IV SA/Wr 648/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Protokolant starszy referent Katarzyna Leśniowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 26 lutego 2015 r. sprawy ze skargi K. M. [...] Pracowników Ziemi K.- Region D. Ś. na uchwałę Rady Miejskiej K.-Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przejęcie przez Gminę K.-Z. szkół ponadgimnazjalnych prowadzonych dotychczas przez Powiat K. oddala skargę. W dniu [...] r. Rada Miejska K. Z. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przejęcia przez Gminę K.-Z. do prowadzenia szkół ponadgimnazjalnych prowadzonych dotychczas przez Powiat K. W podstawie prawnej powołano przepis art. 18 ust. 2 pkt 11 w związku z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 8 czerwca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) oraz art. 5 ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.). Opisaną wyżej uchwałą, co wynika z zapisów § 1 ust. 1 postanowiono, że Gmina K.-Z. przejmuje od Powiatu K. prowadzenie następujących szkół ponadgimnazjalnych: Liceum O. im. J.L. w K.-Z., Technikum w K.-Z., Zasadniczej Szkoły Zawodowej w K.-Z., Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w K.-Z. Z zapisów § 1 ust. 2 i 3 uchwały wynika, iż przejecie szkół nastąpi z dniem 1 września 2014 r., zaś szkoły zostaną włączone do Zespołu Szkół Publicznych im. J.P. II w K.-Z. Gminny prawodawca w § 1 ust. 4 uchwały postanowił, że przejęcie do prowadzenia szkół odbędzie się przy spełnieniu przez Powiat K.następujących warunków: a) nieodpłatne przekazanie na własność Gminy K.-Z. nieruchomości zabudowanych budynkami szkolnymi położonymi w K.-Z. przy ul. Z. [...]i ul. G. [...] wraz ze znajdującymi się w tych obiektach ruchomościami służącymi wykonywaniu funkcji i zadań szkół, b) przekazanie przez Powiat K. Gminie K.-Z. przysługującej szkołom subwencji oświatowej w pełnej wysokości za okres od dnia 1 września do 31 grudnia 2014 r., c) pokrycie przez Powiat K. wszelkich zobowiązań szkół według stanu na dzień 31 sierpnia 2014 r. wobec pracowników i osób trzecich. Ponadto, o czym mowa w § 1 ust. 4 uchwały postanowiono, że przejęcie prowadzenia szkół odbędzie się na podstawie porozumienia zawartego pomiędzy Gminą K.-Z. a Powiatem K. Pismem z dnia 14 maja 2014 r. K. M. [...] Pracowników Ziemi K. - Region D. Ś. przy K. Centrum Kultury Sportu i Rekreacji w K. wezwała Radę Miejską K.-Z. do usunięcia naruszenia prawa jakie miało jej zdaniem miejsce przy procedowaniu nad uchwałą nr [...] Rady Miejskiej K.-Z. z dnia [...] r. W ocenie K.M. [...] doszło do obrazy przepisu art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 21 maja 1991 r. o związkach zawodowych poprzez brak przedstawienia projektu uchwały odpowiednim władzom statutowym związku i podjęcia jej przed upływem terminu przewidzianego dla organizacji związkowych do zajęcia stanowiska. W odpowiedzi na wezwanie jakiej Rada Miejska K.-Z. udzieliła pismem z dnia 18 czerwca 2014 r. nie uwzględniono wezwania. Po bezskuteczności wezwania do usunięcia naruszenia prawa K.M. [...] Pracowników Ziemi K. Region D. Ś. przy K. Centrum Kultury, Sportu i Rekreacji w K. wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przedmiotową uchwałę czyniąc zarzut naruszenia art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewystąpienie do organizacji związkowej o zaopiniowanie projektu przedmiotowej uchwały, wniesiono o jej uchylenie, stwierdzenie że zaskarżona uchwała nie może być wykonana oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wobec zarzutu skargi skarżąca wniosła o uchylenie w całości uchwały Rady Miejskiej K. Z. z dnia [...] r., nr [...] w sprawie przejęcia przez Gminę K.-Z. do prowadzenia szkół ponadgimnazjalnych prowadzonych dotychczas przez Powiat K., określenia że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podano, że mimo podjęcia przedmiotowej uchwały, jej projekt nie został przekazany do zaopiniowania władzom statutowym związku tj. K.M. [...] Pracowników Ziemi K. Rejon D.