IV SA/Wr 62/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2010 r. na posiedzeniu niejawnym spawy ze skargi "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w W. na pismo Okręgowego Inspektora Pracy w W. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie postępowania kontrolnego postanawia: odrzucić skargę. "[...]" Spółka z o. o. z siedzibą w W. reprezentowana przez radcę prawnego M. D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na pismo Okręgowego Inspektora Pracy w W. z dnia [...] r. w przedmiocie postępowania kontrolnego prowadzonego w firmie. Stanowisku Okręgowego Inspektora Pracy zarzucono: 1) naruszenie art. 31 ust. 10 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U nr 89, poz. 589 ze zm.); dalej ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy poprzez brak wydania notatki mimo niestwierdzenia w trakcie postępowania kontrolnego jakichkolwiek uchybień; 2) naruszenie art. 75 § 1 kpa, art. 77 § 1 kpa w związku z art. 7 i art. 8 kpa poprzez bezprawne pominięcie wniosku strony kontrolowanej o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków oraz poprzez nierozpatrzenie całości zebranego w sprawie materiału dowodowego; 3) naruszenie art. 82 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U z 2007 r., nr 155, poz. 1095 ze zm.) w kształcie obowiązującym sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U z 2009 r., nr 18, poz. 97); dalej ustawa o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez fakt, iż przedstawione dnia 27 lutego 2009 r. upoważnienie różni się w aspekcie zakresu planowanych działań kontrolnych od informacji zapisanych w książce kontroli; 4) naruszenie przepisów art. 79 ust. 4 pkt 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w związku z art. 24 ust. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy poprzez brak precyzyjnego wskazania w treści upoważnień zakresu przeprowadzonej kontroli; 5) naruszenie art. 64 ust. 2 o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez prowadzenie kontroli z naruszeniem sześćdziesięciodniowego terminu na jej zakończenie od dnia wejścia w życie powyższych zmian do ustawy o swobodzie działalności gospodarczej; 6) prowadzenie postępowań kontrolnych o nr [...] oraz o nr [...] w sposób niezgodny z art. 6 kpa i art. 7 kpa w związku z art. 7 Konstytucji oraz art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy poprzez prowadzenie od dnia 6 maja 2009 r. działań kontrolnych bez podstawy prawnej oraz naruszenie w trakcie powyższych postępowań kontrolnych norm art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez dokonanie takiej interpretacji norm prawa materialnego przez organ kontrolny, która godzi nadmiernie w istotne dobro podmiotu kontrolowanego bez istnienia podstawy prawnej ani istotnej racji, które przemawiałyby za pominięciem interesu prawnego strony kontrolowanej; 7) naruszenie art. 79 ust. 4 pkt 7 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w kształcie obowiązującym sprzed nowelizacji tej ustawy na podstawie ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. w związku z art. 24 ust. 4 pkt 6 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy i art. 6 kpa poprzez brak wskazania w upoważnieniu Państwowej Inspekcji Pracy prawdziwej i aktualnie planowanej daty zakończenia kontroli u strony skarżącej, 8) naruszenie art. 12 kpa w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy poprzez zbędne przedłużanie czasu trwania kontroli; 9) niedopełnienie przez organ kontrolny obowiązków, wynikających z art. 9 kpa oraz art. 11 kpa w związku z art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy poprzez zaniedbanie obowiązku objaśnienia stronie kontrolowanej jej sytuacji prawnej oraz przesłanek, którymi kierował się organ odmawiając zakończenia czynności kontrolnych w pismach PIP z dnia 13 maja, 29 maja i 26 czerwca 2009 r.; 10) naruszenie przepisu art. 7 kpa poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony skarżącej i narażenie jej na znaczne trudności (także finansowe) z racji kontynuowania czynności kontrolnych mimo upływu czasu, w jakim miały być wykonane. W uzasadnieniu skargi zarzuty te rozszerzono. W skardze tej wniesiono o: 1) uchylenie w całości stanowiska Państwowej Inspekcji Pracy wyrażonego w piśmie z dnia 15 września 2009 r., 2) uznanie za pozbawione podstaw prawnych działań kontrolnych prowadzonych u strony skarżącej przez Państwową Inspekcję Pracy o numerach [...] oraz [...], które prowadzone są po dniu 7 maja 2009 r. lub ewentualnie uznania za bezprawne działań kontrolnych prowadzonych po dniu 30 maja 2009 r., 3) nakazanie Państwowej Inspekcji Pracy w trybie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), aby z powodu braku stwierdzonych uchybień zakończyła postępowanie kontrolne, w formie notatki wskazanej w art. 30 ust. 10 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy lub ewentualnie w innej formie, wskazującej jednoznacznie dopuszczenie się przez organ kontrolny naruszeń prawa, 4) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów procesu oraz sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W szerokim uzasadnieniu skargi podniesiono w szczególności, że od dnia 8 stycznia 2009 r. trwa w zakładzie skarżącej w J. L. kontrola Państwowej Inspekcji Pracy o nr [...]