którym mowa w art. 30 ust. 6 tej ustawy. Analogicznie do przedstawianej materii, przyjąć zatem należy, iż skoro brak jest przepisu szczegółowego przyznającego organowi samorządu terytorialnego kompetencję dla samodzielnego ustalenia treści regulaminu w przypadku nieuzgodnienia jego treści z reprezentującą nauczycieli organizację związkową, jednostronne ustalenie jego treści przez organ uznać należy za niezgodne z obowiązującą w tym zakresie procedurą. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie o oddalenie. Podał, że Rada Powiatu Kłodzkiego po wniesieniu skargi podczas sesji w dniu 29 sierpnia 2012 r. podtrzymała swoje stanowisko zawarte w odpowiedzi z dnia 27 czerwca 2012 r., w której uznała wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, za niezasadne. Takie stanowisko Rada uzasadniła w ten sposób, że projekt omawianej uchwały został poddany kilkumiesięcznemu procesowi uzgodnień ze związkami zawodowymi działającymi w szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez Powiat Kłodzki. W czasie procedury uzgadniającej, w czasie której związki zawodowe nie tylko wyrażały opinie, ale prowadzone były z nimi negocjacje zmierzające do osiągnięcia możliwie pełnego uwzględnienia ich wniosków. Świadczy o tym przyjęcie w ostatecznym tekście uchwały niektórych propozycji związków zawodowych. Na przeszkodzie w pełnym uzgodnieniu stanowisk projektodawcy i związków zawodowych stały warunki zapisane w uchwale budżetowej Powiatu Kłodzkiego. W okresie uzgodnień odbyło się 6 spotkań przedstawicieli Powiatu Kłodzkiego z przedstawicielami związków zawodowych funkcjonujących w szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez Powiat Kłodzki w sprawie projektu omawianej uchwały. Organ do odpowiedzi na skargę dołączył jako załączniki 6 protokołów i stwierdził, że protokoły ze wcześniejszych spotkań zawierają uzgodnienia stron. Dodał, że Zarząd Powiatu Kłodzkiego zwracał się dwukrotnie z pisemnym wnioskiem do związków zawodowych o zajęcie stanowiska w sprawie projektu uchwały. Wymianę korespondencji jako załączniki oznaczone numerami 7-11 strona dołączyła do odpowiedzi na skargę. Podniesiono też, że na posiedzeniu Komisji Edukacji Rady Powiatu Kłodzkiego w dniu 23 stycznia 2012 r. umożliwiono związkom zawodowym udział, w celu zaprezentowania swojego stanowiska, co potwierdza jak wskazał organ załącznik oznaczony numerem Nr 12. Podkreślił również, że przedstawiciele związków zawodowych zostali zaproszenia na posiedzenie Rady Powiatu Kłodzkiego, podczas którego była uchwalona omawiana uchwała. W trakcie spotkań informowano, że zmiana regulaminu jest niezbędna ze względu na zapisy uchwały budżetowej Rady Powiatu Kłodzkiego na 2012 r. Informowano, że zmiana regulaminu tylko ograniczy dopłatę Powiatu Kłodzkiego do subwencji oświatowej, ale jej nie zlikwiduje. Wobec powyższego, według organu, przytoczone argumenty przemawiają przeciwko uwzględnieniu skargi na uchwałę Nr II/12/2012. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Przedmiotem oceny Sądu a także przedmiotem sporu stron jest uchwała Nr II/12/2012 Rady Powiatu Kłodzkiego z dnia 7 marca 2012 r. w sprawie ustalenia regulaminu określającego niektóre zasady wynagrodzenia za pracę, zasady przyznawania dodatków do wynagrodzenia, innych dodatków oraz trybu i kryteriów przyznawania nagród ze specjalnego funduszu nagród dla nauczycieli zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych prowadzonych przez Powiat Kłodzki. Ocena ta dokonywana jest pod względem zgodności z prawem. Według organu uchwała powyższa narusza art. 30 ust. 6a ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (t.j. Dz.U. z 2006 r., Nr 97, poz. 674 ze zm.), poprzez brak uzgodnienia ze związkami zawodowymi reprezentującymi nauczycieli treści uchwały w zakresie rozdziału III, IV, V, i VI regulaminu. Przepis ten stanowi: Organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia określa dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego w drodze regulaminu: 1) wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33 i 34, 2) szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3, 3) wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach – w taki sposób, aby średnie wynagrodzenia nauczycieli składające się ze składników, o których mowa w ust. 1, odpowiadały na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego co najmniej średnim wynagrodzeniem nauczycieli, o których mowa w ust. 3 (art. 30 ust. 6). Regulamin podlega uzgodnieniu ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli (art. 30 ust. 6a). Powołany przepis a także art. 49 ust. 2, art. 54 ust. 3 i 7, art. 91 d pkt 1 stanowią delegację do podjęcia zaskarżonej uchwały, ustanowienia regulaminu. W związku z twierdzeniami skargi, iż należy w niniejszej sprawie zastosować analogię do przepisów kodeksu pracy w zakresie w jakim określa on uzgodnienia treści aktów wewnątrzzakładowych przez pracodawcę ze związkami zawodowymi i uznać, że ma on charakter współtworzący, należy powołać stanowisko judykatury. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchwałą 7 sędziów NSA z dnia 24 września 2001 r. w sprawie OPS 7/01 uznał, że "regulamin, o którym mowa w art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz.U. z 1997, Nr 56, poz. 357 ze zm.) obejmujący swym zasięgiem więcej niż jedną szkołę, nie jest regulaminem wynagrodzenia w rozumieniu art. 772 § 1 kodeksu pracy i nie wymaga uzgodnienia z zakładową organizacją związkową na podstawie art. 772 § 4 kodeksu pracy". W uzasadnieniu tegoż wyroku Sąd wskazał, iż "ustalenie regulaminu dotyczącego niektórych składników wynagrodzenia nauczycieli wszystkich szkół prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego nie można traktować w kategoriach kompetencji pracodawcy rozumianego tak jak to to nakazuje art. 3 k.p." Zatem brak jest jakichkolwiek podstaw do stosowania analogii rozwiązań przyjętych w kodeksie pracy, o której mowa w skardze. W tym miejscu dodać należy, że omawiany regulamin ma zupełnie inny charakter niż regulamin, o którym mowa w kodeksie pracy – między innymi w art. 772 § 1. Różnica polega przede wszystkim na zupełnie innych podstawach, które je tworzą. Regulamin dotyczący wynagrodzenia nauczycieli, oparty na art. 30 ustawy Karta Nauczyciela, jest uchwalany przez jednostkę samorządu terytorialnego w oparciu o delegację ustawową zawartą w tym przepisie. Obowiązuje na terytorium jednostek samorządu, która ją ustanowiła, jest prawem miejscowym. W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma wykładnia użytego w powołanym przepisie pojęcia "podlega uzgodnieniu". Według skarżącej słowo uzgodnienie daje uprawnienie do współstanowienia prawa. Według Sądu nie można się zgodzić z taką interpretacją. Pojęcie to w sensie językowym oznacza czynność polegającą na ujednoliceniu, zlikwidowania różnić. Nie można jednakże przyjąć, że przepis ten zakłada konieczność osiągnięcia porozumienia co do treści aktu. Z określenia "podlega" należałoby wywnioskować, że chodzi o podjęcie czynności zmierzających do osiągnięcia consensusu. Próba ujednolicenia stanowisk, kształtowania treści aktów prawnych przez obie strony – w tym związki zawodowe jest współdziałaniem związków, w procesie stanowienia prawa. Zauważyć i podkreślić należy również okoliczność, na którą wskazuje organ a mianowicie, że "na przeszkodzie" uzgodnienia stanowisk projektodawcy i związków zawodowych stały się warunki zapisane w uchwale budżetowej Powiatu Kłodzkiego. Jest to okoliczność niezależna od woli stron, nieuwzględnienie tego faktu, mogłoby doprowadzić do impasu w przedmiocie podjęcia uchwały lub też podjęcie uchwały dotyczącej regulaminu sprzecznej z uchwałą budżetową – co jest niedopuszczalne. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 marca 1990 r. w sprawie U 23/97 stwierdzającym, że Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z 19 marca 1997 r. w sprawie wynagrodzenia nauczycieli jest zgodny z art. 4 ust. 2 ustawy Karta Nauczyciela rozważał pojęcie "w porozumieniu" lub "uzgodnieniu" w kontekście stanowienia prawa przez organy, które otrzymały upoważnienie ustawowe do współdziałania. Wywód ten w ocenie Sądu ma pełne zastosowanie w niniejszej sprawie do związków zawodowych, "Zdaniem Trybunału ani formuła "w porozumieniu" ani też "w uzgodnieniu", używane w przepisach dotyczących stosowania aktów normatywnych nie prowadzą do tezy, że podmiot upoważniony do tych form współuczestnictwa uzyskuje przez to kompetencję do stanowienia prawa i jest współodpowiedzialny za wydany akt normatywny. Kompetencji, w szczególności o takim charakterze jak kompetencja prawotwórcza, nie można bowiem domniemywać. Przekonanie to wzmacnia dodatkowo fakt, że obowiązująca Konstytucja RP, przyjmując zamknięty system źródeł prawa, w sposób w miarę ścisły ustala krąg podmiotów wyposażonych w kompetencje prawotwórcze. Za treść aktów normatywnych ponoszą odpowiedzialność, czy to w postaci odpowiedzialności politycznej, czy też konstytucyjnej również wyłącznie te podmioty tzn. organy państwa". Art. 87 Konstytucji RP określa zamknięty system źródeł prawa a także krąg podmiotów wyposażonych w kompetencje prawotwórcze, wśród nich nie ma związków zawodowych. Mając powyższe rozważania na uwadze uznać należy, że związki zawodowe uczestniczyły w uzgadnianiu zaskarżonej uchwały. Z protokołów załączonych do akt administracyjnych wynika, że miało to miejsce w dniu 10 listopada 2011 r., w dniu 28 listopada 2011 r., w dniu 5 grudnia 2011 r., w dniu 16 grudnia 2011 r., w dniu 15 lutego 2012 r., w dniu 1 marca 2012 r. O próbach uzgodnienia stanowiska świadczą również wspólne stanowiska organizacji związkowych z dnia 28 listopada 2011 r., z dnia 16 stycznia 2012 r., z dnia 24 lutego 2012 r., protokół z posiedzenia Komisji Edukacji Rady Powiatu Kłodzkiego, w którym uczestniczyli przedstawiciele związków zawodowych oraz pisma Rady Powiatu Kłodzkiego z dnia 20 grudnia 2011 r. i z dnia 26 stycznia 2012 r., które potwierdzają przesłane do związków zawodowych do zaopiniowania projektu uchwał. Powyższy materiał daje, podstawę do uznania, że zaskarżona uchwała podlegała intensywnym i wielomiesięcznym uzgodnieniom. Tym samym została wypełniona dyspozycja art. 30 ust. 6a ustawy Karta Nauczyciela – zatem skarga podlega oddaleniu po myśli art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.