IV SA/Wr 635/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (sprawozdawca), Asesor WSA Alojzy Wyszkowski, Protokolant Jolanta Pociejowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 2 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej w J. – L. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2 ust. 3; 2. określa, że uchwała w zaskarżonej części nie podlega wykonaniu Wojewoda D. jako organ nadzoru złożył w dniu [...]r. i powołując art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. ustawy o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 ust. 3 uchwały nr [...]Rady Miejskiej w J.-L. z dnia [...]r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy J.- L.. Uzasadniając swoją decyzje stwierdził, że Rada Miejska w J.-L. podjęła dnia [...] r. uchwałę nr [...]w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy J.- L.. Uchwała została przekazana pismem Przewodniczącego Rady Miejskiej z dnia [...]r. nr [...]i wpłynęła do organu nadzoru dnia [...]r. W ramach § 2 ust. 3 uchwały Rada Miejska postanowiła, że: "Prawo ubiegania się o lokal z gminnego zasobu mieszkaniowego nie przysługuje osobie, która ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe a w szczególności była właścicielem lokalu mieszkalnego i przeniosła jego własność na inną osobę". Mocą § 2 ust. 3 uchwały Rada Miejska ustaliła kryteria decydujące o przysługiwaniu mieszkańcom Gminy prawa do ubiegania się o przyznanie lokalu mieszkaniowego z zasobu gminnego. Uznano, że prawo do ubiegania się o lokal z gminnego zasobu mieszkaniowego nie przysługuje osobom, które mają zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, a w szczególności były właścicielem lokalu, którego własność przeniosły następnie na inną osobę. Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. nr 71, poz. 733 ze zm.) tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Stosownie do art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel; w razie gdy rada gminy nie określi w uchwale odmiennych zasad, do lokali podnajmowanych przez gminę stosuje się odpowiednio zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Art. 21 ust. 3 określa zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Zakres kompetencji prawodawczej, udzielony przez ustawodawcę radzie gminy mocą art. 21 ust. 3 ustawy jest bez wątpienia bardzo szeroki. Prawidłowe jednakże wykonanie upoważnienia do uchwalenia zasad implikuje konieczność uwzględnienia w uchwale całokształtu stanu prawnego regulującego przedmiotową problematykę, wynikającego z przepisów bezwzględnie obowiązujących, których rada gminy nie może modyfikować. Ustawa zaś wskazuje expressis verbis w art. 4 ust. 2, iż gmina, posiadająca mieszkaniowy zasób, zobowiązana jest do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw o niskich dochodach, przy czym chodzi tu o gospodarstwa domowe wspólnoty samorządowej tj. mieszkańców konkretnej gminy. Ustawodawca zatem zakreślił krąg osób posiadających prawo do najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu. Należą doń - w myśl art. 4 ust. 1 i 2 ustawy - mieszkańcy gminy mający niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i prowadzący gospodarstwa domowe o niskich dochodach. Jednocześnie ustawodawca powierzył radzie gminy kompetencję do unormowania wysokości dochodu gospodarstwa domowego decydującej o nabyciu prawa do najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu. Chodzi tu naturalnie o wskazanie granicy maksymalnej osiąganego dochodu, powyżej której mieszkaniec konkretnej gminy nie ma prawa do ubiegania się o najem lokalu z gminnego zasobu z uwagi na możliwość zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych na wolnym rynku mieszkaniowym. Poza przesłanką niskiego dochodu i pozostawania mieszkańcem gminy prawodawca wprowadził także przesłankę posiadania niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. W odróżnieniu od przesłanki wysokości osiąganego dochodu, której konkretyzację powierzono radzie gminy mocą art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy, rada gminy nie ma jakiegokolwiek upoważnienia, ażeby w tekście uchwały definiować pojęcie niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Wyrażenia te bowiem należą do pojęć ustawowych i kształtują, istotne z punktu widzenia jednostki, prawo najmu lokalu mieszkaniowego z gminnego zasobu. Znaczenie tych pojęć można zatem ustalać tylko i wyłącznie na gruncie przepisów powszechnie obowiązujących w kontekście konkretnego stanu faktycznego. Rada gminy nie może więc postanowić, iż prawo najmu przysługuje osobie, która nie była właścicielem innego lokalu mieszkalnego, gdyż norma taka byłaby równoznaczna z modyfikacją znaczenia pojęcia niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych