IV SA/Wr 593/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.) Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Protokolant Aleksandra Rygielska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 14 października 2009 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. Postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...], nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. K. od, wydanej z upoważnienia Prezydenta W., decyzji Kierownika Działu Dodatków Mieszkaniowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] (Nr [...]), podjętej po wznowieniu z urzędu postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] (Nr[...]) i orzekającej: 1) o uchyleniu tej decyzji o przyznaniu dodatku mieszkaniowego na okres 6 miesięcy od dnia 1 stycznia 2008 r.; 2) o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego na ten sam okres, na uzupełnianie wydatków za mieszkanie spółdzielcze przy ul. [...] nr [...] we W., na podstawie art. 134, w związku z art. 129 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W motywach uzasadnienia tego rozstrzygnięcia stwierdzono, że decyzją z dnia [...] organ pierwszej instancji przyznał A. K. dodatek mieszkaniowy w kwocie 94,98 zł miesięcznie na okres 6 miesięcy od dnia 1 stycznia 2008 r., na wniosek złożony w dniu 5 grudnia 2007 r. W związku ze staraniami o przyznanie dodatku mieszkaniowego na kolejny okres 6 miesięcy, organ pierwszej instancji uznał za ujawnione, że w złożonej w dniu 5 grudnia 2007 r. deklaracji o dochodach gospodarstwa domowego z okresu września, października i listopada 2007 r., A. K. nie wykazał wszystkich przychodów z okresu objętego deklaracją, tj. nie wykazał 600 euro otrzymanych od przyjaciela, bez spisania umowy pożyczki i sposobu jej spłaty. Organ pierwszej instancji wliczył równoważną kwotę 1 994,34 zł; jako darowiznę i uznał ją za przychód z okresu tych trzech miesięcy przed złożeniem wniosku. Nie uznał za wiarygodne zeznań A. K., że A. R. P. pożyczył mu w dniu 3 września 2007 r. 600 euro na przekształcenie spółdzielczego-lokatorskiego prawa do mieszkania w prawo odrębnej własności mieszkania. Ze względu na zwiększenie dochodu gospodarstwa domowego dodatek mieszkaniowy nie przysługiwał. Przekształcenie statusu mieszkania nastąpiło w dniu 3 kwietnia 2008 r., aktem notarialnym Rep. A nr 1010/2008, sporządzonym przez notariusza z pobraniem opłat w sumie 603,43 zł i wpłaceniem kwoty 1 521,10 zł w dniu 19 listopada 2007 r. na konto Spółdzielni Mieszkaniowej "M.". Po doręczeniu stronie w dniu 10 lipca 2008 r., przez pocztę, za zwrotnym pokwitowaniem odbioru, decyzji z dnia [...], kończącej wznowione postępowanie organu pierwszej instancji, A. K. wniósł w dniu 28 lipca 2008 r. podanie o ponowne przeanalizowanie decyzji o cofnięciu dodatku mieszkaniowego na I półrocze 2008 r., czyli odwołanie, oraz drugie pismo zatytułowane: "Wniosek o przedłużenie terminu do złożenia odwołania". Przyznał, że termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 24 lipca 2008 r., a podanie uzasadnił przywiezieniem przez A. P. z B. w dniu 27 lipca 2008 r. sporządzonej umowy, bez daty, potwierdzającej udzielenie pożyczki gotówkowej w dniu 3 września 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie mogło rozpatrywać odwołania A. K., jako że wniesione zostało z uchybieniem ustawowego terminu zaskarżania pierwszoinstancyjnych rozstrzygnięć administracyjnych. Stosownie do art. 129 § 2 kpa, odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Zgodnie z dyspozycją art. 57 § 1 kpa, przy obliczaniu terminu określonego w dniach, nie uwzględnia się dnia, w którym nastąpiło doręczenie decyzji, a upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni, uważa się za koniec terminu. Termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem nadano pismo w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego (art. 57 § 5 kpa). Z akt sprawy wynika, że decyzja z dnia [...] została skutecznie doręczona w dniu 10 lipca 2008 r. (por. zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji). Decyzja zawierała prawidłowe pouczenie o prawie i terminie do wniesienia odwołania oraz właściwym do jego rozpatrzenia organie odwoławczym. Ustawowy termin do wniesienia odwołania upływał w dniu 24 lipca 2008 r. (czwartek). Tymczasem, A. K. swoje podanie zawierające odwołanie, sporządził w dniu 28 lipca 2008 r. (wpływ do organu - 28 lipca 2008 r.), a więc 4 dni po terminie. W tej sytuacji, wniesione z uchybieniem ustawowego terminu odwołanie nie mogło skutecznie uruchomić postępowania odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 12 września 2001 r., II SA/Gd 2273/99, LEX 76092). Termin do wniesienia odwołania jest bowiem terminem zawitym, a jego uchybienie jest okolicznością obiektywną, niezależną od uznania organu odwoławczego. W razie stwierdzenia uchybienia terminu, organ ten nie ma więc innej możliwości, niż wydanie rozstrzygnięcia, zgodnie z dyspozycją art. 134 kpa. Należy podkreślić, że nawet nieznaczne przekroczenie ustawowego terminu stanowi jego uchybienie i obliguje do wydania postanowienia w trybie powołanego przepisu (za wyrokami NSA: z dnia 27 listopada 1996 r., SA/Łd 2665/95, Biul. Skarb. 