IV SA/Wr 643/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis po rozpoznaniu w Wydziale IV w dniu 31 stycznia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. N. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...], nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Kierownika Urzędu d/s Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...], nr [...], II. zasądza od Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na rzecz skarżącej K. N. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną przez K. N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją nr [...] z dnia [...] Kierownik Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych (dalej Kierownik Urzędu) po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...], nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...], Nr [...] o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich. W uzasadnieniu zaskarżonego do sądu rozstrzygnięcia wskazano, że decyzją z dnia [...] Kierownik Urzędu odmówił K. N. przyznania uprawnień kombatanckich. Na skutek kolejnego wniosku strony Kierownik Urzędu wydaną na podstawie art. 154 k.p.a. decyzją z dnia 17 kwietnia 2003 r. odmówił zainteresowanej uchylenia własnej decyzji. Kierownik Urzędu wyjaśnił, że w rozpatrywanej obecnie sprawie K. N. złożyła kolejny wniosek w sprawie uprawnień kombatanckich. Organ orzekający pismem z dnia 12 lipca 2010 r. zwrócił się do strony z prośbą o wskazanie dalszego trybu postępowania w sprawie. Zainteresowana nie powołała się na nowe okoliczności, czy dowody nieznane organowi, które mogłyby stanowić okoliczność wznowienia postępowania w sprawie. Ze względu na nie wskazanie w wyznaczonym terminie dalszego trybu postępowania, organ orzekający działając na podstawie art. 235 k.p.a. zakwalifikował wniosek strony jako wniosek złożony w trybie art. 154 k.p.a., a następnie decyzją z dnia 3 sierpnia 2010 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie. Rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Kierownik Urzędu przyjął, że wydanie w sprawie kolejnej decyzji w trybie art. 154 § 1 k.p.a. byłoby obarczone wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. polegającą na ponownym rozstrzygnięciu sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Zdaniem Kierownika Urzędu analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że organ wydając kolejną decyzję na wniosek strony w trybie art. 154 k.p.a. orzekłby po raz drugi (w tym samym trybie) w tej samej sprawie administracyjnej. Wcześniej złożony wniosek o zmianę decyzji odmawiającej przyznania uprawnień kombatanckich był już rozpoznany w trybie art. 154 k.p.a. W ocenie Kierownika Urzędu nie budziła wątpliwości tożsamość sprawy, tak podmiotowa, jak i przedmiotowa. Taki sam jest również jej stan faktyczny. Zgodnie zatem z art. 105 § 1 k.p.a. organ administracyjny umarza postępowanie, jeśli stało się ono z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 1995 r. sygn. akt SA/Łd 2424/94 organ administracji przyjął, że w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania z powodu braku podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W dalszej części uzasadnienia uznając, że przedmiotem postępowania przewidzianego w art. 154 k.p.a. jest sprawa uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa Kierownik Urzędu powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 278/04 przyjął, że nie jest możliwe wydanie ponownie rozstrzygnięcia o odmowie uchylenia decyzji (...) z uzasadnieniem, że sprawa była już przedmiotem rozpoznania. Byłoby to w istocie wydanie drugiej decyzji w sprawie. Następnie cytując tezę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 1286/06, zgodnie z którą w przypadku zakwalifikowania wniosku strony jako kolejnego podania o podjęcie decyzji w trybie art. 154 § 1 k.p.a. - organ powinien podjąć rozstrzygnięcie polegające na umorzeniu postępowania w sprawie, Kierownik Urzędu przyjął, że z tych względów mając na uwadze treść wskazanych powyżej przepisów oraz okoliczności faktycznych należało utrzymać w mocy własną decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania wszczętego w trybie art. 154 k.p.a. w sprawie zmiany decyzji z dnia 16 listopada 1999 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu K. N. wniosła o uchylenie opisanej wyżej decyzji Kierownika Urzędu. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu wniósł o jej oddalenie z powodów wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną (por. