IV SA/Wr 618/15

|Sygn. akt IV SA/Wr 618/15 | | , , [pic], , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , , Dnia 28 czerwca 2016 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący:, , Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (sprawozdawca), , Sędziowie:, Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, , , Protokolant:, sekretarz sądowy Aneta Januszkiewicz, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 28 czerwca 2016 r., sprawy ze skargi H. K., na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], w przedmiocie zwolnienia ze służby, , , oddala skargę w całości., , , , Pismem z dnia 30 kwietnia 2015 r. asp. sztab. H. K. (zwany dalej funkcjonariuszem, stroną lub skarżącym) zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w O. z raportem o zwolnienie ze służby z dniem 1 sierpnia 2015 r., na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm., zwanej dalej u.o.p.), w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych. Jednocześnie wniósł o skierowanie na komisję lekarską w celu oceny stanu zdrowia. Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. Komendant Powiatowy Policji w O., działając na podstawie art. 41 ust. 3 w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 4 i art. 117 § 1 i 2 oraz art. 32 ust. 1 i 2 u.o.p., orzekł o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji z dniem 1 sierpnia 2015 r. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że funkcjonariusz zwrócił się z raportem o zwolnienie ze służby w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych. Łączna wysługa lat na dzień zwolnienia wyniosła 33 lata, przy czym okres pełnienia służby wynosił 31 lat, 3 miesiące i 10 dni, w czasie której funkcjonariusz był pozytywnie opiniowany, wielokrotnie wyróżniany nagrodami pieniężnymi oraz nie karany dyscyplinarnie. Dalej organ podał, że strona w dniu 22 czerwca 2015 r. została poinformowana o możliwości pobierania świadczenia pieniężnego przez okres roku po zwolnieniu ze służby, na co wyraziła zgodę. Odwołując się od powyższego rozstrzygnięcia strona zwróciła się o uzupełnienie i wyjaśnienie rozkazu, gdyż nie zawierał on wymaganych danych i podpisała go osoba nieuprawniona. Wniósł również o określenie podstaw decyzji oraz ustalenia prawidłowości i przyczyn skutków prawnych wynikających ze złożonego oświadczenia woli. Komendant Wojewódzki Policji we W., rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny, wskazując art. 41 ust. 2 pkt 4 u.o.p. jako prawidłową podstawę prawną zwolnienia funkcjonariusza ze służby. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania organy administracji publicznej zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy kierując się zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a. Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego obejmuje zaś m.in. ustalenie rzeczywistego żądania strony. Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego, podane przez organ pierwszej instancji dwie podstawy odejścia strony ze służby (art. 41 ust. 3 w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 4 u.o.p.), określają odmienne tryby zwolnienia funkcjonariusza i nie mogą być zastosowane w jednym postępowaniu administracyjnym i powołane w podstawie prawnej jednej decyzji administracyjnej. Wobec niewyjaśnienia tej kwestii przed organem pierwszej instancji Komendant Wojewódzki stwierdził, że w toku postępowania odwoławczego należało ustalić i określić jaki tryb zwolnienia będzie zgodny z interesem strony oraz interesem służby. W ocenie organu odwoławczego odejście funkcjonariusza ze służby odbyło się na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 u.o.p. Funkcjonariusz spełniał bowiem przesłanki wskazane w tym przepisie oraz wyraził jednoznacznie chęć odejścia ze służby z dniem 1 sierpnia 2015 r. Swojego oświadczenia nie odwołał zaś do dnia wydania zakwestionowanego rozkazu personalnego. Poza tym w dniu 22 czerwca 2015 r. wyraził on zgodę na skorzystanie z uprawnienia wynikającego z art. 117 ust. 1 u.o.p., tj. otrzymywania przez okres roku po zwolnieniu ze służby świadczenia pieniężnego na poziomie dotychczasowego uposażenia. W takiej sytuacji w interesie skarżącego było uznanie, że stosunek służbowy został z nim rozwiązany w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 4 u.o.p. Powołane przez stronę zarzuty odwołania nie zostały uwzględnione przez organ drugiej instancji. Zaskarżony rozkaz został podpisany przez uprawnionego funkcjonariusza, któremu od dnia 22 czerwca 2015 r. powierzono pełnienie obowiązków Komendanta Powiatowego, oraz zawierał wszystkie niezbędne elementy wynikające z § 22 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 644 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 14 maja 2013 r.