Ś. przy K. Centrum Kultury Sportu i Rekreacji w K.. Zdaniem skarżącej winno to nastąpić zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych. Przepis ten stanowi, iż organizacja związkowa reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Art. 19 ust. 2 w/w przepisu stanowi, że organy władzy i administracji państwowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii, nie krótszy jednak ni z 30 dni. W dalszej części skargi wskazano na wezwanie Rady Miejskiej K.-Z.do usunięcia naruszenia prawa i brak odpowiedzi do dnia 14 lipca 2014 r. Następnie skarżąca wskazała, iż zasadność uczestnictwa w opiniowaniu projektu w/w uchwały wynika z tego, że związek zawodowy zgodnie z ustawą o związkach zawodowych jest dobrowolną i samorządną organizacją ludzi pracy, powołaną do reprezentowania i obrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych (art. 1). Zaś zaskarżana uchwała przewidywała przejęcie przez Gminę K.-Z. m.in. Zespołu Szkół Ogólnokształcących i Zawodowych w K.-Z., co mogło mieć wpływ na zatrudnionych tam pracowników zarówno w zakresie możliwości utraty przez nich pracy, jak i ewentualnej zmiany warunków pracy i płacy, co ma znajdować potwierdzenie w piśmie Zespołu Szkół Ogólnokształcących i Zawodowych w K. – Z. z dnia 30 kwietnia 2014 r. Na koniec skarżąca podała, że zaskarżona uchwała z pewnością dotyczyła zadań związków zawodowych i podlegała obowiązkowi przedłożenia albowiem celem art. 19 ustawy o związkach zawodowych jest zapewnienie czynnego udziału czynnika społecznego w procesie legislacyjnym. Skoro ustawodawca zapewnił związkom zawodowym udział w tworzeniu prawa to obowiązkiem organów samorządu było zastosowanie się do wymogów wskazanych w art. 19 ustawy. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska K.-Z. wniosła o oddalenie skargi. Uzasadniając zajęte stanowisko zauważono, iż podjęcie przedmiotowej uchwały zostało poprzedzone uzgodnieniami Starosty K. i Burmistrza Miasta K.-Z., którzy wspólnie przez okres ponad dwóch lat, w związku z pogarszającą się sytuacją ekonomiczną Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych prowadzonych przez Powiat K., poszukiwali rozwiązań umożliwiających dalsze funkcjonowanie placówek wchodzących w skład zespołu, bez potrzeby ich likwidacji. Od kilku lat Zespół Szkół Ponadgimnazjalnych notuje zdecydowanie malejącą liczbę uczniów chętnych do nauki w poszczególnych typach szkół. Od trzech lat nie utworzono klasy technikum, a w ubiegłym roku dodatkowo nie utworzono klasy szkoły zawodowej. Do jedynej klasy liceum ogólnokształcącego przyjęto 24 uczniów. W związku z malejącą tendencją przyjęć uczniów do szkół tworzących zespół oraz ze względu na wygaszanie kształcenia stanowiące skutek braku przyjęć, pojawiło się zagrożenie likwidacji placówek tworzących zespół. Podjęta przez Radę Miejską K.-Z. uchwała z dnia [...] r., nr [...] przewiduje przejęcie przez Gminę K. Z. Szkół Ponadgimnazjalnych tj. Liceum Ogólnokształcącego im. J. L. [...] K.-Z., Technikum w K. – Z., Zasadniczej Szkoły Zawodowej K.-Z., Liceum Kształcącego dla Dorosłych w K.-Z. i włączenie ich do Zespołu Szkół Publicznych im. Jana Pawła II w K.-Z. Nie podzielając zarzutów skargi organ stwierdził, że wbrew zarzutom skargi przed podjęciem uchwały o przejęciu Szkół Ponadgimnazjalnych i włączeniu ich do istniejącego Zespołu Szkół Publicznych im. Jana Pawła II w K.-Z. organ nie był zobowiązany dokonywać konsultacji związkowej w oparciu o przepis art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych ze względu na indywidualny, organizacyjny charakter uchwały. Obowiązek konsultacji projektów uchwał z odpowiednimi władzami statutowymi związków zawodowych dotyczy aktów powszechnie obowiązujących, posiadających charakter generalny, a do takich aktów nie można zaliczyć zaskarżonej uchwały będącej aktem organizacyjnym o charakterze indywidualnym, którego adresatami są wyłącznie konkretne placówki. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych w odpowiedzi na skargę wskazano, że uchwała o zamiarze likwidacji szkoły i uchwała o likwidacji szkoły, podjęte na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, są aktami prawnymi podejmowanymi w sprawie objętej opiniowaniem przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego stosownie do przepisu art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Jednakże uchwał o zamiarze likwidacji szkoły lub o jej likwidacji nie można zrównywać z uchwałą dotyczącą utworzenia zespołu szkół lub uchwałą w sprawie przejęcia szkół przez organ samorządu terytorialnego w celu włączenia do istniejącego zespołu szkół. O ile uchwała o likwidacji szkoły ma charakter aktu generalnego to uchwałę dotyczącą utworzenia zespołu szkół lub łączenia szkół w zespół zakwalifikować należy do grupy aktów organizacyjnych, a zatem nie posiadających waloru przepisu powszechnie obowiązującego. Uchwała o przejęciu i łączeniu szkół zakreśla krąg osób zainteresowanych jej działaniem jedynie do grona pedagogicznego i pracowników poszczególnych szkół tworzących zespół, a więc zindywidualizowanej grupy zatrudnionych. Uchwała reguluje konkretną sprawę, dotyczy praw i interesów pracowników zatrudnionych w szkołach objętych tą uchwałą a więc odnosi się do imiennie oznaczonego adresata. Nie zawiera natomiast powszechnie obowiązujących przepisów gminnych oraz nie ma charakteru normatywnego, to jest takiego, który reguluje nieoznaczoną liczbę przypadków. Przejęcie szkół prowadzonych dotychczas przez Powiat K. i włączenie ich do istniejącego zespołu ma głównie uzasadnienie ekonomiczne. Na koniec pisma procesowego zauważono, że skoro zaskarżona uchwała zawiera normy rodzące skutki wyłącznie dla pracowników placówek oświatowych oznacza to, że jest aktem prawnym indywidualnym, nie posiadającym charakteru aktu prawa miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 przywołanej ustawy). Wśród form działania organów administracji samorządowej poddanych kontroli sądowoadministracyjnej ustawodawca wskazał między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.". W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Miejskiej K.-Z. z dnia [...] r., nr [...] w sprawie przejęcia przez Gminę K.-Z. do prowadzenia szkół ponadgimnazjalnych prowadzonych dotychczas przez Powiat K. Na wstępie rozważań zauważyć należy, iż skarga wywiedziona na przedmiotową uchwałę została oparta o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W myśl przywołanego normatywu ,,Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Analiza ww. przepisu prowadzi do konkluzji, że warunkiem dopuszczalności skargi wniesionej na jego podstawie są: wydanie przez organ gminy uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej, naruszenie przez ów akt interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, uprzednie bezskuteczne wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa oraz zachowanie terminu do wniesienia skargi. Oceniając spełnienie wymogów formalnych umożliwiających złożenie skargi trzeba stwierdzić, że K. M. [...] Pracowników Ziemi K. Rejon D. Ś. przy K. Centrum Kultury Sportu i Rekreacji w K. pismem z dnia [...] r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. Spełniony więc został tym samym pierwszy z warunków formalnych. Jakkolwiek w skardze podano, że skarżący nie uzyskał na przedmiotowe wezwanie odpowiedzi, z przedłożonych akt wynika, że takiej odpowiedzi udzielono pismem z dnia 18 czerwca 2014 r., jednakże nie zostało ono odebrane mimo pierwszego awizowania lecz ostatecznie korespondencja została odebrana po powtórnym awizowaniu w dniu 21 lipca 2014 r. Skoro mowa o wyczerpaniu trybu do złożenia skargi zauważyć też trzeba, że skarga z dnia 14 lipca 2014 r. została złożona w terminie. Termin wniesienia skargi opartej na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynosi 30 dni od dnia doręczenia stronie odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa lub 60 dni od dnia wezwania, jeżeli organ takiej odpowiedzi nie udzielił. Zdaniem składu orzekającego, między wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa a skargą istnieje tożsamość podmiotowa i przedmiotowa, bowiem wnioskodawcą, a później skarżącym jest K. M.