IV SA/Wr 595/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Asesor WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant Aleksandra Siwińska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 26 lipca 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej w O. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasad zarządu przez Burmistrza lokalami użytkowymi będącymi w zasobach komunalnych oraz ustalenia stawek czynszu za te lokale I. stwierdza nieważność § 1 ust 2 zd. 2, 3 oraz zd. 4, § 4, § 7 uchwały zaskarżonej; II. określa, że zaskarżona uchwała w zakresie wskazanym w pkt I nie podlega wykonaniu. Wojewoda D. na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zmianami) oraz art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) jako organ nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 2 zd. 2, 3 oraz zd. 4 we fragmencie "zarządzenia o powołaniu Komisji Przetargowej oraz Regulaminy przetargów", § 4 oraz § 7 uchwały nr [...]Rady Miejskiej w O. z dnia [...]r. w sprawie zasad zarządu przez Burmistrza lokalami użytkowymi będącymi w zasobach komunalnych oraz ustalenia stawek czynszu za te lokale. W uzasadnienie podał, że uchwała w podstawie prawnej powołuje m. in. art. 18 ust. 1 oraz art. 40 ust. 2 pkt. 3 ustawy o samorządzie gminnym, które stanowią odpowiednio, iż do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej oraz przyznają organowi stanowiącemu gminy kompetencję do wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy. Przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w O. określa zasady wynajmowania lokali użytkowych wchodzących w skład zasobu Gminy oraz zasady przeprowadzania przetargów w przypadku zawierania umów najmu. §1 ust. 2, § 4 oraz § 7 uchwały stanowią: "§ 1. Przekazywanie lokali użytkowych znajdujących się w zasobach komunalnych następuje poprzez oddanie ich w najem w trybie: 2. Przetargu ofertowego - polegającego na wyborze najkorzystniejszej oferty, spośród ofert złożonych w terminie i na warunkach określonych w ogłoszeniu o przetargu. Szczegółowe warunki przeprowadzenia przetargów przedstawione są w Regulaminie, wywieszonym na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miejskim, z którym winien się zapoznać przystępujący. Przetargi przeprowadza Komisja Przetargowa powołana Zarządzeniem Burmistrza Miasta. Ogłoszenia o przetargach, zarządzenia o powołaniu Komisji Przetargowej oraz Regulaminy przetargów podawane są do publicznej wiadomości na 2 tygodnie przed datą przetargu w lokalnych mediach oraz na stronie internetowej Urzędu Miejskiego. § 4. Przetarg ogłasza i organizuje Burmistrz Miasta, ustalając Regulamin przetargu oraz skład komisji Przetargowej. § 7. Stawki czynszu za lokale użytkowe określać będzie Zarządzenie Burmistrza Miasta." Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt. 3 ustawy o samorządzie gminnym, do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Ponadto ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.) przyznaje organowi wykonawczemu gminy pierwszorzędne znaczenie i rolę w zakresie zarządu i dysponowania gminnym zasobem nieruchomości. Ustawa ta w art. 25 ust. 1 stanowi, iż gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz, prezydent miasta. W ramach tej kompetencji wójt ma prawo m. in. do zbywania oraz nabywania nieruchomości, wydzierżawiania, wynajmowania i użyczania nieruchomości wchodzących w skład zasobu gminnego (art. 23 ust. 1). Organ nadzoru podniósł, że powołane przepisy formułują zasadę domniemania kompetencji organu wykonawczego gminy w zakresie gospodarowania mieniem gminy, w tym nieruchomościami gminnymi. Rada gminy może podejmować określone działania w wymienionym zakresie tylko w przypadkach szczególnych, wskazanych przepisami prawa powszechnie obowiązującego rangi ustawowej. I tak ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 przyznaje radzie prawo ustalania zasad zarządu mieniem gminy w formie aktu prawa miejscowego. Na tej podstawie organ stanowiący gminy ma prawo określenia zasad zarządu gminnymi lokalami użytkowymi. Wojewoda podkreślił, iż nakładanie na organ wykonawczy obowiązku wydania aktu w formie zarządzenia, którego zakres przedmiotowy będzie dotyczył postępowania przetargowego w przypadkach oddawania w najem lokali użytkowych jest nieuzasadnione i w sposób istotny narusza ustawowe kompetencje wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Wójt, w