IV SA/Wr 595/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak, Protokolant Katarzyna Leśniowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi M. M. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia 24 września 2009 r. nr ... w przedmiocie trybu udzielenia, rozliczania i kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla podstawowych i gimnazjalnych szkół niepublicznych, przedszkoli niepublicznych oraz innych form wychowania przedszkolnego na terenie Gminy Miejskiej . oddala skargę. Rada Miejska w K. działając z powołaniem się na przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256 poz. 2572 ze zm.) (zwanej dalej ustawą o systemie oświaty) podjęła w dniu 24 sierpnia 2009 r. uchwałę Nr XLII/418/2009 w sprawie trybu udzielania, rozliczania i kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla podstawowych i gimnazjalnych szkół niepublicznych, przedszkoli niepublicznych oraz innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych na terenie Gminy Miejskiej w K.. M.M. jako Dyrektor Niepublicznego Przedszkola "A." w K. wezwała Radę Miejską w K. pismem z dnia 22 lipca 2010 r. do usunięcia braków i nieprawidłowości formalno-prawnych w uchwale z dnia 24 września 2009 r. nr XLII/418/2009 r. Pismem z dnia 26 lipca 2010 r. Przewodniczący Rady Miejskiej w K. poinformował M. M., że nie ma podstaw prawnych do podjęcia działań wnioskowanych w wezwaniu. Wskazał, że w ustawowym terminie przedmiotowa uchwała skierowana została do organu nadzoru – Wojewody Dolnośląskiego – oraz Regionalnej Izby Obrachunkowej w celu zbadania jej zgodności z prawem. W wyniku przeprowadzonej kontroli Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej uchwałą z dnia 4 listopada 2009 r. nr 81/2009 stwierdziło nieważność części uchwały, a to § 8 ust. 1 pkt 4 i pkt 5. Natomiast innych uwag nie wniesiono, zatem uchwała jest obowiązującym aktem prawa miejscowego. M.M. działając jako Dyrektor Niepublicznego Przedszkola "A." wniosła w dniu 27 sierpnia 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia 24 września 2009 r. Nr XLII/418/2009 w sprawie trybu udzielania, rozliczania i kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla podstawowych i gimnazjalnych szkół niepublicznych, przedszkoli niepublicznych oraz innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych na terenie Gminy Miejskiej w K. domagając się jej uchylenia w całości. W uzasadnieniu skargi strona wskazała , że w praktyce funkcjonowania kierowanej przez nią placówki okazało się, że realizacja jej uprawnień do dotacji powoduje występowanie szeregu problemów oraz niejasności, które wynikają z niedoprecyzowania w uchwale uregulowań istotnych kwestii bądź ich pominięcia. W ocenie skarżącej nie zawiera ona definicji określających pojęcie dotacji i wydatków bieżących będących podstawą jej obliczania, sposobu naliczania oraz terminów wypłat. Nie daje możliwości sprawdzenia, czy dotacja została prawidłowo obliczona i odpowiada kwotom równym 75 % wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych. W szczególności zarzuciła ,że w treści § 3 ust. 1 powielono zapis art. 90 ust. 2 b ustawy o systemie oświaty bez skonkretyzowania w jaki sposób ustala się wartości wydatków stanowiących podstawę wyliczania dotacji i jak możliwe jest sprawdzanie, czy wartości przyznanej niepublicznemu przedszkolu dotacji są prawidłowe. Z kolei w zapisie § 3 pkt. 4 uchwały przyjęto, że w szczególnych przypadkach dotacją mogą zostać objęte 2,5 letnie dzieci przyjęte do przedszkola i każdy przypadek takiego dziecka powinien być indywidualnie uzasadniony przez dyrektora przedszkola. Brak jest wskazania komu, w jakiej formie i na podstawie jakich okoliczności dyrektor ma uzasadniać przyjęcie do placówki dziecka w tym wieku. Natomiast w treści § 5 pkt. 2 uchwały przewidziano , że dotacja za miesiące lipiec-sierpień przysługuje na średnią liczbę uczniów ( wychowanków ) obliczoną z okresu od stycznia do czerwca danego roku kalendarzowego. Zasadę tą Gmina Miejska w K. stosuje też do przedszkoli, chociaż takie unormowanie nie znajduje żadnych podstaw prawnych w ustawie o oświacie. Zdaniem skarżącej w świetle art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty dotacja winna być przyznawania i wypłacana na każde dziecko uczęszczające w danym miesiącu do przedszkola. Natomiast według § 6 pkt. 2 uchwały wypłacana jest w każdym miesiącu zaliczkowo, a jej ostateczne rozliczenie następuje w tzw. ostatniej "transzy". Ustawa przewiduje wypłacanie dotacji w 12-stu częściach wyłącznie dla niepublicznych szkół, co potwierdza treść art. 