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zważył, co następuje: Jak wynika z akt administracyjnych przedłożonych sądowi, skarżąca domagała się ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej przyznania jej uprawnień kombatanckich. Kierownik Urzędu złożony wniosek zakwalifikował jako zawierający żądanie zmiany decyzji ostatecznej tj. decyzji z dnia [...], którą odmówiono K. N. przyznania uprawnień kombatanckich i powołując się na przepis art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne wszczęte w trybie art. 154 § 1 k.p.a. uznając, że wydanie kolejnej decyzji na podstawie tego przepisu w sprawie obarczone byłoby wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. – polegającą na ponownym rozstrzygnięciu sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Zaprezentowanego przez Kierownika Urzędu poglądu dotyczącego trybu w jakim należało załatwić wniosek skarżącej nie można zaakceptować. Podkreślić trzeba, że organ administracji zobowiązany jest prowadzić postępowanie zgodnie z regułami określonymi w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim, winien prawidłowo ustalić treść żądania strony. Szczególne znaczenie mają tu ogólne zasady postępowania wyrażone w przepisach art. 7, 8 i 9 k.p.a., zgodnie z którymi w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7) oraz zobowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8). Ponadto, organy administracji publicznej obowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, oraz czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9). Ugruntowane jest stanowisko w orzecznictwie, że w razie wątpliwości co do intencji strony, sprecyzowanie żądania należy do strony, nie do oceny organu administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1990 r. sygn. akt I SA 367/90, ONSA z 1990, Nr 2-3, poz. 47). W związku z powyższym, w przypadku wątpliwości co do treści żądania określonego we wniosku, na organach spoczywa obowiązek ustalenia rzeczywistej woli osoby, od której wniosek pochodzi. W postępowaniu organ winien zatem rzetelnie i wyczerpująco poinformować stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na jej prawa i obowiązki będące przedmiotem postępowania administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy K. N. w złożonym wniosku zwróciła się po raz kolejny o przyznanie uprawnień kombatanckich. Zauważyć również należy, że w treści złożonego żądania, poza przedstawieniem pewnych zdarzeń z życiorysu, które w przeświadczeniu skarżącej uprawiały ją do uzyskania uprawnień kombatanckich, nie został wskazany konkretny przepis, na podstawie którego wnioskodawczyni domagała się rozpatrzenia jej żądania. W takim stanie sprawy organ I instancji pismem z dnia 12 lipca 2010 r. zwrócił się do wnioskodawczyni celem sprecyzowania żądania zawartego we wniosku, jednoczenie wskazując prawne możliwości dotyczące załatwienia sprawy. Przedstawione działanie uznać należałby za prawidłowe gdyby nie treść pouczenia, w którym organ uprzedził zainteresowaną, że na podstawie art. 235 § 1 k.p.a. w przypadku braku odpowiedzi zakwalifikuje jej wniosek jako żądanie zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. Nieprawidłowość w działaniu organu administracyjnego, dotycząca wyboru trybu postępowania, w którym w ostateczności został załatwiony wniosek skarżącej, wynika z dwóch powodów. Przede wszystkim podkreślić należy, na co słusznie wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym – tak m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2005 r. sygn. OSK 1667/04, że postępowanie prowadzone w trybie art. 154 § 1 k.p.a. może być wszczęte tylko z urzędu w stosunku do decyzji ostatecznych nie dotkniętych wadami kwalifikowanymi, przy wydaniu których organ administracji miał pewne luzy decyzyjne, czyli do decyzji uznaniowych, a nie do decyzji związanych, przy wydawaniu których organ jest ściśle związany przepisami prawa, które jednoznacznie obligują go do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem tego Sądu nie do przyjęcia jest bowiem pogląd, że w drodze art. 154 k.p.a. można wzruszyć każdą decyzję ostateczną, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Gdyby tak dosłownie rozumieć ten przepis, to w przypadku tzw. decyzji związanych, dochodziłoby do kolizji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co byłoby zaprzeczeniem podstawowych reguł wykładni prawa, gdyż wykładnia nie może prowadzić do takich sprzeczności (w ramach jednego aktu prawnego - ustawy). Przenosząc przedstawiony pogląd na grunt sprawy dotyczącej uprawnień kombatanckich Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 232/06 przyjął, że decyzja o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich jest decyzją związaną, co jednoznacznie wynika z brzmienia art. 1 i 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002r. Nr 42, poz. 371 z późn. zm.). W tej sytuacji bezprzedmiotowe jest analizowanie, czy za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, bowiem nawet gdyby ustalono, że takie przesłanki