[...] , która niezmiennie kwestionuje prawidłowość uchwały o przejęciu do prowadzenia szkół. Kontynuując ziszczenie się wymogów formalnych przedmiotowej skargi uznać należy, iż nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Skuteczność skargi warunkowana jest kumulatywnym spełnieniem przesłanek o jakich mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszym przypadku, mimo twierdzeń skargi, nie doszło do wyczerpania przesłanki naruszenia interesu prawnego skarżącej strony. Od strony materialnoprawnej legitymacja skargowa z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, oparta jest na subiektywnym przekonaniu danego podmiotu, że kwestionowaną uchwałą został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. Interes prawny skarżącego, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realność charakteru interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2003 r. sygn. II SA 2637/02, Lex Nr 80699). Z kolei w wyroku z dnia 9 czerwca 1995 r. sygn. IV SA 346/96 (ONSA 1996 nr 3, poz. 125) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących. Rozpoznając kwestię naruszenia interesu prawnego zasadnym jest wskazać na regulacje prawne ściśle związane z samą uchwałą oprotestowaną skargą. Wychodząc z regulacji zawartej w ustawie zasadniczej, gdzie w art. 7 zawarto zasadę, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, należy zweryfikować uprawnienia Rady Miejskiej K.-Z. do uregulowania uchwałą sprawy związanej z przejęciem do prowadzenia szkół. W samej uchwale z dnia [...] r., nr [...] jako podstawę podano art. 18 ust. 2 pkt 11 w związku z art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 5 ust. 5b ustawy o systemie oświaty. W art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym uprawniono gminę do wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej również na podstawie porozumienia z organami tej administracji. Natomiast w art. 18 ust. 2 pkt 11 do wyłącznej właściwości rady gminy przypisano podejmowanie uchwał w sprawie przyjęcia zadań, o których mowa w art. 8 ust. 2 i 2a. Z kolei w innym normatywie wskazanym jako podstawa prawna kwestionowanej uchwały, a mianowicie w art. 5 ust. 5b ustawy o systemie oświaty wskazano wprost, że ,,Jednostki samorządu terytorialnego mogą zakładać i prowadzić szkoły i placówki, których prowadzenie nie należy do ich zadań własnych, po zawarciu porozumienia z jednostką samorządu terytorialnego, dla której prowadzenie danego typu szkoły lub placówki jest zadaniem własnym, a w przypadku szkół artystycznych - z ministrem właściwym do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego". Przytoczone przepisy, które miały zastosowanie przy podejmowaniu uchwały dają uprawnienie radzie gminy do podejmowania uchwał w zakresie przejmowania do prowadzenia szkół dotychczas prowadzonych przez powiat. Na marginesie można zauważyć, że zagadnienie to nie było kwestionowane przez stronę skarżącą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa ani w samej skardze. Niemniej jednak wobec braku związania sądu zarzutami skargi, nie stwierdzono aby poprzez uregulowanie uchwałą sprawy przejęcia do prowadzenia szkół doszło do naruszenia prawa. Podstawowym i jedynym zarzutem skargi, chybionym w ocenie składu orzekającego Sądu, jest pominięcie przy podejmowaniu uchwały trybu zaopiniowania przez reprezentatywną organizację związkową projektu uchwały jako aktu prawnego regulującego zagadnienia objęte zadaniami związków zawodowych określonego w art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991r. o związkach zawodowych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 167). Rozważając konieczność poddania procedurze opiniowania przez związki zawodowe projektu uchwały Rady Miejskiej K.