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu funkcjonariusz zarzucił zakwestionowanemu aktowi naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 80 oraz art. 7 k.p.a., poprzez zaniechanie wnikliwego i wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego. Skarżący podniósł, że składając raport o zwolnienie ze służby w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych nie miał zamiaru odejścia ze służby. W tym czasie przebywał na zwolnieniu lekarskim w związku ze złym stanem zdrowia psychicznego, depresją i stresem, zażywał leki psychotropowe. Nie był świadomy, że podjęta przez niego decyzja może okazać się ostateczna i wywołać skutki w postaci zwolnienia ze służby. Na taką sytuację – zdaniem skarżącego – miały wpływ okoliczności związane z odwołaniem go ze stanowiska komendanta komisariatu policji i wszczęciem w stosunku do niego postępowania dyscyplinarnego przez Komendanta Powiatowego Policji w O. Wszelkie działania przełożonego służbowego, tolerowane przez Komendanta Wojewódzkiego, prowadziły do wydalenia go ze służby, czego Komendant Powiatowy nie krył nawet w stosunku do osób trzecich, którym zapowiadał, że wyśle skarżącego na emeryturę. Skarżący podkreślił, że wnioskując o zwolnienie ze służby w takich okolicznościach nie zdawał sobie sprawy ze znaczenia i skutku swojego postępowania. Nadmienił również, że rozkaz personalny organu pierwszej instancji został podpisany przez I Zastępcę Komendanta Powiatowego bez adnotacji o pełnieniu obowiązków Komendanta Powiatowego, będącego dla skarżącego przełożonym w sprawach osobowych. Z uwagi na powyższe okoliczności skarżący wniósł o uchylenie rozkazu personalnego i przywrócenie do służby. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanego rozkazu. Podniesione przez stronę okoliczności złożenia raportu o zwolnienie nie mogły okazać się wiarygodne, zwłaszcza że odwołanie z pełnionego stanowiska nastąpiło 30 stycznia 2015 r., podczas gdy raport został wniesiony w dniu 30 kwietnia 2015 r. W odwołaniu skarżący natomiast powołał się tylko na zarzuty natury formalnej. Miał on zatem dostateczną ilość czasu na przemyślenie własnej decyzji. Działania organów policji ograniczyły się w takiej sytuacji wyłącznie do uwzględnienia prośby funkcjonariusza o zwolnienie go ze służby. Wobec powyższego organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, zwanej dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzona w powyższym zakresie kontrola nie wykazała, aby zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. wydany został z naruszeniem przepisów prawa w zakresie wskazanym w art. 145 p.p.s.a., co tym samym oznacza, że brak jest podstaw do uchylenia tak zaskarżonego rozkazu, jak i poprzedzającego go aktu organu pierwszej instancji. Podstawą prawną kwestionowanego aktu były przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.). Zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 4 u.o.p., policjanta można zwolnić ze służby w przypadku nabycia prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. Stosownie do treści art. 41 ust. 3 u.o.p., policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Jak wynika z treści § 19 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 maja 2013 r., nabycie, zmiana i rozwiązanie stosunku służbowego następuje przez wydanie rozkazu personalnego odpowiednio o mianowaniu, wyznaczeniu lub powołaniu na stanowisko służbowe, przeniesieniu, zwolnieniu lub odwołaniu z tego stanowiska albo o zwolnieniu ze służby. W myśl § 22 ust. 1 przywołanego aktu prawnego, rozkaz personalny o zwolnieniu policjanta ze służby powinien zawierać: oznaczenie przełożonego właściwego w sprawach osobowych, datę wydania rozkazu personalnego, podstawę prawną i datę zwolnienia ze służby, stopień policyjny, nazwisko i imię policjanta, imię ojca oraz numer identyfikacyjny, nazwę stanowiska służbowego oraz jednostki organizacyjnej Policji, uzasadnienie faktyczne i prawne zwolnienia ze służby, pouczenie o przysługujących policjantowi środkach odwoławczych, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby uprawnionej do wydania rozkazu personalnego. Decyzję w sprawie zwolnienia funkcjonariusza ze służby, poza przypadkiem określonym w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy, podejmuje właściwy przełożony (art. 45 ust. 1 – 3 w zw. z art. 32 ust. 1 u.o.p.). Zgodnie z § 19 ust. 2 rozporządzenia z dnia 14 maja 2013 r., do postępowania w sprawach osobowych dotyczących nawiązania, zmiany i rozwiązania stosunku służbowego w zakresie nieuregulowanym rozporządzeniem stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Rozpatrując niniejszą sprawę w świetle powołanych powyżej regulacji należy stwierdzić, że kwestionowany rozkaz personalny – wbrew zarzutowi skarżącego – wydany został z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Skarżony organ wyjaśnił w toku postępowania okoliczności faktyczne sprawy, prawidłowo rozpatrując zebrany materiał dowodowy, który stanowił wystarczającą podstawę do zwolnienia skarżącego ze służby w Policji. Istota niniejszego postępowania sprowadza się do ustalenia, czy żądanie skarżącego złożone w dniu 30 kwietnia 2015 r. mogło prowadzić do zwolnienia go z pełnionej służby oraz jakie były ku temu przesłanki. W pierwszej kolejności trzeba zwrócić uwagę, że występując z raportem personalnym skarżący w sposób wyraźny i nie budzący wątpliwości wskazał, że prosi o zwolnienie go ze służby w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych. Powołana przez niego podstawa prawna (art. 41 ust. 3 u.o.p.) zdawała się jednakże przeczyć intencji strony. Przepis ten