IV SA/Wr 614/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.), Protokolant asystent sędziego Krzysztof Caliński, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 21 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w J. G. decyzją z dnia [...], nr [...] na podstawie art. 16 a ust. 1-5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. z 2013 r., poz. 3) na podstawie art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej k.p.a., na podstawie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548) postanowił odmówić E. K. świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego wnioskowanego na K. Sz. W uzasadnieniu decyzji podano, że zgodnie z ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów obowiązujących do dnia 31 grudnia 2012 r. zachowują prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r. Po upływie tego terminu na podstawie art. 11 tej ustawy wszystkie decyzje wydane na podstawie przepisów dotychczasowych przyznające świadczenia pielęgnacyjne – wygasają z mocy prawa z dniem 30 czerwca 2013 r. Z tą datą wygasła dotychczasowa decyzja przyznająca świadczenie pielęgnacyjne. Zgodnie z art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy kodeks cywilny ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 623 zł. Organ stwierdził dalej, że wnioskodawczyni jest wnuczką K. Sz. Ponadto, że wymagająca opieki posiada dwoje dzieci syna B. i córkę E. Na podstawie art. 128 k.r.o. obowiązek alimentacyjny w pierwszej kolejności obciąża jej dzieci, zgodnie zaś z art. 132 k.r.o. obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swojemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone w nadmiernymi trudnościami. Zatem wnioskodawczyni może otrzymać uprawnienie do specjalnego zasiłku opiekuńczego w sytuacji, gdy brak będzie osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności do alimentacji. Okoliczność, że córka osoby wymagającej opieki posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności a syn mieszka i pracuje w M. nie zwalnia ich od obowiązku alimentacyjnego wobec matki. Ponadto wnioskodawczyni podała, że nie pracuje, nie szuka pracy, opiekuje się babcią. Ostatecznie organ stwierdził, że nie kwestionuje faktu sprawowania przez odwołującą się opieki nad babcią, jednakże strona nie spełnia głównej przesłanki zawartej w art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem nie ciąży na niej w pierwszej kolejności obowiązek alimentacyjny wobec osoby wymagającej opieki. Powyższe stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła wnioskodawczyni, zarzuciła w nim błędne zastosowanie art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych – w związku z powyższym wniosła o zmianę decyzji i przyznanie wnioskowanego świadczenia lub uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Uzasadniając odwołanie przyznała, że zobowiązani w pierwszym stopniu do alimentacji są dzieci osoby wymagającej opieki. Nie są oni jednak w stanie takiej opieki sprawować. Córka jest osobą o znacznie ograniczonej możliwości poruszania się, pobiera z tytułu niezdolności do pracy rentę. Syn zaś mieszka i pracuje w Ś. Jedyną osobą, która może sprawować opiekę nad babcią jest wnioskodawczyni. Cytując zaś art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych stwierdziła, że powołany przepis nie zawiera zastrzeżeń o niemożności sprawowania opieki przez osoby dalej spokrewnione i w ten sposób zobowiązane do alimentacji w dalszym stopniu. Zauważyła też, że należy do grona osób zobowiązanych do alimentacji, w związku z czym biorąc pod uwagę powyższe okoliczności i "wyłączenie" osób z "pierwszej linii" do sprawowania opieki, jest uprawniona do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. decyzją z dnia [...], nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawczyni utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji przywołało rozstrzygnięcie organu I instancji, treść odwołania a przechodząc do rozpoznania odwołania stwierdziło, że zasady, tryb przyznawania świadczeń rodzinnych w tym specjalnego zasiłku opiekuńczego regulują przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Świadczenie w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego zostało wprowadzone do ustawy od dnia 1 stycznia 2013 r., na mocy ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. Przywołał treść art. 16 a ust. 1 i ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dokonał ustaleń stanu faktycznego odpowiadającym ustaleniom dokonanym przez organ I instancji. Wskazując na przyczynę, która według organu I instancji stanowi podstawę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia stwierdził, że na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych podstawy odmowy są szersze. Ponadto podkreślił, że z art. 16 a ustawy nie wynika aby specjalny zasiłek celowy był przyznawany w kolejności w jakiej wobec danej osoby członkowie rodziny zobowiązani są do alimentacji tzn. nie wynika z treści przepisu aby osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności mogła uzyskać zasiłek dopiero w sytuacji, gdy brak jest osoby zobowiązanej do alimentacji w pierwszej kolejności. Art. 16 a ust. 