-Z. w przedmiocie przejęcia do prowadzenia szkół prowadzonych dotychczas przez Powiat K., jako aktu prawnego w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych (art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych) należy udzielić odpowiedzi negatywnej. Stanowisko takie wynika z regulacji zawartych w ustawie o związkach zawodowych oraz charakteru prawnego przedmiotowej uchwały. Otóż ustawa o związkach zawodowych w art. 19 ust. 1 konstytuuje obowiązek poddania konsultacji związkowej założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Przywołany normatyw stanowi bowiem, że organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego, ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. W celu umożliwienia związkowi zawodowemu realizacji powyższego uprawnienia, w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych prawodawca określił, że organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. Termin ten może zostać skrócony do 21 dni ze względu na ważny interes publiczny. Natomiast skrócenie terminu wymaga szczególnego uzasadnienia. Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia. Zasadniczym problemem w świetle art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych jest wyjaśnienia charakteru prawnego zaskarżonej uchwały. Innymi słowy konieczne wydaje się rozstrzygnięcie, czy przedmiotowa uchwała jest tego rodzaju aktem, który podlega opiniowaniu organizacji związkowej. Właściwe wydaje się w tym miejscu sięgnięcie do stanowiska zaprezentowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r., (sygn. akt I OPS 2/10 - Lex nr 621106). Już na samym wstępie należy zaznaczyć, że przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego było odniesienie się do konieczności opiniowania przez organizację związkową uchwał w przedmiocie zamiaru likwidacji szkoły i likwidacji szkoły. Skoro zatem rozbieżności w orzecznictwie i doktrynie powstały już na tle uchwał najdalej idących bo prowadzących do likwidacji szkoły, jako znamienne uznać należy, że rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dotyczyły zagadnień związanych z utworzeniem szkoły, czy jak ma to miejsce w niniejszej sprawie przejęcia do prowadzenia szkoły. Z powyższego wynika, że tego typu uchwały nie były brane przez Naczelny Sąd Administracyjny pod uwagę jako podlegające obowiązkowi opiniowania. W istocie przecież, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, skoro Rada Miejska K.-Z. przejęła do prowadzenia szkoły, podjęta w tym względzie uchwała nie podprowadziła do likwidacji tych szkół. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r. stwierdzono, że: "Pojęcie aktu prawnego jest niezwykle szerokie, niezdefiniowane ani na płaszczyźnie prawnej (choć jest pojęciem prawnym, występuje w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, Dz. U. z 2005 r. Nr 190, poz. 1606 ze zm., obejmuje także akty o charakterze wewnętrznym i akty o charakterze organizacyjnym), ani w doktrynie. Niemniej jednak wszystkie uchwały organów samorządu terytorialnego, w tym uchwały dotyczące utworzenia, przekształcenia, likwidacji samorządowej jednostki organizacyjnej, muszą być uznane za akty prawne. Organy samorządu jako organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Tym samym podejmowane przez nie akty, niezależnie od ich charakteru, są aktami prawnymi - wydanymi przez organ ustawowo do podjęcia takiej uchwały upoważniony, na podstawie określonych przepisów prawa materialnego i w trybie określonym ustawowo. Jednakże określenie jakiegoś aktu organów administracji jako aktu prawnego nie przesądza o jego charakterze, jest to po prostu konsekwencja oparcia działania organów administracji na przepisach prawa. Uchwały podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mają zróżnicowany charakter; mogą to być akty prawa miejscowego, akty o charakterze indywidualnym organizacyjnym, akty administracyjne indywidualne (bo i takie, choć rzadko, podejmowane są w formie uchwał), akty o charakterze norm prawa wewnętrznego, akty intencyjne, akty o charakterze personalnym - ale zawsze będą to akty prawne. (...) Nie każda jednak uchwała organów samorządu będzie podlegała procedurze opiniodawczej. Z opiniowania bowiem wyłączone są niewątpliwie (choć niezwykle rzadko przypisane przepisami prawa materialnego do kompetencji organów przedstawicielskich) uchwały o charakterze indywidualnych aktów administracyjnych - decyzji, a także szeroki krąg uchwał podejmowanych w regulowanych przepisami prawa materialnego sprawach nieobjętych zadaniami związków zawodowych, jak również uchwały o charakterze personalnym, statutowym czy inne uchwały o charakterze stricte wewnętrznym i organizacyjnym. (...). Mając na uwadze poglądy wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzić należy, ze charakter prawny i zakres podmiotowy zaskarżonej uchwały pozwala na zakwalifikowane jej do aktów organizacyjnych, nie posiadających waloru przepisu powszechnie obowiązującego. Ocena taka wynika w szczególności z faktu, że zaskarżona uchwała nie zmienia statusu przejętych do prowadzenia przez Gminę K.