1997/5/32; z dnia 2 lutego 1998 r., II SA 1356/97, LEX 41416; z dnia 21 marca 1997 r., SA Łd 1990/95, LEX 29079). Kategoryczne określenie w art. 134 kpa "organ odwoławczy stwierdza" oznacza, iż uchybienie temu obowiązkowi i merytoryczne rozpatrzenie odwołania, stanowiłoby rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa). Oznaczałoby bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a więc decyzji, która -zgodnie z art. 16 § 1 kpa - korzysta z domniemania trwałości (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 listopada 2004 r., sygn. akt 4 II SA/Wr 2750/2001, niepubl.). Weryfikacja decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] (Nr [...]), kończącej wznowione postępowanie, mogłoby ewentualnie nastąpić tylko w postępowaniu nadzwyczajnym. Mając na względzie wyżej powołane okoliczności faktyczne i prawne oraz to, że odrębnym postanowieniem nr [...] , odmówiono przyznania terminu do wniesienia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło, jak w osnowie. W skardze na powyższe postanowienie do sądu administracyjnego A. K. wniósł "o ponowne i wnikliwe rozpatrzenie odwołania" od decyzji I instancji, przedstawiając argumenty świadczące – jego zdaniem – o nietrafności kwestionowanego rozstrzygnięcia. W piśmie z dnia 21 listopada 2008r. stwierdził, że liczył, iż organ spojrzy na jego problem "ludzkim okiem" i dostrzeże wyjątkowość jego sytuacji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją wcześniejszą argumentację. Stwierdzono, że w skardze do Sądu A. K., błędnie mniemając jakoby ustawowy termin 14-dniowy mógł być przedłużany przez organ odwoławczy, a rozpatrzenie jego spóźnionego odwołania zależało tylko od dobrej woli i uznania organu odwoławczego, zarzucił nierozpatrzenie jego "odwołania uzupełniającego". Na "odwołanie" to odpowiedziano pismem Kolegium z dnia 16 października 2008r. (SKO 4410/219/08). Podniesiono przy tym, że skarga nie zawiera w istocie żadnych zarzutów względem zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji, podnieść należy, że w toku rozpoznania sprawy organ II instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu mającym bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi art. 134 k.p.a. Zgodnie z jego treścią organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Kategoryczne określenie "organ odwoławczy stwierdza" oznacza obowiązek organu odwoławczego stwierdzenia uchybienia terminu w sytuacji, gdy odwołanie zostało wniesione po jego upływie. Nie jest to zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Gdańsku z dnia 29 stycznia 1997 r. sygn. akt: I SA/Gd 1482/96, Nr LEX 29004). Zgodnie zaś z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Obowiązkiem organu administracji publicznej właściwego do rozpatrzenia odwołania jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy odwołanie nie jest obarczone brakami formalnymi i czy zostało złożone w terminie. Dopiero po ustaleniu tych okoliczności organ może przystąpić do merytorycznego rozpoznania środka odwoławczego. Stosownie natomiast do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W niniejszej sprawie decyzja została doręczona stronie w dniu 10 lipca 2008 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki poleconej), a to oznacza, że w myśl art. 57 § 1 kpa, odwołanie od decyzji w przedmiocie dodatku mieszkaniowego, należało wnieść najpóźniej w dniu 24 lipca 2008 r. (czwartek). W sprawie jest niesporne, i co przyznaje sam skarżący, że odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] zostało złożone w organie w dniu 28 lipca 2008 r., a więc z czterodniowym uchybieniem terminu do skutecznego wniesienia tego środka zaskarżenia. Jak wyjaśniało Kolegium w zaskarżonym postanowieniu, odwołanie od decyzji - zgodnie z art. 129 § 2 kpa - wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia ogłoszenia jej stronie. Uchybienie powyższego terminu powoduje nieskuteczność czynności prawnej dokonanej po jego upływie. Każde przekroczenie obowiązującego terminu stanowi jego uchybienie i obliguje organ odwoławczy do wydania postanowienia na podstawie art. 134 kpa. Termin ten może zostać przywrócony tylko wtedy, gdy odwołujący się wniesie o przywrócenie terminu i uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Strona taki wniosek do organu odwoławczego złożyła. Po jego rozpatrzeniu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że A. K. nie uprawdopodobnił, że wniesienie odwołania po ustawowym 14-dniowym terminie nastąpiło bez jego winy, i postanowieniem z dnia [...] (nr [...]), odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 maja 2009r., sygn. akt IV SA/Wr 592/08, oddalono skargę A. K. na powyższe postanowienie, a wyrok ten – wobec niewniesienia nań środków odwoławczych – stał się prawomocny. Powyższe oznacza, że wbrew oczekiwaniom skarżącego Sąd nie był uprawniony do przeprowadzenia kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Zasadą bowiem jest, że skargę wnosi się po wyczerpaniu toku instancji (art. 108 k.p.a.), a zatem organ odwoławczy jest wyłącznie uprawniony do uprzedniego skontrolowania decyzji pierwszoinstancyjnej. Przeszkodą do przeprowadzenia takiej kontroli było to, że skarżący wniósł odwołanie do przedmiotowej decyzji w sprawie dodatku mieszkaniowego z uchybieniem 14-dniowego terminu. Wbrew sugestii przedstawionej przez skarżącego w piśmie z dnia 21 listopada 2008r., na wynik rozstrzygnięcia nie mógł wpłynąć podnoszony przez niego zarzut pozostawania organu w zwłoce w załatwieniu sprawy. Ewentualne uchybienie terminu przez organ mogło być zwalczane przez skarżącego w drodze wszczęcia przez niego postępowania związanego z bezczynnością organu w przedmiocie wydania rozstrzygnięcia, ale nie może stanowić skutecznej podstawy żądania eliminacji odpowiadającego prawu orzeczenia z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).