mają miejsce, to zmiana lub uchylenie tej decyzji spowodowałoby wydanie decyzji niezgodnej z prawem, co stanowiłoby w tym przypadku bez wątpienia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W świetle przywołanego orzeczenia dokonany przez Kierownika Urzędu wybór trybu załatwienia wniosku skarżącej uznać należy za niewłaściwy. Nie oznacza to jednak, że w sytuacji wydania decyzji o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich skarżąca utraciła raz na zawsze prawo do żądania weryfikacji podjętego rozstrzygnięcia. Taki pogląd w świetle zasady trwałości decyzji ostatecznej, która to zasada nie ma przecież charakteru bezwzględnego nie jest uprawniony. Zgodnie z treścią art. 16 § 1. k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Przedstawiony wyżej pogląd wyłączający zastosowania trybu przewidzianego w art. 154 k.p.a. w przypadku decyzji wydawanych w sprawie przyznania uprawnień kombatanckich nie wyczerpuje całości zagadnień dotyczących stwierdzonych w sprawie naruszeń przepisów postępowania. Za zakwalifikowaniem działania skarżonego organu jako naruszającego przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wypływ na treść rozstrzygnięcia przemawia jeszcze jeden powód. Przypomnieć należy, że zagadnienie dotyczące sposobu załatwienia wniosku (skargi) strony wniesionego po zakończeniu postępowania administracyjnego ostateczną decyzją uregulowane jest między innymi przepisami art. 235 § 1 i 2 k.p.a. Skargę w sprawie, w której w toku postępowania administracyjnego została wydana decyzja ostateczna, uważa się zależnie od jej treści za żądanie wznowienia postępowania lub za żądanie stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany z urzędu ( § 1). W przypadkach określonych w § 1 żądanie zostanie uwzględnione gdy zachodzą przewidziane w kodeksie warunki ( § 2). Ponadto stosownie do powoływanego już wcześniej art. 9 k.p.a. zawierającego jedną z ogólnych zasad postępowania administracyjnego organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Reasumując, w przypadku żądania wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, naruszeniem wskazanych zasad postępowania będzie pouczenie o możliwościach załatwienia sprawy poprzez wskazanie tryb postępowania, który a priori nie będzie miał zastosowania - jest niedopuszczalny w danej sprawie. W przypadku zastosowania się przez stronę postępowania do udzielonego pouczenia (także jego milczącej akceptacji) postępowanie zakończy się wydaniem rozstrzygnięciem o charakterze formalnym - odmową wszczęcia postępowania bądź jego umorzeniem. Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie. Kierownik Urzędu dokonał bowiem, przy milczącej aprobacie skarżącej, wyboru trybu postępowania (uchylenia, zmiana decyzji na podstawie art. 154 k.p.a.), który nie tylko z powodów wskazanych w cytowanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2007 r. ale także z przyczyn, które wskazał sam organ, wykluczały możliwość jego zastosowania – o czym świadczy wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie. Organ prowadzący postępowanie powinien zatem czuwając nad tym aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, udzielić skarżącej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, także poprzez wskazywanie tych prawnych możliwości dotyczących trybu załatwienia złożonego wniosku, które będą możliwe/dopuszczalne do zastosowania w danej sprawie. Organ powinien także wyjaśniać skutki prawne wyboru konkretnego trybu służącego wzruszeniu postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Wskazanie przez organ administracji trybu z art. 154 k.p.a., a następnie jego wybór, przy milczącej akceptacji skarżącej, stanowiło naruszenie art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez udzielanie stronie błędnego pouczenia o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, które miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Podejmowane w sprawie działania naruszyły również określoną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Podnieść w tym miejscu wystarczy, że skarżąca jest osobą w podeszłym wieku, która jak wynika ze znajdujących się w aktach sprawy pism kierowanych do organu, nie posiada znajomości przepisów prawa, a już z pewnością nie wykazuje się zrozumieniem istoty trybów nadzwyczajnych. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Kierownik Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych winien zatem rozważyć ponownie kwestię dotyczącą warunków dopuszczalności zastosowania przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego trybów wzruszenia decyzji ostatecznej. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił decyzje organów obu instancji, a na zasadzie art. 200 tej ustawy orzekł o kosztach postępowania.