90 ust. 3c oraz ust. 4 e . Zapisy uchwały w tym zakresie są niespójne z ustawą i pozbawione podstawy prawnej. Nadto skarżąca podniosła ,że w § 6 pkt. 3 uchwały postanowiono, że wynikająca z rozliczenia nadpłata przekazanej części dotacji podlega zaliczeniu na poczet kolejnej części dotacji lub zwrotowi. Zapis ten - w ocenie skarżącej - jest bezsensowny, ponieważ nie ma możliwości, aby niepubliczne przedszkole mogło wykazać nadpłatę dotacji. Zdaniem skarżącej uchwała nie precyzuje jak należy rozumieć użyte w niej pojęcie " nadpłaty" , jak również nie wskazuje, do którego dnia danego miesiąca dotacja ma być placówce przekazana. Skarżąca zakwestionowała także postanowienia § 7 ust. 1 uchwały według którego upoważnieni pracownicy Urzędu Miasta w K. mogą dokonywać kontroli w zakresie prawidłowości informacji o ilości uczniów oraz o wykorzystaniu dotacji. Według skarżącej nie doprecyzowano przez kogo osoby te mają zostać upoważnione . Również ust. 4 w/w § 7 uchwały zawiera zapis o stwierdzonych nieprawidłowościach w wykorzystywaniu dotacji, pomimo że w uchwale nie ma wskazania przeznaczenia dotacji. W ocenie skarżącej zaskarżona uchwała nie zawiera nadto unormowania czy i w jakiej wysokości przysługuje dotacja na dziecko, które zostanie przyjęte w trakcie danego miesiąca oraz według jakich zasad ma być wtedy przyznana. Nie reguluje też sposobu informowania placówek o wysokości dotacji na dany rok kalendarzowy, co pozwoliłoby na właściwe planowanie ich budżetów. W jej ocenie wniesienie skargi uzasadnione jest wystąpieniem przesłanek, o których mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990r. o samorządzie gminnym (. Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), bowiem działa ona jako dyrektora niepublicznego przedszkola, zatem interes prawny do wniesienia skargi wynika z treści art. 90 ust. i 2 b ustawy o oświacie, który przyznaje tego rodzaju placówkom dotacje z budżetu gminy w określonej procentowo wysokości bieżących wydatków ponoszonych przez Gminę na przedszkola publiczne. Zaskarżona uchwała w sposób bezpośredni wpływa na prawa oraz obowiązki niepublicznych przedszkoli, w związku z czym jako jeden z adresatów tego aktu skarżąca posiada interes prawny w takim ukształtowaniu jej treści, która jednoznacznie i precyzyjnie ustali szczegółowe zasady nabywania i rozliczania omawianych dotacji. Treść uchwały bezpośrednio wpływa na sytuację prawną kierowanej przez skarżącą placówki w zakresie realizacji jej uprawnień do ustawowych dotacji, które wynikają z norm prawa materialnego ( art. 90 ust. 1 i 2b ustawy o oświacie ). W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, wskazując, że zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, co potwierdza brak zastrzeżeń do jej treści organów nadzoru. W piśmie procesowym z dnia 12 kwietnia 2011 r. strona przeciwna dodatkowo podniosła, że skarżąca nie wykazała umocowania do działania w imieniu organu prowadzącego przedszkole niepubliczna pod nazwą "A., którym jest Przedsiębiorstwo Produkcyjno – handlowo- usługowe "T." M. O. . Dalej strona przeciwna wskazała , że pojęcie dotacji jak również pojęcie wydatki bieżące określone zostały w przepisach ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.). W odniesieniu do zapisu § 3 pkt 4 zaskarżonej uchwały wyjaśniła, że dopuszcza się przejęcie dziecka 2,5 letniego w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zwłaszcza, gdy do przedszkola uczęszcza starsze rodzeństwo i gdy nauczyciel prowadzący daną grupę stwierdzi, że dziecko osiągnęło gotowość przedszkolną. Dyrektor przedszkola przedstawia taka informację organowi dotującemu, celem uzyskania na takiego wychowanka dotacji. Z kolei w odniesieniu do zapisu § 5 pkt 2 zaskarżonej uchwały, stanowiącym , że dotacja za miesiące lipiec, sierpień przysługuje na średnią liczbę uczniów (wychowanków), obliczoną z okresu od stycznia do czerwca danego roku, wyjaśniła, że zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy o systemie oświaty ilekroć w dalszych przepisach jest mowa o szkole, należy przez to rozumieć także przedszkole. Ponadto wskazała, że zapis o wyrównaniu dotacji w ostatniej transzy, na koniec roku znajduje uzasadnienie w przepisie art. 90 ust. 2 b ustawy o systemie oświaty oraz w zaskarżonej uchwale, bowiem wypłata dotacji jest uzależniona od wydatków bieżących placówek publicznych, zaś kwota przekazywana jest na podstawie planu finansowego, który w ciągu roku może ulec zmniejszeniu. Z kolei zmniejszenie wydatków bieżących może powodować zmniejszenie kwoty dotacji. Dalej strona przeciwna podkreśliła , że na podstawie art. 90 ust. 3 e ustawy o systemie oświaty organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w ust. 1 a – 3 b mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek, natomiast ust. 3f przewiduje , że osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez organy, o których mowa w ust. 3 e mają prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania. W odniesieniu do zarzutu braku informacji o wysokości dotacji na dany rok strona przeciwna wskazała, że planowana wysokość dotacji na dany rok budżetowy zawarta jest w uchwale budżetowej dział 801, rozdział 80104 § 2540. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przystępując do oceny legalności zaskarżonej uchwały należy w pierwszej kolejności zauważyć , że skarga została wywiedziona w oparciu o przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t j. Dz. U. z 2001 Nr 142 poz. 1591) (zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym), wedle którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przytoczony przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, określa podmioty uprawnione do skierowania skargi na akt organu samorządu terytorialnego, jako każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Brzmienie cytowanego przepisu wskazuje na to , że wniesienie skargi na uchwałę rady gminy nie jest uprawnieniem o charakterze nieograniczonym. Skargę może wnieść tylko osoba, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Stwierdzić zatem należy, że w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego), stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Jest to swoistego rodzaju kwalifikowana legitymacja prawna wyraźnie wskazana w tym przepisie i nie mają do niej zastosowania ani przepis art. 28 k.p.a. ani też art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz.1270 ze zm.) ( zwanej dalej p.p.s.a), według którego uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy , kto ma w tym interes prawny (...). Przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w zakresie legitymacji skargowej do sądu administracyjnego ma w stosunku do przepisu art. 50 p.p.s.a. charakter lex specjalis. Legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym stanowi naruszenie własnego interesu prawnego skarżącego i stąd musi on wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą. Przy czym interes prawny musi wynikać z normy prawa materialnego, kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Pojmowany jest on jako istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a zaskarżonym aktem lub czynnością. Innymi słowy, interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Sama ewentualna sprzeczność z prawem uchwały nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Legitymacji takiej nie daje również naruszenie interesu faktycznego. Wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny - niezależnie od podniesionego przez stronę przeciwną zarzutu w tym zakresie - za niezbędne w pierwszej kolejności uznał zbadanie legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego skargę , a zatem ustalenie , czy i w jaki sposób naruszono jego prawem chroniony interes lub uprawnienie. Z uwagi na powyższe Sąd rozpatrujący przedmiotową skargę wywiedzioną przez skarżącą , będącą Dyrektorem Przedszkola "A." w K. za konieczne uznał poddanie analizie powołanych w skardze przepisów ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) (zwanej dalej ustawą o systemie oświaty) celem ustalenia , czy istotnie nadawały one skarżącej bezpośrednie, konkretne i realne uprawnienie, a uprawnienie to zostało naruszone zaskarżoną uchwałą Rady Miejskiej w K.. Według przepisu art. 90 ust. 1 ustawy o systemie oświaty niepubliczne przedszkola, w tym specjalne, szkoły podstawowe i gimnazja, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych oraz szkół podstawowych artystycznych, otrzymują dotacje z budżetu gminy. Stosownie do art. 90 ust. 1a niepubliczne przedszkola, szkoły podstawowe oraz ośrodki, o których mowa w art. 2 pkt 5, a także niepubliczne poradnie psychologiczno-pedagogiczne, które, zgodnie z art. 71b ust. 2a, prowadzą wczesne wspomaganie rozwoju dziecka, otrzymują dotację z budżetu odpowiednio gminy lub powiatu w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jedno dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego, pod warunkiem że osoba prowadząca przedszkole, szkołę, ośrodek lub poradnię poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę dzieci, które mają być objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. Podobnie w