bowiem nie odnosił się do przejścia na emeryturę, lecz do rezygnacji ze służby. Jak zasadnie zauważył organ odwoławczy, przepisy art. 41 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 3 u.o.p. wzajemnie się wykluczają i nie mogą łącznie stanowić podstawy wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. O ile bowiem przesłanka z art. 41 ust. 2 pkt 4 ma charakter fakultatywny ("policjanta można zwolnić ze służby"), o tyle treść art. 41 ust. 3 obliguje przełożonego w sprawach osobowych do uwzględnienia żądania funkcjonariusza ("policjanta zwalnia się ze służby"). W takiej sytuacji niezbędne stało się wyjaśnienie tej rozbieżności. Sąd podziela ocenę organu odwoławczego, że działania strony skarżącej w toku postępowania wskazały, że jego intencją – w momencie składnia raportu – było zwolnienie ze służby w związku z osiągnięciem wymaganego wieku emerytalnego. Strona bowiem w dniu 22 czerwca 2015 r., poinformowana o dodatkowym uprawnieniu związanym z przejściem na emeryturę na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 u.o.p., tj. o możliwości pobierania przez okres roku po zwolnieniu ze służby świadczenia pieniężnego w wysokości odpowiadającej uposażeniu zasadniczemu wraz z dodatkami o charakterze stałym, pobieranym na ostatnio zajmowanym stanowisku (art. 117 ust. 1 u.o.p.), wyraziła chęć skorzystania z tego prawa. W takiej sytuacji nie budzi wątpliwości treść oświadczenia skarżącego i faktyczna podstawa zwolnienia skarżącego ze służby. Nadmienić także trzeba, że organ pierwszej instancji powołał w swojej podstawie prawnej art. 41 ust. 2 pkt 4 u.o.p., w związku z czym kształt rozstrzygnięcia Komendanta Wojewódzkiego był w niniejszej sprawie uzasadniony zwłaszcza, że organ drugiej instancji zwrócił uwagę na prawidłową podstawę wydania rozkazu personalnego. Na uwzględnienie nie mogła zasługiwać podniesiona przez skarżącego okoliczność, że w momencie sporządzania raportu działał w stanie wyłączającym możliwość świadomego i odpowiedzialnego podjęcia decyzji o odejściu ze służby oraz nie zdawał sobie sprawy ze znaczenia i skutków prawnych wynikających ze złożenia takiego oświadczenia. Odnosząc się do powyższego zarzutu, zasadnie Komendant Wojewódzki zauważył, że powołane przez stronę skarżącą okoliczności miały miejsce w styczniu 2015 r., podczas gdy wniosek o zwolnienie ze służby został złożony w dniu 30 kwietnia 2015 r. Od tego momentu skarżący w żaden sposób nie ujawnił zmiany swojej decyzji. Nawet składając odwołanie od orzeczenia Komendanta Powiatowego funkcjonariusz powołał się jedynie na zarzuty formalne, w żaden sposób nie wskazując, że cofa raport i w dalszym ciągu chce pełnić służbę w Policji. Należy zatem stwierdzić, że strona po złożeniu raportu nie zmieniła swojego zdania o odejściu ze służby, choć miała na to czas nawet do zakończenia postępowania odwoławczego. W takiej sytuacji przedłożone przez skarżącego zaświadczenie lekarskie o niezdolności do służby w okresie od 16 marca do 28 maja 2015 r. nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy, pomijając już kwestię jego wartości dowodowej na ocenę zdolności do świadomego działania przez funkcjonariusza. Podkreślić również należy, że zgodnie z orzecznictwem sądowym raport o zwolnienie ze służby należy traktować jako oświadczenie woli w rozumieniu art. 60 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 380 ze zm., dalej k.c.). Wobec tego do ustalenia jego skuteczności zastosowanie będzie znajdował art. 61 i następne k.c. (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2011 r., sygn. akt I OPS 4/11 – ONSAiWSA 2012/2/20, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2403/11 – Lex nr 1145101). Jednakże trzeba zwrócić uwagę, że organy administracji publicznej, w tym wypadku organy Policji, w toku prowadzonego postępowania pozbawione są możliwości dokonania samodzielnej oceny, czy oświadczenia woli pozbawione są wadliwości, o których mowa w art. 82 – 88 k.c. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1292/13 oraz powołane w nim orzecznictwo – Lex nr 1956408). W takich bowiem sytuacjach właściwą drogą do uchylenia się od skutków oświadczenia woli będzie postępowanie prowadzone przed sądami powszechnymi. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut nieprawidłowego podpisania rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Zauważyć bowiem trzeba, że podinsp. S. T. – jako I Zastępca Komendanta Powiatowego – w dacie wydania wskazanego aktu był należycie umocowany do wykonywania obowiązków Komendanta Powiatowego na mocy rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] czerwca 2015 r. Podsumowując powyższe rozważania należało zatem stwierdzić, że zakwestionowane orzeczenie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Przyjęty stan faktyczny znajduje potwierdzenie w materiale zgromadzonym w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, a wnioski płynące z jego oceny, sprowadzające się do uznania, że zwolnienie skarżącego ze służby nastąpiło na jego wyraźną prośbę w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych, są uzasadnione. Stąd też mając na uwadze wskazane okoliczności skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.