IV SA/Wr 635/14

|Sygn. akt IV SA/Wr 635/14 | , , , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , , Dnia 18 grudnia 2014 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, , Przewodniczący, , Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.), , Sędziowie, Sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, , , Protokolant, asystent sędziego Marcin Jarecki, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 18 grudnia 2014 r., sprawy ze skargi A. W., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., z dnia [...]nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku dla opiekuna, , , oddala skargę., Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem A.W. z 15 maja 2014 r. (data wpływu) o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad ojcem – E.W.. W przedmiotowym wniosku strona jednocześnie oświadczyła, że do 30 czerwca 2013 r. miała przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na matkę - J.W. , zaś po 1 lipca 2013 r. nie miała ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego oraz nie zostało ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego na matkę. Decyzją z [...]Nr [...]wydaną z powołaniem się na przepisy art. 2 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567, zwanej dalej w skrócie u.u.w.z.o.) oraz art. 104 k.p.a. Wójt Gminy C. odmówił przyznania A.W. (zwanemu dalej stroną lub skarżącym) zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad ojcem – E.W.. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał, że wnioskodawca nie spełnił wymogów ustawowych do przyznania świadczenia, gdyż żądał przyznania zasiłku z tytułu sprawowanej opieki nad ojcem – E.W., podczas gdy do dnia 1 lipca 2013 r. pobierał świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką – J.W.. W toku postępowania strona oświadczyła jednak, że od 1 lipca 2013 r. nie sprawuje już opieki nad matką – J.W., stąd też nie mogła wystąpić z wnioskiem o przyznanie zasiłku z tytułu opieki nad nią. Organ I instancji stwierdził także, że choć strona wystąpiła z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowanej opieki zarówno nad matką jak i ojcem, w ostateczności świadczenie pielęgnacyjne przyznane zostało wyłącznie w zakresie czynności opiekuńczych nad matką. Stąd też nieuprawnionym byłoby przyznanie aktualnie zasiłku dla opiekuna z tytułu opieki nad ojcem, w stosunku do którego nie zostało przyznane świadczenia pielęgnacyjne wynikające z rezygnacji przez skarżącego z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W odwołaniu od decyzji pierwszo-instancyjnej strona podniosła, że wydane w stosunku do niego decyzje w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego na rodziców oparte zostały o niezrozumiałe kryteria i w efekcie okazały się dla niego krzywdzące. Wprawdzie matka – w związku z opieką nad którą zostało mu przyznane świadczenie – od czerwca 2013 r. przestała pozostawać pod jego pieczą, to jednak w dalszym ciągu zajmuje się on poważnie chorym ojcem. Jednakże na skutek nieprawidłowej decyzji organu pomocy społecznej z 2010 r. został on w rzeczywistości pozbawiony prawa do zasiłku w sytuacji, gdy spełnia kryteria ustawowe. Według odwołującego świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli miało zostać przyznane z tytułu opieki tylko nad jedną osobą niepełnosprawną, winno uwzględnić osobę ojca, który zachorował wcześniej i wymagał zwiększonej troski. Jego zadaniem arbitralna decyzja o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką nie może prowadzić aktualnie do niesłusznego pozbawienia go prawa do zasiłku dla opiekuna z tytułu opieki sprawowanej nad niepełnosprawnym ojcem. Decyzją z [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji .W motywach decyzji ostatecznej organ odwoławczy nie zakwestionował ustaleń poczynionych przez organ pierwszej instancji i podzielił ocenę prawną dokonaną przez ten organ , wskazując, że stronie nie mógł zostać przyznany zasiłek dla opiekuna w związku z opieką nad ojcem, gdyż nie utraciła ona z dniem 1 lipca 2013 r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego związanego z opieką nad ojcem. Organ II instancji stwierdził również, że przepisy regulujące przyznawanie prawa do zasiłku dla opiekunów opierają się na obiektywnych przesłankach, które organ administracji publicznej winien zbadać , niezależnie od szczególnej sytuacji życiowej czy zasad współżycia społecznego. W przypadku gdy kryteria ustawowe nie były spełnione, organ nie miał możliwości przyznania wnioskowanego świadczenia. Kolegium podkreśliło też, że w niniejszym postępowaniu nie było władne kontrolować innych niż decyzji administracyjnych niż zakwestionowana. Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. , w której skarżący ponowił zarzuty i argumentację podniesioną w odwołaniu , odnoszące się do arbitralnego – jej zdaniem – przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tylko na jedno z rodziców, przez co w sposób niezawiniony została on również pozbawiony prawa do przedmiotowego zasiłku . Według skarżącego pozbawienie go pomocy finansowej jest niesłuszne, gdyż prawo do zasiłku dla opiekuna winno opierać się na udokumentowanej sytuacji faktycznej danego podmiotu i nie może być uzależnione od szczęścia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie , podtrzymując dotychczasowe stanowisko wraz z uzasadnieniem zawartym w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie przypomnieć jedynie należy, że kontrola sądowo-administracyjna aktów indywidualnych wydanych przez organy administracji publicznej ma wyłącznie charakter kontroli legalnościowej rozumianej jako badanie zgodności z obowiązującym prawem. Wobec tego uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd , następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy , co wynika z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) zwanej dalej p.p.s.a. Wskazać również należy ,że rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest skrępowany wyartykułowanymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami , lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy , o czym stanowi art.134 § 1 p.p.s.a. Oceniając więc wyłącznie pod takim kątem zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził ,że nie jest ona obarczoną wadą , skutkującą koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego , wydano ją bowiem w poprawnie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym i zastosowano przepisy prawa materialnego zgodne z przedmiotem sprawy. Zasady i tryb przyznawania zasiłku dla opiekunów regulują przepisy ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567). Przedmiotowa regulacja wykonuje wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. K 27/13 (opubl. Dz. U. z 2013 r., poz. 1557), którym Trybunał zakwestionował zgodność z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przepisów art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), a którymi to przepisami z dniem 1 lipca 2013 r. wygaszono z mocy prawa decyzje przyznające opiekunom dorosłych osób niepełnosprawnych świadczenia pielęgnacyjne, przyznane na dotychczasowych zasadach. Założeniem ustawodawcy było objęcie wspomnianym zasiłkiem jedynie te osoby, którym decyzja o przyznaniu im prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie przywołanych przepisów z dniem 1 lipca 2013 r., na co wskazuje jednoznacznie przepis art. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów oraz uzasadnienie projektodawcy dołączone do projektu tej ustawy (druk sejmowy nr 2252). Według art. 2 ust. 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów , zasiłek dla opiekuna przysługuje: 1) za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy ( tj. do dnia 14 maja 2014r.) , w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.; 2) od dnia wejścia w życie ustawy ( tj. od dnia 15 maja 2014r.) , jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Wobec tego w sytuacji rozpoznawania wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekuna za okres wsteczny, liczony od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego wejście w życie omawianej ustawy ( tj. do dnia 14 maja 2014r.) , zasiłek ten przysługuje z mocy prawa, o ile spełnione zostaną łącznie dwa warunki: po pierwsze, w obrocie prawnym znajdowała się decyzja ustalająca prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, która wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw z dniem 1 lipca 2013 r.; po drugie, zasiłek dla opiekuna przysługuje po spełnieniu warunków do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. W przypadku natomiast wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekuna od dnia wejścia w życie ustawy ( od 15 maja 2014r.) , jego przyznania uzależnione jest analogicznie od - po pierwsze - istnienia w obrocie prawnym decyzji ustalającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, która wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 wskazanej wyżej ustawy zmieniającej ustawę o świadczeniach rodzinnych , oraz jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Dodatkowe warunki przyznania zasiłku dla opiekuna, określone w art. 2 ust. 5 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, to nieposiadanie przez opiekuna prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego w okresie na który ubiega się o zasiłek dla opiekuna, a także brak prawa innej osoby do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego na osobę wymagająca opieki. A zatem zarówno w przypadku ubiegania się o przyznanie omawianego świadczenia za okres wsteczny, jak i od dnia obowiązywania ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, decyzja korzystna dla strony uzależniona jest od spełnienia określonych powyżej przesłanek w sposób łączny. W związku z tym niespełnienie choćby jednej z przesłanek ustawowych skutkuje odmową przyznania zasiłku dla opiekuna. Określona w ten sposób konstrukcja przepisów wskazuje na to , że w tym przedmiocie organ wydaje tzw. decyzję związaną , co oznacza ,że w ściśle określonym stanie faktycznym i prawnym organ administracji zobowiązany jest wydać decyzję o ściśle określonej treści . A zatem organ rozstrzygając sprawę , nie ma możliwości wydania decyzji o innej treści niż ta , która przewidują przepisy prawa , o ile zaistniał określony w tych przepisach stan faktyczny. Ustalenie bowiem istotnych z punktu widzenia ustawodawcy okoliczności przesądza kierunek i treść rozstrzygnięcia organu , nie pozostawiając