ramach gospodarowania mieniem komunalnym (w tym zasobem nieruchomości) i przeprowadzania przetargu jako jednej z form zawierania umów na gruncie polskiego prawa cywilnego samodzielnie decyduje o sposobie realizacji nałożonego na niego obowiązku wynajmowania nieruchomości gminnych. Ponadto uchwała rady gminy nie może zawierać upoważnienia dla organu wykonawczego do wydania określonego rodzaju aktu (regulaminu przetargu, zarządzenia powołującego Komisję przetargową czy też zarządzenia określającego stawki czynszu za lokale użytkowe). Wójt jako organizator przetargu może (ale nie musi) korzystać z wymienionych form i sposobów organizowania i przeprowadzenia przetargowego trybu zawarcia umowy najmu. Art. 33 ust. l ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy. Wójt, jako kierownik urzędu gminy, zwierzchnik służbowy oraz podmiot pełniący rolę pracodawcy w stosunku do pracowników tegoż urzędu decyduje samodzielnie o sposobie realizacji jego zadań (w tym o sposobie wykonywania uchwał organu stanowiącego). Organ ten samodzielnie decyduje o organizacji i zasadach funkcjonowania podległego mu urzędu (w formie zarządzenia) i wykonywaniu oraz rodzajach zadań wykonywanych przez podległych mu pracowników. Dalej Wojewoda wywodzi, że w celu przeprowadzenia przetargu o najem lokali użytkowych wójt może powołać komisję przetargową złożoną z pracowników urzędu, a więc jest to jego uprawnienie a nie obowiązek i rada gminy nie może zobowiązywać go do powołania tego rodzaju komisji. Rady gminy zaś jako organ uchwałodawczy podstawowej jednostki samorządu terytorialnego nie należy utożsamiać z organem ustawodawczym (Sejm i Senat RP). Tworzenia prawa na szczeblu ogólnokrajowym nie należy utożsamiać z tworzeniem prawa na szczeblu lokalnym, gdyż organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą podejmować akty prawne tylko w przypadkach wskazanych w aktach powszechnie obowiązujących, najczęściej w celu wykonania ustawy - fundamentalne znaczenie ma w tym przypadku art. 7 Konstytucji RP. Rada gminy nie może, w ramach ustalania zasad zarządu mieniem, określać sposobu wykonania uchwały przez wójta. Stanowisko to potwierdza orzecznictwo sądownictwa administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 25 lutego 2005 roku (Sygn. akt IIl SA/ Wr 564/04) stwierdził, iż "określanie zasad" przez radę gminy ma na celu ustanowienie określonych norm postępowania, którymi powinien kierować się organ wykonawczy. "Funkcja wójta powinna się ograniczać tylko do podjęcia czynności formalnoprawnych, mających na celu wykonanie uchwały rady. Rada gminy nie może zatem upoważniać organu wykonawczego do wydania regulaminu..." Organ nadzoru uznał zatem, iż wskazane postanowienia uchwały, jako naruszające ustawowe prerogatywy organu wykonawczego gminy w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym, w sposób istotny naruszają prawo i istnieje potrzeba stwierdzenia ich nieważności. W odpowiedzi na skargę Gmina Miejska O. uznała w całości zarzuty zawarte w skardze i wniosła o umorzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269/, sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Określone w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591/ nie wprowadza innych kryteriów do oceny kontrolowanej przez sąd administracyjny uchwały rady gminy. Według art. 147 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Powyższy przepis nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że naruszenie prawa przejawia się przez podjęcie uchwały przez niewłaściwy organ, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, błędne zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Wojewoda D. zakwestionował zgodność z prawem uchwały Rady Miejskiej w O.z dnia [...]r. nr [...]w przedmiocie zasad zarządu przez Burmistrza lokalami użytkowymi będącymi w zasobach komunalnych oraz ustalenia stawek czynszu za te lokale w § 1 ust 2 zd. 2, 3 oraz zd. 4, § 4, § 7. Rada gminy nie może ograniczać uprawnień wójta do dysponowania gminnym zasobem mieszkaniowym poprzez nakazywanie mu wydania zarządzenia o regulaminie przetargu oraz powołania i składzie komisji przetargowej, zasad ustalania stawek czynszu. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminy do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Z przepisu tego wynika więc kompetencja generalna rady gminy pod warunkiem, że ustawy nie stanowią inaczej. Takim przepisem szczególnym jest art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym określający, że do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Również przepis art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46 poz. 543 ze zm.) stanowi, iż gminnym zasobem nieruchomościami gospodaruje wójt, burmistrz, prezydent miasta. Zgodnie z art. 23 ust. 1 cyt. ustawy w ramach tych uprawnień wójt może nim dysponować m. in zbywać i nabywać nieruchomości, wydzierżawiać, wynajmować i użyczać nieruchomości wchodzące w skład zasobu gminnego Powyższe uregulowania statuują zatem zasadę domniemania kompetencji organu wykonawczego gminy w przedmiocie gospodarowania mieniem gminy, w tym nieruchomościami gminnymi. Rada gminy uprawniona jest jedynie do określonych działań w przedmiotowych sprawach tylko w przypadkach szczególnych, wymienionych wprost w ustawie, Ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 określa ściśle kompetencje rady w zakresie ustalania zasad zarządu mieniem gminy w formie aktu prawa miejscowego. Należy podzielić pogląd Wojewody że nakładanie na zarząd obowiązku wydania aktu w formie zarządzenia co do postępowania przetargowego w przypadkach oddawania w najem lokali użytkowych wykracza poza przyznane w ramach przywołanego przepisu uprawnienia i w sposób poważny wkracza w ustawowe kompetencje wójta). Wójt bowiem, w ramach gospodarowania mieniem nieruchomościami gminnymi) i przeprowadzania przetargu jako jednej z form zawierania umów posiada niezbywalną kompetencję podejmowania decyzji o sposobie realizacji nałożonego na niego obowiązku wynajmowania nieruchomości gminnych. Słusznie Wojewoda zauważa, że uchwała rady gminy nie może zawierać upoważnienia dla organu wykonawczego do wydania wskazanego w niej rodzaju aktu (regulaminu przetargu, zarządzenia powołującego Komisję przetargową czy też zarządzenia określającego stawki czynszu za lokale użytkowe). Wójt jako organizujący przetarg posiada prawo wyboru określonych form i sposobów organizowania i przeprowadzenia przetargowego trybu zawarcia umowy najmu. Ponadto zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy. Wójt będąc kierownikiem urzędu gminy oraz podmiotem pełniący rolę pracodawcy w stosunku do pracowników tegoż urzędu uprawniony jest do samodzielnego podejmowania decyzji co do sposobu realizacji jego zadań (w tym o sposobie wykonywania uchwał organu stanowiącego). Organ ten zatem sam określa organizację i zasady funkcjonowania podległego mu urzędu (w formie zarządzenia) i wykonywanie oraz rodzaj zadań przynależnych pracownikom. Zatem przeprowadzając przetarg o najem lokali użytkowych wójt może powołać komisję przetargową złożoną z pracowników urzędu, co jest jego uprawnieniem, a nie powinnością i rada gminy nie może zobowiązywać go do powołania tego rodzaju komisji. Organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą podejmować akty prawne tylko w przypadkach wskazanych w aktach powszechnie obowiązujących, o czym stanowi art. 7 Konstytucji RP. Rada gminy więc w ramach ustalania zasad zarządu mieniem nie jest właściwym organem do określania sposobu wykonania uchwały przez wójta, co potwierdza przyjęta linia orzecznicza (por. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 25 lutego 2005 roku -Sygn. akt IIl SA/ Wr 564/04) wskazał, iż "określanie zasad" przez radę gminy ma na celu ustanowienie określonych norm postępowania, którymi powinien kierować się organ wykonawczy. "Funkcja wójta powinna się ograniczać tylko do podjęcia czynności formalnoprawnych, mających na celu wykonanie uchwały rady. Rada gminy nie może zatem upoważniać organu wykonawczego do wydania regulaminu..."). Tak więc w kontekście niniejszej sprawy trzeba zauważyć, że powyższy kwestionowany zapis uchwały, zobowiązując wójta do podjęcia określonego działania w sferze realizacji ustalonego i wyznaczonego zadania, wkracza w istocie w kompetencje organu wykonawczego. Zaskarżone zatem postanowienia uchwały, jako naruszające ustawowe prerogatywy organu wykonawczego gminy w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym, w sposób istotny naruszają prawo, co skutkuje stwierdzeniem ich nieważności. Z tych względów, należało uznać, iż zaskarżona uchwała w § 1 ust 2 zd. 2, 3 oraz zd. 4, § 4, § 7 jest niezgodna z przepisami obowiązującymi w dniu jej podjęcia. Z tego powodu na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzekł jak w sentencji.