IV SA/Wr 634/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.) Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Protokolant Anna Rudzińska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 31 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej świadczenia w formie zasiłku stałego I. uchyla decyzję I i II instancji, II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. D. od decyzji Nr [...] wydanej przez działającego z upoważnienia B. K., Kierownika Sekcji Świadczeń Ośrodka Pomocy Społecznej K. z dnia [...] w sprawie uchylenia decyzji Nr [...] z dnia [...] dotyczącej przyznania świadczenia w formie zasiłku stałego na okres od 1 października 2009r. do dnia 30 września 2011 r. w wysokości 444 zł, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 37, art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej ( Dz.U. z 2009r. Nr 175, poz.1362 z późn.zm.), utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach uzasadnienia tego rozstrzygnięcia podano, że zaskarżoną decyzją Nr [...] wydaną przez działającego z upoważnienia Burmistrza K., Kierownika Sekcji Świadczeń Ośrodka Pomocy Społecznej K. z dnia [...] uchylono decyzję Nr [...] z dnia [...] dotyczącą przyznania świadczenia w formie zasiłku stałego na okres od 1 października 2009r. do dnia 30 września 2011r. w wysokości 444 zł miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji podano, że strona w marcu 2011r. uzyskała dochód w wysokości 5000 zł, który zgodnie z art. 8 ust. 11 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej należy podzielić przez 12 kolejnych miesięcy i doliczać do dochodu strony od 1 marca 2011r. do 28 lutego 2012r. kwotę 416,67 zł. W kwietniu 2011r. T. S. dokonał wpłaty 1000 zł na poczt zadłużenia czynszowego strony za lokal przy ul. Ch. [...]. Wraz z dodatkiem mieszkaniowym w kwocie 186,38zł. dochód strony w kwietniu 2011r. wyniósł 1603,05 zł i przekroczył kryterium dochodowe tj. kwotę 477 zł. Od ww. decyzji odwołał się w ustawowym terminie J. D. podał, że został bez środków do życia, jest rozwiedziony, mieszka z synem, który mu nie pomaga. Jest po wylewie, po ataku serca, ma miażdżycę, przeszedł dwa zabiegi koronografii, posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. W marcu dokonał zamiany mieszkania z T. S., który przejął część jego długu za jego zaległość czynszową w wysokości 15000 zł, umowa została zawarta pomiędzy zarządcą - Zakładem Administracji Mieszkaniowej w K., a przejmującym dług T. S., skarżący nie otrzymał od T. S. żadnych pieniędzy, nie wzbogacił się. Rozpatrując ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zważyło, co następuje: Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygając sprawę. Wynika to z art. 138 kpa, który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (a nie oddalenie odwołania) bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Decyzją Nr [...] z dnia [...] przyznano stronie zasiłek stały od dnia 1 października 2009r. do dnia 30 września 2011r. W dniu dnia 22 marca 2011 r. została zawarta umowa na podstawie której T. S. przejął dług ( zaległości czynszowe) za lokal, który zajmował J. D. przy pl. B. Ch. [...] do wysokości 15.000 zł w następujący sposób: w dniu 21 marca 2011r. T. S. dokonał wpłaty 5.000 zł, która została zaliczona na poczet należności głównej z tytułu bieżących zaległości czynszowych za lokal przy pl. B. Ch. [...]. Pozostałą kwotę tj. 10.000 zł. T. S. zobowiązał się spłacić w ratach po 1.000 zł miesięcznie, począwszy od kwietnia 2011r. Zgodnie natomiast z art. 8 ust. 1 pkt 1, 3, 4, 11 ustawy o pomocy społecznej, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza 477 zł. (kryterium dochodowe). Za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1 ) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych. W przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwoty: 1) kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, w przypadku osoby samotnie gospodarującej, 2) kryterium dochodowego rodziny, w przypadku osoby w rodzinie - kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. Tym samym wszelkie przychody bez względu na tytuł i źródło ich otrzymania, po odpowiednich pomniejszeniach, należy uznać za dochód. Zatem za przychód uważać należy wszelkie przysporzenie majątkowe polegające na zwiększeniu istniejącego majątku jak i zmniejszenie istniejącego zobowiązania (długu). W miesiącu kwietniu 2011r. dochód strony składał się z 1/12 z kwoty 5000 zł czyli 416,67 zł, dodatku mieszkaniowego 186,38 zł, wpłaconej przez T. S. dniu 22 kwietnia 2011r. na poczet zadłużenia strony 1000 zł. Oznacza to, że dochód strony w kwietniu 2011r. wyniósł 1603,05 zł i przekroczył 477 zł czyli kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń z pomocy społecznej. Z akt sprawy wynika, że strona ma przyznany dodatek mieszkaniowy na okres od kwietnia do września 2011r. w wysokości po 186,38 zł. T. S. do stycznia 2012r. będzie wpłacał miesięcznie na poczet zadłużenia strony po 1000 zł. Tak więc dochód strony do września 2011r. czyli do kiedy przyznano mu zasiłek stały będzie wynosić 1603,05 zł i będzie przekraczał kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń z pomocy społecznej. Odnosząc się do zarzutu strony, że nie otrzymała od T. S. żadnych