-Z. szkół, ponieważ nadal one funkcjonują, zachowując przy tym status szkół publicznych. Nadto regulacje zawarte w zaskarżonej uchwale nie prowadzą do zmiany stosunku prawnego osób związanych z tymi szkołami (dyrektor, nauczyciele, uczniowie). Istotne jest przy tym, że z postanowień tej uchwały nie wynika żaden obowiązek, nakaz, zakaz, czy ograniczenie indywidualnego uprawnienia nauczyciela przekazywanych szkół. Trudno zatem przedmiotowej uchwale przypisać charakter aktu generalnego ingerującego poza wewnętrzną czy stricte organizacyjną sferę. Niewątpliwie na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały, nastąpiła zmiana organu prowadzącego przedmiotowe szkoły, czyli w miejsce Powiatu K. weszła Gmina K.-Z. Okoliczność ta nie ma jednak w sprawie istotnego znaczenia z tej to przede wszystkim przyczyny, że pracodawcą dla zatrudnionych w szkole pracowników (dyrektor, nauczyciele, pracownicy administracji) jest nadal dana szkoła, stąd dla zawartych stosunków pracy nie ma znaczenia, iż nastąpiła zmiana organu prowadzącego szkołę. W rezultacie powyższych ustaleń, stwierdzić należy, że skarżona uchwała nie podlegała procedurze określonej w art. 19 ust. 2 ww. ustawy, z tego to powodu, iż w ocenie Sądu ma ona charakter indywidualny, wewnętrzny i organizacyjny, gdy zaś ratio legis art. 19 ust. 1 omawianej ustawy sprowadza się do zapewnienia związkom zawodowym możliwości obrony zbiorowych interesów pracowniczych. Ustawodawca odróżnia bowiem zbiorowe interesy pracownicze od interesów indywidualnych - dla obrony których przewiduje inne formy działania. W orzecznictwie podkreśla się, że wymóg konsultacji rady gminy z reprezentatywną organizacją związkową dotyczy podejmowania uchwał o charakterze aktu generalnego. Za taką wykładnią przemawiają także inne przepisy ustawy związkowej - art. 1 ust. 1, art. 4, art. 6, art. 7 ust. 1 i 2. Związki zawodowe wykonują swoje ustawowe zadania w zakresie ochrony praw, interesów zawodowych i socjalnych w formie współdziałania w procesie stanowienia aktów prawnych i w formie obrony interesów indywidualnych pracowników. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2004 r., sygn. akt. II SA/Wr 2027/03 i wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt. II OSK 332/05). W okolicznościach niniejszej sprawy, przyjąć należy, że skarżona uchwała w sprawie przejęcia do prowadzenia przez Gminę K.-Z. szkół ponadgimnazjalnych prowadzonych dotychczas przez Powiat K., nie jest aktem prawnym w rozumieniu przepisu art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, którego projekt winien był być skierowany do zaopiniowania do władz statutowych związku. W konsekwencji powyższego, stwierdzić trzeba, że przy podejmowaniu przez Radę Miejską K.-Z. zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych regulującego procedurę opiniowania założeń albo projektów aktów prawnych. Odnosząc się na koniec do twierdzeń skargi, że podjęcie uchwały o przejęciu do prowadzenia szkół mogło mieć wpływ na zatrudnionych tam pracowników zarówno w zakresie możliwości utraty przez nich pracy jak i ewentualnej zmiany warunków pracy i płacy przyjdzie wskazać, że argumentacja ta jest chybiona. W szczególności należy bowiem brać uwagę fakt, iż charakter przedmiotowej uchwały nie pozwala na zasadność twierdzenia o konieczności poddania opiniowaniu przez organizację związkową projektu uchwały, co uniemożliwia kontrolę sądowoadministracyjną legalności kwestionowanej uchwały przez pryzmat ewentualnych czy potencjalnych następstw na jakie powołuje się strona skarżąca. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.