przepisie 90 ust. 2b powołanej ustawy dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75 % ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego - pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. Z kolei ustęp czwarty przepisu art. 90 tej ustawy zawiera upoważnienie dla organu samorządu terytorialnego do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania. Brzmienie cytowanych przepisów wskazuje wprost, że adresatem aktu zawierającego normy prawa miejscowego , opartym na powyższym ustawowym upoważnieniu , są osoby prowadzące niepubliczne przedszkole, będące jednocześnie - zgodnie z definicją zawartą w przepisie art. 3 pkt 5 ustawy o systemie oświaty - organami prowadzącymi szkołę lub placówkę – w tym przypadku w odniesieniu do niepublicznych przedszkoli osoby prawne i fizyczne. Nie ulega zatem wątpliwości, że podmiot prowadzący przedszkole niepubliczne , ma ukształtowane przepisem prawa materialnego uprawnienie do korzystania z dotacji oświatowych, zatem posiada interes prawny w tym, by ukształtowana zaskarżoną uchwałą sfera praw i obowiązków pozostawała w zgodzie z obiektywnym porządkiem prawnym. Z przywołanych wyżej unormowań uregulowań nie sposób jednak odczytać analogicznego uprawnienia dla dyrektora niepublicznego przedszkola, który nie jest adresatem wskazanych norm prawnych i posiada ukształtowany odrębnymi przepisami i statutem przedszkola status prawny i faktyczny w ramach utworzonego przez osobę prowadzącą przedszkola. Zgodnie bowiem z przepisem art. 84 ustawy o systemie oświaty szkoła lub placówka działa na podstawie statutu nadanego przez osobę prowadząca, który między innymi powinien określać osobę prowadząca szkołę lub palcówkę (art. 84 ust. 2 pkt 2) oraz organy szkoły lub placówki oraz zakres ich zadań (art. 84 ust. 2 pkt 3), do których zalicza się dyrektor przedszkola. Dyrektor przedszkola jest zatrudniany przez organ prowadzący przedszkole i posiada zakres zadań określony w statucie, wśród których mieści się również prawo reprezentacji przedszkola na zewnątrz , jednakże w ramach tych zadań nie mieści się odrębna legitymacja do zaskarżenia uchwały dotyczącej dotacji z budżetu gminy. Nawet jeżeli - hipotetycznie rzecz ujmując – taka uchwała narusza prawo, bądź jej wykonywanie stwarza obiektywne utrudnienia w funkcjonowaniu przedszkola, którego bieżącą działalnością kieruje dyrektor, to w istocie rzeczy tego rodzaju naruszenia, czy też trudności muszą - z uwagi na wskazane wyżej regulacje dotyczące przyznawania dotacji – zostać zakwalifikowane jako naruszenie interesu faktycznego, a nie prawnego. Nie zmienia tego faktu okoliczność, że organ prowadzący przedszkole może upoważnić dyrektora przedszkola do przekazywania do organu właściwego do udzielenia dotacji danych, na podstawie których określana jest wysokość dotacji dla poszczególnych przedszkoli. Jak wynika ze statutu Niepublicznego Przedszkola "A." w K. organem prowadzącym przedszkole jest osoba fizyczna O. M., a zatem jest on podmiotem , który może wnioskować o dotację i tym samym posiada legitymację do zakwestionowania w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przedmiotowej uchwały. Oceny tej nie zmienia fakt , że skarżąca piastując stanowisko Dyrektora Przedszkola pozostaje jednocześnie w związku małżeńskim z osobą prowadząca przedszkole. Węzeł prawno-małżeński łączący osobę prowadzącą niepubliczne przedszkole z dyrektorem tego przedszkola sam przez się nie stanowi podstawy do przyjęcia ,że dyrektor przedszkola działa jako pełnomocnik organu prowadzącego i ma legitymację skargową do zaskarżenia uchwały organu stanowiącego gminy w przedmiocie dotacji. Tym bardziej ,że w realiach niniejszej sprawy osoba fizyczna prowadząca przedszkole niepubliczne występuje przed sądem administracyjnym wyłącznie jako pełnomocnik skarżącej , będący jej mężem ( art. 35 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) (zwanej dalej p.p.s.a.), a nie jako osoba prowadząca to przedszkole. Konkludując powyższe stwierdzić należy ,że dyrektor niepublicznego przedszkola nie ma legitymacji skargowej do zaskarżenia w trybie art.101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do sądu administracyjnego uchwały rady gminy wydanej na podstawie art. 90 ust.4 ustawy o systemie oświaty w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji m.in. dla przedszkoli niepublicznych . Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zajął się merytoryczną oceną zasadności zarzutów podniesionych w skardze pod adresem zakwestionowanej uchwały i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.