pieniędzy należy stwierdzić, że wpłacona przez T. S. kwotą 5000 zł, a następnie w ratach 10000 zł po 1000 zł miesięcznie należy zaliczyć do dochodu strony ponieważ kwota 15000 zł stanowi przychód, a przez przychód należy rozumieć każde przysporzenie majątkowe polegające na zwiększeniu istniejącego majątku jak i zmniejszenie istniejącego zobowiązania (długu). Czyli tak jak to ma miejsce w rozpatrywanym przypadku nastąpiło zmniejszenie zobowiązania J. D. tytułem zadłużenia za lokal mieszkalny przy ul. Ch. [...] w K. Jednocześnie należy pouczyć stronę, że przysługuje mu prawo ubiegania się o specjalny zasiłek celowy. W skardze do sądu administracyjnego J. D. zakwestionował powyższe rozstrzygnięcie. Podniósł, że w wyniku umowy zawartej z T. S. w sprawie przejęcia długu za lokal nie otrzymał żadnych pieniędzy, nie wzbogacił się. Podkreślił, że znajduje się w bardzo trudnej sytuacji materialnej i życiowej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, powtarzając swoją wcześniejszą argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 tej ustawy wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. W omawianej sprawie skarżącemu, decyzją z dnia [...] przyznano zasiłek stały dla osoby samotnie gospodarującej na okres od 1 października 2009 r. do 30 września 2011 r. w kwocie 444 zł miesięcznie. Wskutek uzyskania przez skarżącego dochodu od kwietnia 2011 r., decyzją I instancji z dnia [...] uchylono z dniem 1 maja 2011 r. decyzję z dnia [...] o przyznaniu skarżącemu zasiłku stałego i odmówiono mu przyznania tego zasiłku od dnia 1 maja 2011 r. W ocenie Sądu organ prawidłowo powołał się na kryterium dochodowe dotyczące osoby samotnie gospodarującej, prawidłowo również wyłożył przepisy odnoszące się do sumy przychodów składających się na pojęcie "dochodu", jak i do sytuacji uzyskania dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwotę kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Najistotniejszą kwestią pozostaje jednak ustalenie terminu od którego można zmienić lub uchylić decyzję dotyczącą przyznania zasiłku stałego. Zgodnie z powszechnie akceptowanym stanowiskiem sądów administracyjnych, które popiera skład orzekający, decyzja wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej ma charakter konstytutywny i wywołuje skutki prawne dopiero od chwili jej ustatecznienia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 13 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Bd 598/07). Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 18 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 928/08, ustawodawca, w redakcji art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, konsekwentnie posłużył się pojęciami: "zmienia" i "uchyla" decyzję, co oznacza, iż zarówno zmiana decyzji pierwotnej przyznającej świadczenie z pomocy społecznej, jak i jej uchylenie ma charakter konstytutywny. Decyzja ta wpływa bowiem na dotychczasowy zakres przyznanych świadczeń z pomocy społecznej (zmienia ich wysokość, odmiennie je kształtuje lub wręcz je odbiera). Podobnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2010 r., I OSK 654/15 (Lex nr 737506) przyjęto, że decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s., którą zmieniono lub uchylono pierwotną decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej, ma charakter konstytutywny. Uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie nie może zatem nastąpić z mocą wsteczną. Pozbawienie strony przyznanego jej decyzją prawa z mocą wsteczną może nastąpić jedynie wyjątkowo i tylko wówczas, gdy wyraźnie przepis prawa to przewiduje. Przepis art. 106 ust. 5 u.p.s. takiej jednak regulacji nie zawiera. W konsekwencji, ze względu na konstytutywny charakter decyzji, może ona wywierać wyłącznie skutki ex nunc. Konstytutywny charakter decyzji wydawanych w trybie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej wynika również z samego trybu, w jakim jest ona wydawana. Na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego wzruszenie decyzji tworzących prawa nabyte dla stron może nastąpić na podstawie art. 155 k.p.a. czy 161 k.p.a., poprzez wydanie decyzji o charakterze konstytutywnym. Stąd też również decyzja wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy, która zmienia lub uchyla pierwotną decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej, ma charakter decyzji konstytutywnej. Tym samym brak jest jakichkolwiek podstaw, by uchylać lub zmieniać decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej wstecz (ex tunc). Mając powyższe na uwadze zauważyć należy, że zarówno decyzja I instancji z dnia [...], jak i decyzja odwoławcza z dnia [...], obie wydane na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej uchylają z dniem 1 maja 2011 r. decyzję z dnia [...] w sprawie zasiłku stałego. W przypadku stwierdzenia, że zachodzą przesłanki przewidziane w art. 106 ust. 5 ustawy organ administracji wydaje decyzję uchylającą lub zmieniającą decyzję pierwotną ze skutkiem ex nunc, czyli może kształtować nowy zakres uprawnień strony dopiero od momentu wydania swego rozstrzygnięcia, orzekając o utracie prawa lub o zmianie wysokości dotychczas pobieranego świadczenia na przyszłość. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.