IV SA/Wr 596/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA - Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędziowie: Sędzia WSA - Małgorzata Masternak-Kubiak (sprawozdawca) Asesor WSA - Alojzy Wyszkowski Protokolant: Robert Hubacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2006 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Wojewody D. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną i przyznania prawa do zasiłku I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Z. z dnia [...]r. nr [...], II. stwierdza, że wymienione w punkcie I decyzje nie mogą być wykonane. Decyzją Wojewody D. z dnia [...]r. nr PS. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 2 ust. l pkt 2, art. 71 ust. l i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. nr. 99, poz. 1001), po rozpatrzeniu odwołania M. T. od decyzji Starosty Z. z dnia [...]r. nr [...] orzekającej o uznaniu z dniem [...]r. za osobę bezrobotną i przyznaniu prawa do zasiłku od [...]r. w wysokości 100% podstawowej wysokości zasiłku, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach uzasadnienia decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że M. T. dokonał rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w Z. w dniu [...]r. W dacie tej czynności strona udokumentowała okres zatrudnienia w wymiarze ponad [...] lat. Decyzją z dnia [...]r. przyznano stronie zasiłek dla bezrobotnych od dnia [...]r. w wysokości 100% kwoty zasiłku podstawowego. Nie zgadzając się z wysokością przyznanego zasiłku M. T. złożył w dniu [...]r. odwołanie do Wojewody D.. Wskazał w nim, że w wyniku niestarannie przeprowadzonego postępowania zaliczono mu mniej niż [...] lat okresu uprawniającego do zasiłku, podczas gdy jest on w stanie wykazać się stażem znacznie przekraczającym [...] lat. Do odwołania M. T. dołączył dokumenty potwierdzające cały okres zatrudnienia oraz kserokopię książeczki wojskowej. Organ pierwszej instancji po dokonaniu ponownej analizy akt nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji w trybie art. 132 k.p.a, i przekazał sprawę do rozpatrzenia organowi odwoławczemu. Rozpatrując odwołanie Wojewoda D. stwierdził, że M. T. dokonując rejestracji udokumentował okres zatrudnienia w łącznym wymiarze [...]lat, [...] miesięcy i [...] dni, niemniej w karcie rejestracyjnej wykazał [...] lata zatrudnienia. Zdaniem organu drugiej instancji bezsporne jest to, że odwołujący się przyjął do wiadomości, iż późniejsze udokumentowanie okresu uprawniającego do zasiłku, skutkuje nabyciem zasiłku od dnia udokumentowania - karta rejestracyjna, część C rubryka "oświadczenie bezrobotnego..." - pkt 16. Zgodnie z art. 71 ust.l i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, jeżeli wykaże on, iż w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację legitymuje się co najmniej okresem 365 dni zatrudnienia. Art. 71 ust.6 ustawy wyszedł na przeciw tym bezrobotnym, którzy nie są w stanie wykazać się odpowiednimi dokumentami już w dniu rejestracji. Przepis ten stanowi, iż w przypadku udokumentowania przez bezrobotnego okresu uprawniającego do zasiłki po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy, jednak w okresie posiadania statusu bezrobotnego, prawo do zasiłku przysługuje od dnia udokumentowania tego prawa. Wysokość zasiłku w oparciu o art. 72 ustawy uwarunkowana jest udokumentowanym okresem uprawniającym do zasiłku. Organ odwoławczy stwierdził, że z przedłożonych przez odwołującego się dokumentów w Powiatowym Urzędzie Pracy wynika, iż M. T. przepracował łącznie [...] lat, [...] miesięcy i [...] dni. W dniu [...]r. została przedłożona kserokopia książeczki wojskowej za okres od [...]r. do [...]r. Z odwołaniem również przedłożono ten dokument. Organ wskazuje także, iż niejednokrotnie nakładają się na siebie okresy zatrudnienia strony. Mając na uwadze fakt, że M. T. będąc powiadomionym o obowiązku przedłożenia wszystkich dokumentów określających okres uprawniający do zasiłku, okres ten w pełni udokumentował w dniu [...]r., toteż decyzja z dnia [...]r. Starosty Z. ustalająca wysokość zasiłku wobec niewiele ponad [...] letniego stażu pracy została wydana prawidłowo. Organ II instancji wyjaśnił, że złożone dokumenty będą stanowiły podstawę do ponownego przeanalizowania okresu uprawniającego do zasiłki na podstawie art. 71 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. T. podnosi, iż nie zgadza się z oceną dowodów dokonaną przez Powiatowy Urząd Pracy w Z.. Uważa ponadto, że powinien zostać powiadomiony i przed wydaniem decyzji wezwany do uzupełnienia dowodów takich jak książeczka wojskowa, zaświadczenia z ZUS, czy od pracodawcy. Skarżący nie kwestionuje procedury przyznawania zasiłku dla bezrobotnych w określonej wysokości, niemniej jednak, uważa, że spełnił przesłanki do uzyskania tego świadczenia w określonej wysokości co najmniej od dnia [...]r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z dnia 20 września 2002 r. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowane jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z obowiązującym w dacie ich wydania prawem materialnym i przepisami procesowymi. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Zatem decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późń. zm.) Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające postawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie. Ochrona indywidualnych interesów jednostek oraz ochrona interesu społecznego we wszystkich stadiach postępowania przed organami administracji publicznej, tzn. w stadium podstawowym, na etapie postępowania wyjaśniającego oraz po jego zamknięciu, a także w stadium następującym po wydaniu decyzji administracyjnej jest niewątpliwie jedną z podstawowych funkcji jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, rozumianego jako postępowanie, którego zakres przedmiotowy określają przepisy postępowania administracyjnego. Z zasady prawdy obiektywnej (materialnej), wyrażonej w art. 7 k.p.a, wypływa obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa, czy też innymi słowy obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy, tak pod względem faktycznym, jak i prawnym w celu ustalenia stanu rzeczywistego sprawy. Z zasady prawdy materialnej wypływają obowiązki konkretnego zachowania się organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym. Przepisy szczególne k.p.a. rozwijają tę zasadę, stanowiąc jednocześnie gwarancję jej realizacji. Postanowienia art. 77 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z powołanych wyżej przepisów wynika, iż organ administracji publicznej ma obowiązek przede wszystkim z urzędu określić jakie dowody są niezbędne dla pełnego i prawidłowego wyjaśnienia stanu faktycznego. Naruszenie prawa strony do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 k.p.a.), które to prawo stanowi jedną z gwarancji procesowych zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 kpa), uprawnia organ odwoławczy do uchylenia decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 kpa. Realizacją zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest wprowadzenie warunku, od spełnienia którego uzależnione jest uznanie przez organ administracji publicznej okoliczności faktycznej za udowodnioną. Warunkiem tym jest stworzenie przez organ administracji publicznej przesłanek realizacji przez stronę prawa do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2001 r., II SA 1095/90, Lex nr 53441). Organ odwoławczy podnosi w uzasadnieniu decyzji, że skarżący, będąc powiadomionym o obowiązku przedłożenia wszystkich dokumentów określających okres uprawniający do zasiłku, okres ten w pełni udokumentował w dniu [...]r., toteż decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...]r. ustalająca wysokość zasiłku została wydana prawidłowo. Zasada prawdy materialnej wyrażona w art. 7 k.p.a. nakłada również na organ odwoławczy obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy indywidualnej. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że jej podstawę stanowi zarzut uniemożliwienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym oraz wadliwa ocena materiału dowodowego dokonana przez organy obu instancji w sprawie uznania za osobę bezrobotną i przyznania prawa do zasiłku. Organ odwoławczy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i zasadą swobodnej oceny dowodów, dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Organ odwoławczy może jednak uznać, że postępowanie rozpoznawcze w pierwszej instancji wymaga uzupełnienia, gdyż nie zostały ustalone wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. W takim przypadku organ odwoławczy z urzędu lub na wniosek strony jest obowiązany przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Wskazuje na to NSA w wyroku z dnia 4 maja 1982 r. (I SA 95/82; ONSA 1982, z. 1, poz. 41): "Organ odwoławczy, mający wątpliwości co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe uzupełniające (art. 136 k.p.a.) bądź też uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 k.p.a.)". Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący przedłożył wszystkie dokumenty określające okres uprawniający do zasiłku i okres ten w pełni udokumentował w dniu [...] r., czyli po dacie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, lecz przed wydaniem decyzji przez organ drugiej instancji. W ocenie Sądu organ odwoławczy mógł zatem skorzystać z kompetencji merytoryczno-reformacyjnych. Zgodnie z przepisem art. 138 § 2 k.p.a organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy nie oznacza przecież, że organ odwoławczy w całości kwestionuje ustalenia i wyrażone w uzasadnieniu uchylonej decyzji poglądy organu pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 26 maja 1998 r., I SA/Łd 335/97 - Lex nr 35964). Załatwienie spraw administracyjnych z pominięciem gwarantowanych ustawowo praw podmiotowych strony, do której kierowane są jednostronne rozstrzygnięcia (decyzje administracyjne), koliduje z podstawowymi zasadami prawa i postępowania administracyjnego, wyrażonymi w art. 7 i 10 § 1 k.p.a., a przez to narusza konstytucyjną zasadę państwa prawnego. W świetle zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji), prawo do dobrej administracji oznacza zagwarantowanie praw jednostki w toku jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Treść zasady państwa prawnego, ze względu na swoje znaczenie w procesie urzeczywistnienia wolności i praw jednostki bezsprzecznie obejmuje prawo do rzetelnej administracji. Prawo do dobrej administracji jest jednym z podstawowych praw podmiotowych jednostki ujętym w Karcie Podstawowych Praw Unii Europejskiej. Prawo to opiera się, w myśl art. 41 Karty, na przyjęciu jako zasady, że sprawy są rozpoznawane bezstronnie, rzetelnie i w rozsądnym terminie, strona ma możliwość przedstawienia swego stanowiska organowi przed rozstrzygnięciem, ma też dostęp do dotyczących jej praw dokumentów. Z rzetelnym postępowaniem administracyjnym mamy do czynienia wtedy, gdy organ stosujący prawo postępuje zgodnie z przepisami procedury i dokonuje właściwej wykładni przepisów prawa materialnego. Wprawdzie Karta nie ma charakteru prawnie wiążącego, jednakże wyznacza standardy w zakresie przestrzegania i ochrony praw człowieka i obywatela, które winny być urzeczywistniane przez organy administracji publicznej państwa członkowskiego Unii Europejskiej. W tym stanie rzeczy - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późń. zm.) - orzeczono jak w sentencji. W myśl art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zobowiązany orzec, w jakim zakresie zaskarżony akt może być wykonany przed uprawomocnieniem się wyroku. W rozpatrywanej sprawie zachodziła potrzeba orzekania w tym przedmiocie, ponieważ zaskarżona decyzja i poprzedzającą ją decyzja organu pierwszej instancji tworzyły po stronie skarżącego prawa.