. W dniu 27 lutego 2009 r. Inspekcja ta rozpoczęła postępowanie kontrolne o nr [...] w kolejnym Zakładzie skarżącej Spółki w W.. Postępowania te zostały zakończone zaskarżonym pismem z dnia 15 września 2009 r. bez sporządzenia protokołu pokontrolnego, o którym mowa w art. 31 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy lub właściwej notatki wskazanej w art. 31 ust. 10 tej ustawy. W piśmie tym podpisanym przez trzech starszych inspektorów pracy poinformowano o zaprzestaniu działań kontrolnych z powodu braku reakcji pracodawcy na działania inspektorów pracy prowadzące do jej przeprowadzenia. W piśmie tym zarzucono również, że strona kontrolowana nie wykonała obowiązków zawartych w żądaniu z dnia [...] r., nr [...], co skutkowało niemożliwością ustaleniu stanu faktycznego. W odpowiedzi na te zarzuty kontrolowana Spółka pismem z dnia 8 października 2009 r. wezwała Inspekcję Pracy do usunięcia naruszenia prawa poprzez sporządzenie notatki, o której mowa w art. 31 ust. 10 powołanej wyżej ustawy. Spółka zarzuciła, że Inspekcja Pracy odmawiając zakończenia kontroli w formie przewidzianej prawem naruszyła art. 7 kpa. Następnie Okręgowa Inspekcja Pracy pismami z dnia 13 listopada 2009 r., podpisanymi przez starszych inspektorów pracy, wskazała że, z uwagi na skomplikowany charakter sprawy, odpowiedź na pismo kontrolowanej spółki zostanie udzielona w terminie 2 miesięcy od dnia przekazania pisma. Ostateczne stanowisko Okręgowa Inspekcja Pracy zajęła w piśmie z dnia 9 grudnia 2009 r. w którym wskazała, że brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia 8 października 2009 r. i w efekcie do zakończenia działań kontrolnych poprzez sporządzenie notatki wymienionej w art. 31 ust. 10 wskazanej wyżej ustawy. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy we W. wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie. W jej uzasadnieniu wskazał, że zaskarżone pismo inspektorów pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy z dnia [...] r. nie jest czynnością, czy też aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Pismo to ma charakter informacyjny i nie wywiera skutków prawnych takich jak decyzja czy postanowienie. Nie nadaje ono skarżącemu żadnych uprawnień ani nie nakłada żadnych obowiązków. Stanowisko inspekcji pracy zawarte w powyższym piśmie informujące o zaprzestaniu czynności kontrolnych i wskazujące przyczyny zaprzestania kontroli nie ma cech aktu władczego i jako niebędące decyzją administracyjną nie odpowiada cechom aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Akty i czynności wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 są to władcze działania organu administracji publicznej, których przedmiotem jest rozstrzygnięcie w zakresie wynikających z przepisów prawa uprawnień lub obowiązków przysługujących lub ciążących na adresacie aktu lub czynności. W jej uzasadnieniu podniesiono m. in., że organy inspekcji pracy nie zakończyły czynności kontrolnych poprzez sporządzenie protokołu z kontroli lub też notatki urzędowej, o której stanowią przepisy art. 31 ust. 1 i 10 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, gdyż czynności te ograniczyły się de facto do skutecznie doręczonego skarżącemu żądania z dnia 9 marca 2009 r. i prowadzonej polemiki w przedmiocie obowiązywania Konwencji nr 81 MOP, jej relacji z rozwiązaniami przyjętymi w nowelizacji ustawy o swobodzie działalności gospodarczej dotyczącymi ograniczeń z zakresu czasu trwania kontroli, charakteru upoważnień do kontroli i wpisu do ksiązki kontroli w kontekście "bezprawności" działania organów inspekcji pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest niedopuszczalna. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej orzekając w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Aby dany akt lub czynność, niemający charakteru decyzji lub postanowień, mogły być przedmiotem kontroli przez sąd administracyjny, co do zgodności z prawem, powinny ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kwestionuje pismo inspektorów pracy z dnia [...] r., nr [...], działających w ramach właściwości terytorialnej Okręgowego Inspektoratu Pracy we W., informujące o zaprzestaniu dalszych działań mających na celu przeprowadzenie czynności kontrolnych w "[...]" W. Spółka z o.o. w W., w tym, w Zakładzie [...] w J. L.. Stanowisko to uzasadniono niemożnością przeprowadzenia kontroli z powodu braku reakcji pracodawcy na działania inspektorów pracy zmierzające do jej przeprowadzenia. W piśmie tym zarzucono również skarżącej Spółce niewykonanie obowiązków wynikających ze skutecznie doręczonego jej żądania z dnia [...] r., nr [...], co skutkowało niemożliwością ustalenia stanu faktycznego w zakresie kontroli. W związku z powyższym w zaskarżonym piśmie wskazano, że nie jest możliwe sporządzenie notatki urzędowej lub protokołu z kontroli, o których mowa w art. 31 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Dodano w nim, iż nieustalenie stanu faktycznego skutkuje niemożnością jego udokumentowania w formach przewidzianych we wspomnianym art. 31. Ponadto wskazano w nim datę (29 września 2009 r.) dokonania wpisów w książce kontroli przedsiębiorcy. W myśl art. 31 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy ustalenia kontroli dokumentowane są, z zastrzeżeniem ust. 10, w formie protokołu. Z kolei z ust. 2 tego przepisu wynika, iż w przypadku niestwierdzenia uchybień wynik kontroli może być udokumentowany w formie notatki urzędowej, która powinna zawierać zwięzły opis stanu faktycznego stwierdzonego w czasie kontroli. Katalog form działania inspektora pracy w związku z ustaleniami dokonanymi w toku kontroli określa art. 33 ust. 1 powyższej ustawy, zgodnie z którym w wyniku ustaleń dokonywanych w toku kontroli właściwy inspektor pracy: 1) wydaje decyzje, o których mowa w art. 11 pkt 1-4, 6 i 7 oraz 11a; 2) kieruje wystąpienia, o których mowa w art. 11 pkt 8; 3) wnosi powództwa oraz wstępuje do postępowania w sprawach, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 11; 4) podejmuje działania, jeżeli prawo lub obowiązek ich podjęcia wynika z odrębnych przepisów. W świetle powyższego przyjąć należy, iż zaskarżone pismo inspektorów pracy ma charakter wyłącznie informacyjny, bowiem sprowadza się ono do udzielenia informacji o zaprzestaniu czynności kontrolnych oraz wskazania w jakiej formie prawnej dokonywane są ustalenia kontroli (art. 31) i podstawy prawnej prowadzenia postępowania kontrolnego (art. 21 ), a także do określenia przyczyn uniemożliwiających ustalenie stanu faktycznego w zakresie prowadzonej kontroli i wskazania daty dokonania wpisów w książce kontroli przedsiębiorcy. W ocenie Sądu, powyższe pismo, nie mające cech aktu władczego, nie będące decyzją administracyjną ani postanowieniem, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. nie odpowiada także cechom aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W podobnej kwestii wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 12 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 351/10 stwierdził, że pismo zastępcy okręgowego inspektora pracy podjęte w związku z czynnościami kontrolnymi zawierające informację o podstawie prawnej prowadzonych czynności kontrolnych, wykładni przepisów prawa będących podstawą działań kontrolnych, wskazujące przyczyny braku wyznaczenia przez inspektora pracy kolejnego terminu realizacji żądanego uprawnienia nie stanowi w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z przepisu tego wynika, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem organu administracji, czyli pismem inspektora pracy, a możliwością realizacji uprawnienia lub obowiązku, będącego przedmiotem pisma tego inspektora i wynikającego z przepisu prawa. W orzeczeniu tym stwierdzono również, iż pismo inspektora pracy nie rodzi dla adresata żadnych skutków, bowiem ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy nie przewiduje sankcji administracyjnych za nierespektowanie pisma inspektora pracy przez jego adresata. Nie jest też ono poddane egzekucji, więc nie ma wpływu na sytuację prawną strony. Sąd podziela powyższe stanowisko. Z tych względów zaskarżone pismo inspektorów pracy z dnia 15 września 2009 r. nie należy do aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., podlegających kontroli sądu administracyjnego. Z tych także względów ewentualne naruszenia przepisów prawa, wskazane w zarzutach skargi nie mogą mieć wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie Sądu. Mając powyższe na uwadze, Sąd odrzucił skargę, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.