z art. 4 ust. 2 ustawy. Z treści art. 21 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy wynika, że rada gminy ma możliwość ograniczenia kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o przydział lokalu jedynie poprzez określenie wysokości dochodu gospodarstwa domowego. Uzależnienie takiego uprawnienia natomiast od innych, nie przewidzianych w ustawie, kryteriów (w tym m.in. długości zamieszkania, nie pozostawania w stosunku najmu lokalu, braku własnego lokalu) przekracza zakres upoważnienia wynikający z art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów. Wskazał, że podobne stanowisko wyrażono w wyroku NSA z 17.11.2004 r., sygn. akt OSK 883/04. W odpowiedzi na skargę Gmina J.–L. – Rada Miejska w J. L. wniosła o oddalenie skargi w całości i obciążenie strony skarżącej kosztami postępowania. Podniosła, że Rada Miejska, podejmując zaskarżoną w części uchwalę nie naruszyła przepisów prawa a w szczególność przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów mieszkaniowym zasobie gminy i o zamianie kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71 poz. 733 ze zm.). Zaznaczyła, że zmierzała do sprecyzowania kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego, a także zlikwidowania możliwości ubiegania się o mieszkanie komunalne przez osoby, które mają zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Zarzuciła, że zaskarżony zapis uchwały nie narusza przepisów prawa, przeciwnie mają służyć wyeliminowaniu sytuacji nagannych zmierzających do obejścia prawa a także do stworzenia jasnych i czytelnych zasad niezbędnych przy zaspakajaniu potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Uchwała Rady Gminy jest prawidłowa jeżeli jest zgodna z przepisami prawa, które zawierają upoważnienie do wydania takiego aktu oraz określają tryb postępowania prawodawczego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1 270 z późn. zm.) sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zatem sądy administracyjne mogą zakwestionować zaskarżone akty prawa miejscowego tylko wtedy gdy są one niezgodne z prawem. W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują – skarga zatem zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 91.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. tekst jednolity Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 z późn. zm.) uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia nieważności takiego aktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem art. 4 powołanego wyżej artykułu – w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania iż uchwałę (zarządzenie) wydano z naruszeniem prawa. Samorząd terytorialny jest elementem władzy wykonawczej i wykonuje część zadań należących to tej władzy (art. 163 Konstytucji). Konstytucja przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność polegającą z mocy art. 165 Konstytucji ochronie sadowej. Zgodnie z art. 171 Konstytucji działalność ta podlega nadzorowi wskazanych organów z punktu widzenia legalności. Wynika to również z art. 86 ustawy o samorządzie gminnym "Działalność prowadzona przez organy samorządu terytorialnego opiera się na ustawie i musi się mieścić w granicach ustanowionych przez ustawy. Kwestia zgodności działania organów samorządu terytorialnego z prawem podlega nadzorowi organów administracji rządowej. Art. 91 ust. 1 o samorządzie gminnym mówi: "Ustawa lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90". Przepis ten określa sposób wykonywania nadzoru oraz skutki prawne stwierdzenia nieważności uchwały. Zatem obowiązek stwierdzenia nieważności uchwały należy do organu nadzoru. Z powyższego wynika, że każda uchwała rady miejskiej dotknięta istotnymi wadami prawnymi jest nieważna od dnia jej wydania. W niniejszej sprawie organ nadzoru przekroczył 30 dniowy termin do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W tej sytuacji, zgodnie z art. 93 ust. 1 wskazanej ustawy, zaskarżył uchwałę do sądu administracyjnego. Zaskarżona uchwała ma charakter normatywny odnosi się bowiem do wszystkich mieszkańców gminy znajdujących się w określonej sytuacji mieszkaniowej ubiegających się o najem lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy J. L.. Jako normatywny akt wykonawczy należący do kategorii prawa miejscowego, uchwała powinna spełniać wymogi prawne ustanowione dla tej kategorii aktów. Punktem wyjścia jest regulacja zwarta w art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, według, której źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Art. 94 Konstytucji stanowi zaś, że organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Konstytucja częściowo reguluje tryb prawodawczy, częściowo odsyła do ustawy zwykłej. Taką ustawą w tym przypadku jest ustawa o