mu jakiegokolwiek uznania w tym zakresie. Każdorazowo więc - w przypadku ubiegania się o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna osoby niepełnosprawnej za okres od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, jak również od dnia wejścia wżycie ustawy - ustawodawca wymaga istnienia w obrocie prawnym decyzji ustalającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, która wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 wskazanej wyżej ustawy zmieniającej ustawę o świadczeniach rodzinnych . W analizowanej sprawie pozostaje poza sporem fakt funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji ustalającej prawo skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką oraz decyzji odmawiającej ustalenia prawa do tego świadczenia z tytułu opieki nad ojcem. Skarżący wnioskując o przyznanie zasiłku w związku z opieką nad ojcem również przyznał, że do 30 czerwca 2013 r. miał przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki sprawowanej nad matką. Z materiału aktowego badanej sprawy bezspornie wynika, że do lipca 2013 r. skarżący sprawował opiekę nad dwojgiem swoich niepełnosprawnych rodziców , a następnie od lipca 2013 r. do dnia dzisiejszego skarżący opiekuje się wyłącznie swoim ojcem. Decyzją z dnia [...]wydaną na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw , Wójt Gminy C. stwierdził wygaśnięcie z dniem 1 lipca 2014r decyzji przyznającej skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką sprawowaną nad matką. Odnosząc powyższe ujawnione okoliczności sprawy do ustawowych warunków przyznania zasiłku dla opiekuna, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów,, uprawniony jest wniosek organów , że skarżący nie spełnia wymogów , uzasadniających przyznanie wnioskowanego świadczenia . Skarżący wnioskując o przyznanie zasiłku w związku z opieką sprawowaną nad ojcem , powinien był wykazać, że uprzednio miał ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad nim. Określony w art. 2 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów,warunek nakładał na organy orzekające w sprawie obowiązek zbadania czy wnioskodawca ten warunek spełnił czy też nie, co w realiach niniejszej sprawy sprowadzało się do ustalenia, czy świadczenie pielęgnacyjne, które wygasło z dniem 1 lipca 2013 r. przyznane było w związku z opieką sprawowaną nad ojcem. W tym miejscu może nasuwać się pytanie , czy warunkiem przyznania zasiłku dla opiekuna jest tożsamość osoby, nad którą opieka jest i była sprawowana. Na tak sformułowane pytanie należy - zadaniem Sądu – odpowiedzieć twierdząco. Przemawia za tym konstrukcja instytucji pomocy finansowej, uregulowanej ustawą o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, która nie przewiduje możliwości przyznania zasiłku z tytułu opieki sprawowanej nad inną osobą aniżeli ta, która wymagała opieki wiążącej się z rezygnacją przez opiekuna z zatrudnienia i przyznaniem następnie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Intencją ustawodawcy było bowiem – o czym była już mowa na wstępie - przywrócenie prawa do świadczenia osobom, które je utraciły od dnia 1 lipca 2013 r. Skarżący zaś z dniem 1 lipca 2013 r. utracił świadczenie pielęgnacyjne przyznane w związku z opieką sprawowaną nad matką. Skoro zatem skarżący nie spełniał ustawowych, pozytywnych przesłanek do przyznania zasiłku dla opiekuna , zasadnie organy obu instancji wydały w tym przedmiocie decyzję odmowną . Wobec stwierdzenia , że rozstrzygnięcie, które we wskazanej dacie wygasło z mocy prawa, dotyczyło wyłącznie matki wnioskodawcy, organy nie miały innej możliwości , aniżeli wydanie decyzji odmownej, skoro nie zaistniał określony w przepisie stan faktyczny . W tym zakresie - o czym była już mowa wyżej - ustawodawca nie pozostawił organom żadnego luzu decyzyjnego . Z kolei odnosząc się do zarzutów skargi , nakierowanych na arbitralność działania organu w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad matką , stwierdzić należy, że nie mogą one mieć wpływu na ocenę prawną zaskarżonej decyzji .Wypada w tym miejscu ponownie przypomnieć ,że Sąd administracyjny ma kompetencję do orzekania wyłącznie w granicach danej sprawy i nie może badać legalności innych rozstrzygnięć organów administracji publicznej poza tymi, które zostały zakwestionowane przez stronę skarżącą (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 12 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 593/12, oraz 5 lipca 2011 r., sygn. akt I FSK 1099/10). Przedmiotem niniejszej sprawy jest badanie przesłanek do przyznania prawa w postaci zasiłku dla opiekuna, natomiast okoliczności przedstawione przez stronę w skardze odnoszą się do prawidłowości wydania decyzji w zakresie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji przez skarżącego z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnymi rodzicami. I choć należy dostrzec wpływ jaki wydane decyzje miały na kształt kontrolowanego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, aktualnie nie ma możliwości zakwestionowania prawotwórczych faktów z nich wynikających z tych decyzji. Reasumując powyższe , zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie , co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.