IV SA/Wr 624/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska, Asesor WSA Marta Pająkiewicz – Kremis, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności z programu rządowego "Posiłek w szkole i w domu" oddala skargę w całości. Przedmiotem skargi Z. M. (dalej jako strona, wnioskodawca lub skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. (dalej również jako Kolegium, organ odwoławczy lub w skrócie SKO) z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...], utrzymująca w mocy, wydaną z upoważnienia Burmistrza Gminy i Miasta G., decyzję Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. (dalej również jako MGOPS lub organ pierwszej instancji) z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...], o przyznaniu świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności z programu rządowego "Posiłek w szkole i w domu" w wysokości 100 zł miesięcznie w okresie od 1 marca 2021 r. do 30 czerwca 2021 r. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym: Strona podaniem z dnia 11 marca 2021 r. zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. o udzielenie jej od marca 2021 r. (jako kontynuację dotychczas otrzymywanego świadczenia) pomocy finansowej z programu rządowego "Posiłek w szkole i w domu". Wobec sporu, który ośrodek pomocy społecznej powinien rozpoznać ten wniosek, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. postanowieniem z [...] marca 2021 r. wskazało jako organ właściwy Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w G. Organ pierwszej instancji wzmiankowaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. orzekł o przyznaniu wnioskodawcy świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności z rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" w wysokości 100 zł miesięcznie w okresie od 1 marca 2021 r. do 30 czerwca 2021 r. MGOPS w uzasadnieniu tej decyzji wskazał, że zgodnie z treścią wieloletniego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023 celem programu jest zapewnienie posiłku dzieciom, uczniom i młodzieży oraz objęcie pomocą osób dorosłych, zwłaszcza osób starszych, chorych lub niepełnosprawnych i samotnych. Program przewiduje udzielenie pomocy w jednej z trzech form: posiłek, świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności, świadczenie rzeczowe w postaci produktów żywnościowych. Dalej podniesiono, że na podstawie wywiadu środowiskowego z dnia 17 marca 2021 r. ustalono, iż rodzina strony znajduje się w trudnej sytuacji życiowej, składa się z 1 osoby, kryterium dochodowe rodziny wynosi 701,00 zł, kryterium dochodowe na osobę w rodzinie wynosi 701,00 zł, dochód rodziny wynosi 645,00 zł, dochód na osobę w rodzinie wynosi 645,00 zł, zaś procent kryterium dochodowego 92,01%. Zdaniem MGOPS z powyższego wynika, że rodzina strony spełnia ustawowe kryteria uprawniające ją do pomocy w ramach programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023 w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności. Podniesiono dalej, że w treści wieloletniego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023 nie wskazano wysokości przyznawanych świadczeń. Z treści przepisu wynika, iż przepis ten ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ podejmuje decyzję w ramach tzw. uznania administracyjnego, mając na uwadze w świetle okoliczności danej sprawy zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony. Charakter uznaniowy tej decyzji oznacza, iż podjęcie takiej decyzji jest uzależnione od wielkości posiadanych środków finansowych na pomoc społeczną oraz liczby osób ubiegających się o pomoc. Powyższe oznacza, że organ dokonując oceny warunków uzasadniających przyznanie pomocy, jak również podejmując decyzję co do jej wysokości brał pod uwagę zarówno sytuację materialną wnioskodawcy, potrzeby jego rodziny, a także własne możliwości finansowe (art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, t. jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm., dalej jako ustawa o pomocy społecznej lub w skrócie u.p.s.). W odwołaniu od tej decyzji strona wskazała, iż do lutego 2021 r. pomoc na zakup posiłku i żywności otrzymywał z Ośrodka Pomocy Społecznej w O. w kwocie 240 zł miesięcznie i taką też pomoc chciałby otrzymywać nadal. Wniósł o przyznanie mu większej pomocy, aby móc zaspokoić podstawowe potrzeby życiowe. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organ odwoławczy wskazał, że w ramach zasiłków celowych jest również przyznawane prawo do posiłku i żywności przewidzianych w rządowym programie "Posiłek w szkole i w domu". Prawo do takiego zasiłku celowego przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty półtorakrotności kryterium dochodowego wynoszącego 701 zł, czyli kwoty 1.051,50 zł. Ustawa nie określa wysokości zasiłku celowego. Stąd też w tym zakresie zastosowanie mają przepisy art. 3 u.p.s., że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, przy czym rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby te powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Z ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie wynika, że wnioskodawca spełnia kryteria dochodowe i osobiste, aby otrzymać zasiłek celowy i taki też zasiłek w kwocie 100 zł miesięcznie od marca 2021 r. do czerwca 2021 r. otrzymał na pomoc wskazaną we wniosku. Tym samym istotą sporu pozostaje, czy w tym przypadku organ pierwszej instancji mógł przyznać zasiłek celowy w większej kwocie. Kolegium podało także, iż z brzmienia art. 39 u.p.s. wynika, że organ pomocy społecznej orzeka o przyznaniu zasiłku celowego w ramach tzw. uznania administracyjnego, decydując o wyborze rodzaju świadczenia z pomocy społecznej i jego wysokości. Uznanie administracyjne cechuje się tym, że organ administracyjny nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi, a więc ma przyznany zakres swobody w ocenie zasadności żądania. W przypadku zasiłku celowego, organ administracyjny wydaje decyzję oceniając całokształt sytuacji strony, mającej wpływ na zakres zaspokojenia potrzeb, a ponadto uwzględniając wysokość środków, którymi dysponuje i liczbę osób wymagających pomocy. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji w tej sprawie przyznając świadczenie o wartości po 100 zł miesięcznie nie przekroczył granic uznania administracyjnego, gdyż rozstrzygnął sprawę mając na względzie indywidualną sytuację odwołującego oraz ograniczone swoje możliwości finansowe, a tym samym ochronę interesów innych osób uprawnionych do uzyskania wsparcia ze środków pomocy społecznej. Zwrócono uwagę, iż organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że nie posiada środków finansowych pozwalających na pełne zaspokojenie potrzeby odwołującego. W tym aspekcie organ pierwszej instancji wyjaśnił, że na takie potrzeby, jak wskazywana przez stronę, w skali całego roku posiada jedynie 14.000 zł i dlatego te posiadane środki przeznacza jedynie na wsparcie tych, co do których występuje przypadek szczególnie uzasadniony. Brak jest dowodów na to, że to oświadczenie organu pierwszej instancji nie odpowiada rzeczywistemu stanowi rzeczy. W tym kontekście SKO podniosło, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jest ugruntowany pogląd, że organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować powierzone im w ustawie cele (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 624/07). Nie zachodzi konieczność wykazywania w każdym przypadku możliwości finansowych organów pomocy społecznej, a ich ograniczone możliwości należą do faktów powszechnie znanych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1457/08, i z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1389/12). Mając na uwadze przedstawiony stan sprawy organ odwoławczy uznał, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania, z uwzględnieniem zasad postępowania administracyjnego, przez co nie nastąpiło naruszenie granic przysługującego organowi uznania administracyjnego, ani też nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wydając rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji miał na względzie ustalenia sprawy - tak istniejące po stronie odwołującego, jak również uwzględniające cele i możliwości pomocy społecznej. W skardze do tut. Sądu strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO i przyznanie jej zasiłku celowego z programu rządowego "Posiłek w szkole i w domu" na okres od 1 marca 2021 r. do 30 czerwca 2021 r. w postaci karty- talonu na zakupy w "Biedronce" na kwotę o równoważności obiadów przyznawanych podopiecznym przez ośrodki pomocy. Strona zarzuciła, iż wcześniej, do lutego 2021 r., zawsze otrzymywała takie zasiłki na kwotę 240 zł miesięcznie, a od marca 2021 r., pomimo że żywność zdrożała, przyznano jej zaledwie 40% tej kwoty, którą wcześniej jej przyznawano. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej w skrócie u.p.p.s.a.), albowiem skarżący, mający wiedzę o złożeniu przez organ w odpowiedzi na skargę wniosku o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, nie sprzeciwił się temu. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dalsze uszczególnienie kompetencji sądów administracyjnych znajduje się w art. 3 § 2 u.p.p.s.a., w którym określono jakie kategorie spraw obejmuje kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne. Uwzględniając z kolei skargę na decyzję sąd administracyjny, stosownie do art. 145 § 1 u.p.p.s.a., uchyla decyzję w całości albo w części (pkt 1), stwierdza nieważność decyzji w całości lub części (pkt 2) lub stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa (pkt 3). Nadmienić należy, iż w myśl art. 134 § 1 u.p.p.s.a. sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przeprowadzona przez Sąd pod tym kątem kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwianie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, a także zapobieganie wskazanym w art. 2 ust. 1 u.p.s. trudnym sytuacjom przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 1 i ust. 2 u.p.s.). Jedną z form pomocy społecznej jest zasiłek celowy, który - zgodnie z art. 39 ust. 2 u.p.s. - jest przyznawany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że skarżący spełnia kryteria dochodowe i osobiste, aby otrzymać zasiłek celowy z programu "Posiłek w szkole i w domu", a tym samym istotą sporu pozostaje, czy w tym przypadku organ pierwszej instancji mógł przyznać zasiłek celowy w kwocie 100 zł miesięcznie, zamiast wnioskowanej kwoty 240 zł miesięcznie, powołując się na brak środków z uwagi na ograniczone możliwości finansowe pomocy społecznej. Na wstępie rozważać podnieść należy, iż wykładnia przepisów art. 39 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. nie może w żadnym razie prowadzić do wniosku o dopuszczalności uczynienia z pomocy stałego źródła utrzymania mimo, iż niewątpliwie skarżący jest osobą, która potrzebuje wsparcia odpowiednich instytucji, i pomoc taką regularnie otrzymuje. Przy czym, przez niezbędną potrzebę bytową należy rozumieć potrzebę usprawiedliwioną ze względu na zachowanie życia, zdrowia, a także odgrywania ról społecznych, możliwości zarobkowania i pełnienia funkcji członka rodziny. Jest to potrzeba uzasadniona podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę, z założenia konsumująca się jednorazowo, której zadość czyni zaspokojenie jej w minimalnym standardzie. W niniejszej sprawie okoliczność ta nie była kwestionowana przez organy, jednakże trzeba wyraźnie podkreślić, że sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie skutkuje automatycznym przyznaniem osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami albowiem organy działają na zasadzie uznania administracyjnego. Organ rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego musi bowiem mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej. Tak więc udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Nie można przy tym pominąć ważnej konstatacji, że uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na dany rodzaj świadczenia z zakresu pomocy społecznej (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2020 r., sygn. akt I OSK 959/20, dostępny CBOSA). Zwrócić także należy uwagę, że organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować zadania z zakresu pomocy społecznej. Organy pomocy społecznej są więc upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń. W takich sytuacjach odmowa ich przyznania osobie ubiegającej się o tego rodzaju świadczenia może być podyktowana wyłącznie brakiem dostatecznych środków na ich pokrycie i to nawet wówczas, gdy potencjalny beneficjent, z uwagi na swoją sytuację osobistą i majątkową, spełnia kryteria niezbędne do ich otrzymania (zob. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 447/21, dostępny CBOSA). W przedmiotowej sprawie na realizację zadań własnych w planie finansowym na 2021 r. Gmina G. miała zagwarantowaną kwotę 90.000 zł, z czego 76.000 zł były to zadania o charakterze obowiązkowym (t.j. 60.000 zł na realizację pomocy w formie schronienia oraz 16.000 zł na sprawienie pogrzebu), na realizację pozostałych zadań własnych pozostawała kwota 14.000 zł. Wobec ograniczonych środków finansowych organ pierwszej instancji nie był w stanie zaspokoić wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc w zgłaszanej przez nie wysokości, a zatem musiał przyjąć obiektywne kryteria, według których dokonuje rozdziału środków finansowych. Zdaniem Sądu orzekającego zasadnie organ pierwszej instancji przyjął, że z uwagi na ograniczoną ilość środków finansowych, którymi dysponował na realizację wszystkich swoich ustawowych zadań, konieczny był ich taki podział, aby zaspokoić najbardziej pilne i niezbędne potrzeby tylko osób i rodzin, które zostaną zakwalifikowane jako szczególnie uzasadnione przypadki. Ustalona w toku postępowania administracyjnego sytuacja osobista i majątkowa skarżącego nie została zakwalifikowana do kategorii szczególnie uzasadnionego przypadku, co uzasadniało przyznanie pomocy społecznej w wysokości 100 zł miesięcznie, a nie w żądanej wysokości 240 zł miesięcznie. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.