samorządzie gminnym. W Rozdziale 4 – akty prawa miejscowego stanowionego przez gminę – dokonano podziału tych aktów na dwie kategorie – wykonawcze (ust. 2) i akty porządkowe (ust. 3). Zaskarżona uchwała należy do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym. Została bowiem wydana w wykonaniu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów mieszkaniowych zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz. U. nr 71 poz. 733 ze zm.). Dla rozstrzygnięcia skargi istotna jest wykładnia powołanego przepisu, określającego kompetencje prawodawcze Rady, stanowiącego upoważnienia do wydania zaskarżonej uchwały, a także przepisów ustawowych regulujących materię normowaną uchwałą. Zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 2 wymienionej wyżej ustawy Rada Gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najemca jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokalne przeznaczone na ten cel. W razie gdy rada gminy nie określi w uchwale odmiennych zasad do lokali podnajmowanych przez gminę stosuje się odpowiednio zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. ust. 3 powołanego wyżej art. 21 stanowi: Zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającego oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego 4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach 5) tryb rozpatrywania i załatwiania warunków o najmie lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najmie lokali socjalnych oraz sposób poddawania tych spraw kontroli społecznej 6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy 7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2. Niewątpliwie zatem w art. 21 ust. 3 ustawodawca wymienia katalog spraw, które z mocy powyższego przepisu powinna regulować w drodze uchwały rada gminy. Przy czym nie jest to katalog zamknięty, o czym świadczy stwierdzenie zawarte w cytowanym art. 21 ust. 3 z zasady "powinny określać w szczególności": Zwrot ten ("szczególności") o ocenie składu orzekającego nie daje podstaw do podzielnia stanowiska zawartego w powołanej w skardze sprawie SA/Wr 98/04 – wyrok z dnia 15.04.2004r., iż w istocie art. 21 ust. 3 wymienia w sposób wyczerpujący, ostateczny te sytuacje, które może regulować w drodze uchwały rada gminy. Zgodzić się jednak należy ze skarżącym, że prawidłowe wykonanie upoważnienia do uchwalenia zasad nakazuje uwzględnienia w uchwale całokształtu stanu prawnego regulującego tę problematykę, wynikającego z przepisów ustawy; w szczególności uchwała nie może modyfikować przepisów bezwzględnie obowiązujących. Dla rozważonej kwestii istotny jest art. 4 powołanej ustawy. Art. 4 ust. 1 i 2 brzmi. Tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy (ust. 1). Gmina na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspakaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach (§ 2). W przepisie tym ustawodawca określił osoby, które posiadają prawo do najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu a osobami takimi są jak wskazuje art. 4 – osoby nie mające zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, mieszkający na terenie gminy, posiadający niskie dochody. Wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniający oddanie w najem lub podnajem lokalu z zasobów gminy określa rada gminy (art. 21 ust. 1 pkt 1) natomiast ustawa nie daje upoważnienia do formułowania niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, co czyni rada gminy w zaskarżonym § 2 ust. 3 uchwały z dnia 3 czerwca 2005r. Przypomnieć należy iż zaskarżony § 2 ust. 3 brzmi: Prawo ubiegania się o lokal z gminnego zasobu mieszkaniowego nie przysługuje osobie, która ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe a w szczególności była właścicielem lokalu mieszkalnego i przeniosła jego własność na inną osobę. Powołany zapis ustanawia inną, niedopuszczalną formułę a mianowicie, że za osobę mająca zaspokojone potrzeby mieszkaniowe należy uznać osoby, które faktycznie nie mają zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych; taki status otrzymują w związku z tym, że przeniosły własność swojego lokalu na inną osobę. Podnosząc ponownie brak podstawy prawnej do formułowania definicji osoby mającej zaspokojone potrzeby mieszkaniowe należy zaakcentować logiczną sprzeczność w treści zaskarżonego § 2 ust. 3 uchwały. Gmina J. – L. w odpowiedzi na skargę nie podniosła żadnych merytorycznych argumentów, które mogłyby uzasadniać oddalenie skargi. Nie jest bowiem takim argumentem twierdzenie, że zaskarżony przepis uniemożliwia nadużycia prawa. Istnieje wiele innych prawnych gwarancji aby takie sytuacje (nadużywania prawa) wyeliminować. Zatem mając powyższe na uwadze w oparciu o art. 147 § 1, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak wyżej.