1 wskazuje jedynie, że zasiłek przysługuje osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zatem fakt, że oprócz wnuczki wymagająca opieki ma córkę i syna, nie ma znaczenia dla przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego a tym samym podstawę do odmowy przyznania tego świadczenia wnioskodawczyni. Według Kolegium strona nie spełnia warunków przyznania omawianego świadczenia z powodu braku przesłanki rezygnacji z zatrudnienia co stanowi w świetle art. 16 a ust. 1 warunek konieczny przyznania świadczenia. Z powołanego przepisu wynika wprost, że rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nastąpić musi w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, przy czym musi to być to właśnie rezygnacja z zatrudnienia, a nie brak podejmowania zatrudnienia. Przesłanka ta nie została spełniona. Wnioskodawczyni nie pracuje, nie szuka zatrudnienia i nie jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna, zatem nie zaszły ustawowe przesłanki przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Kolegium podniosło, że występuje różnica pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym z art. 17 ustawy, przyznanego stronie na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, którego przyznanie wymagało nie podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia, a specjalnym zasiłkiem opiekuńczym wynikającym z art. 16 a, którego przyznanie wymaga rezygnacji z zatrudnienia. Tak więc w okolicznościach niniejszej sprawy, nie kwestionując w żaden sposób samego faktu sprawowania przez wnioskodawczynię opieki nad babcią, brak jest podstaw do przyznania świadczenia. Skargę na powyższą decyzję złożyła wnioskodawczyni – zarzuciła jej naruszenie: - art. 16 a ustawy poprzez jego błędne zastosowania tj. nie przyznanie skarżącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego i uznania jej za osobę nieuprawnioną do takiego żądania, - art. 17 w/w ustawy poprzez jego niezastosowanie – w związku z powyższym wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego lub jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu skargi powtórzyła twierdzenia i zarzuty zawarte w odwołaniu. Dodała, że dokonana przez organ interpretacja nie zasługuje na uwzględnienie albowiem stoi w sprzeczności z zasadami zabezpieczenia społecznego i zasadami współżycia społecznego. Stwierdziła, że nie może spełnić przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, gdyż wcześniej otrzymywała zasiłek pielęgnacyjny w związku z brakiem zatrudnienia. Stwierdziła, że przyjęty przez organ sposób załatwienia sprawy skarżącej pozbawia ją automatycznie prawa do otrzymania zasiłku co pociąga za sobą poważne konsekwencje w postaci pozbawienia środków utrzymania. Podniosła, że zmiana przepisów ustawy nie może powodować utraty prawa do otrzymania świadczeń rodzinnych tym bardziej, iż powołana ustawa przewiduje inne zasady przyznawania świadczeń rodzinnych w postaci zasiłku pielęgnacyjnego. W ocenie skarżącej nie istniały żadne negatywne przesłanki, które uniemożliwiałyby zastosowanie w niniejszej sprawie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie a uzasadniając ten wniosek przywołał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjne zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Akt administracyjny jest niezgodny z prawem o ile przy jego wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego. Wówczas to Sąd w oparciu o art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. może w zależności od okoliczności uchylić zaskarżoną decyzję, stwierdzić jej nieważność lub uznać, że została wydana z naruszeniem prawa. Jednakże zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola Sądu oparta na wskazanych wyżej przepisach daje podstawy do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 16 a § 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tym przepisem specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współdziałania na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Istotą niniejszej sprawy jest to, czy skarżąca spełniła warunek rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Stwierdzenie braku tej okoliczności stanowiło przesłankę do odmowy przyznania świadczenia przez organ II instancji. Na marginesie należy zauważyć, że z niespornego stanu faktycznego wynika, iż skarżąca spełnia kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 16 a ust. 1 i 3, zaś babcia, nad którą chce sprawować opiekę posiada niezbędne orzeczenie lekarskie. Skarżąca jest osobą zobowiązaną do alimentacji, w myśl kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. W tym miejscu Sąd podkreśla też iż w całości podziela stanowisko organu II instancji, że w świetle omawianego przepisu nie ma znaczenia kolejność w jakiej wobec danej osoby członkowie rodziny zobowiązani są do alimentacji. Z treści art. 16 a ust. 1 nie wynika aby osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności mogła uzyskać zasiłek dopiero w sytuacji, gdy brak jest osoby zobowiązanej do alimentacji w pierwszej kolejności. Taki warunek wynikał z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2012 r. Zatem podstawa odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego wskazana przez organ I instancji jest niewłaściwa, sprzeczna z obowiązującym prawem. Wracając do zasadniczego wątku – braku jednego z warunków uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego – rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej należy zauważyć, że z treści art. 16 a ust. 1 ustawy wynika, że powinna istnieć bliskość czasowa trzech zdarzeń: konieczność opieki, rezygnacji z zatrudnienia i podjęcie starań o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Tymczasem z akt administracyjnych wynika, że skarżąca decyzją SKO w J.G. z dnia [...] otrzymała od dnia 1 grudnia 2010 r. na czas nieograniczony świadczenie pielęgnacyjne. Z uzasadnienia wskazanej decyzji wynika, że: "Z materiałów sprawy wynika również, że (...) składając w dniu 22 marca 2011 r. wniosek o świadczenie pielęgnacyjne złożyła również zobowiązanie, że w terminie 14 dni przedłoży decyzję o wyrejestrowaniu się z urzędu pracy. Ze złożonego w organie pierwszej instancji w dniu 5 kwietnia 2011 r. zaświadczenia wydanego przez Powiatowy Urząd Pracy w J. G. wynika że (...) była zarejestrowana jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku od dnia 7 czerwca 2010 r. do dnia 21 marca 2011 r. Ze znajdującej się w materiałach sprawy decyzji Prezydenta Miasta J. G. z dnia 25 czerwca 2009 r. sygn.[...], wynika, że w okresie od dnia 6 grudnia 2008 r. do dnia 25 czerwca 2009 r. (...) prowadziła działalność gospodarczą." Zatem bezpośrednio przed złożeniem wniosku, który jest przedmiotem rozpoznania – tj. dniem 13 maja 2013 r. skarżąca nie pracowała, opiekowała się babcią. Jak stwierdziła w oświadczeniu z dnia 29 maja 2013 r. obecnie jest osobą bezrobotną, nie figuruje w rejestrze osób bezrobotnych w urzędzie pracy. Natomiast przed otrzymaniem świadczenia pielęgnacyjnego, nie pracowała. Wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożyła w dniu 22 marca 2011 r. Wcześniej – do dnia 25 czerwca 2009 r. prowadziła działalność gospodarczą a następnie od 7 czerwca 2010 r. do 21 marca 2011 r. była zarejestrowana jako osoba bezrobotna. W dniu od 21 marca 2011 r. do dnia przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tj. 20 lipca 2011 r. nie pracowała, nie była zarejestrowana jako osoba bezrobotna. We wskazanych okolicznościach należy uznać, że również przed otrzymaniem świadczenia pielęgnacyjnego z dnia 20 lipca 2011 r. a także przed złożeniem wniosku z dnia 22 marca 2011 r. skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia lub pracy zarobkowej. Nie doszło zatem do rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną babcią. Zatem zgodzić się należy z organem II instancji, że we wskazanych okolicznościach brak jest podstaw do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, a tym samym uznać, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Odpowiadając zaś na dalsze zarzuty skargi Sąd podkreśla, wskazując na powołany na wstępie rozważań art. 1 ustawy o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 p.p.s.a., że Sąd bada czy akty administracyjne są zgodne z prawem i nie może stosować zasad współżycia społecznego ani zasad zabezpieczenia społecznego. Ponadto zauważyć należy, że wnioskodawczyni w dniu 13 maja 2013 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego a nie do świadczenia pielęgnacyjnego uregulowanego w art. 17 ustawy. Organy były więc zobowiązane do rozpoznania żądania skarżącej. Ponadto świadczenie pielęgnacyjne uregulowanie w art. 17 opiera się na zupełnie innych przesłankach niż zasiłek specjalny opiekuńczy uregulowany w art. 16 a ust. 1 tej ustawy. Przede wszystkim świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom u których niepełnosprawność powstała do 18 roku życia lub 25 w sytuacjach opisanych w tym przepisie. Okoliczności znane organowi i sądowi, pomijając już kwestię złożonego wniosku, nie dają podstawy do uznania, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy art. 17. Jeżeli jednak w ocenie skarżącej spełnia ona oraz osoba wymagająca opieki warunki określone w art. 17 ustawy może złożyć odpowiedni wniosek. Sąd zauważa też, że postanowieniem z dnia 12 grudnia 2013 r. Sygn. akt II SA/Po 1026/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym następującej treści: "Czy art. 16 a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.), w zakresie w jakim pomija wśród uprawnionych do uzyskania specjalnego świadczenia opiekuńczego osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny i które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie lego leczenia, rehabilitacji i edukacji, jest zgodny z: art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1, art. 71 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?" Zgodnie z art. 145 a k.p.a. można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzeknie o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, skargę o wznowienie postępowania w takim przypadku wnosi się w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Podobne rozwiązanie przewiduje art. 272 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 oraz 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.