IV SA/Wr 650/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marcin Miemiec Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Masternak - Kubiak Asesor WSA Ewa Kamieniecka ( spr. ) Protokolant: Małgorzata Rutkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 6 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. W dniu [...]r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. wpłynęło odwołanie K. K. od decyzji Zastępcy Dyrektora do Spraw Nadzoru Właścicielskiego Zarządu Zasobu Komunalnego z dnia [...]r. nr [...]w sprawie odmowy zwolnienia z obowiązku wpłacenia kaucji zabezpieczającej opłaty czynszowe z tytułu najmu garażu przy ul. B. P. [...] we W.. K. K. wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji i zobowiązanie Zarządu Zasobu Komunalnego do zwolnienia go z obowiązku wpłaty przedmiotowej kaucji. Zainteresowany wyjaśnił, że garaż przy ul. P. [...] wynajmuje na podstawie umowy najmu zawartej z Zarządem Budynków Komunalnych w dniu [...] r., a wówczas nie istniał obowiązek uiszczenia kaucji gwarancyjnej przy zawieraniu umowy. Następnie zostały podpisane [...] następne umowy najmu w dniach [...] r., [...] r. i [...]r. Przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące umowy najmu nie przewidują możliwości ustanowienia kaucji zabezpieczającej opłaty czynszowe. Podstawę prawną żądania uiszczenia kaucji stanowi § 1 pkt 8 uchwały Zarządu Miasta W. z dnia [...] r. nr [...]. Uchwała ta nie dotyczy aneksów do umów zawartych przed podjęciem uchwały i tym samym nie może stanowić podstawy prawnej do żądania wpłacenia kaucji przez zainteresowanego. Można się natomiast zastanowić, czy uchwała ta nie jest sprzeczna z art. 30, 32 i 37 Konstytucji RP, skoro władze samorządowe W. uważają najemców garaży za jakąś szczególną grupę osób nieuczciwych. Zainteresowany zaznaczył, że nigdy nie zalegał z opłatami za najem garażu i tym bardziej boli go obecne traktowanie ze strony władz samorządowych, godzące nie tylko w jego kieszeń, ale też w godność i prawa obywatelskie. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdziło niedopuszczalność odwołania od decyzji Zastępcy Dyrektora do Spraw Nadzoru Właścicielskiego Zarządu Zasobu Komunalnego Gminy W. z dnia [...]r. nr [...] w sprawie odmowy zwolnienia z obowiązku wpłacenia kaucji zabezpieczającej opłaty czynszowe z tytułu najmu garażu przy ul. B. P. [...] we W.. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że K. K. jest najemcą garażu przy ul. P. [...] na podstawie umowy z dnia [...]r., zmienionej aneksem w zakresie wysokości czynszu z dnia [...]r. oraz umowy najmu z dnia [...]r., zmienionej aneksami z dnia [...]r., [...]r., [...]r. i z [...]r. W dniu [...]r. został sporządzony protokół nr [...]z przeprowadzonych negocjacji, ustalający stawkę czynszu [...]zł za 1 m2 i czynsz miesięczny z podatkiem od towarów i usług w wysokości [...]zł miesięcznie. W punkcie II a protokółu ustalono wpłacenie kaucji w wysokości [...]zł, zabezpieczającej trzymiesięczny czynsz najmu i opłaty eksploatacyjne. W odpowiedzi na pismo zainteresowanego Zastępca Dyrektora do Spraw Nadzoru Właścicielskiego Zarządu Zasobu Właścicielskiego Gminy W. w piśmie z dnia [...]r. nr [...] nie wyraził zgody na zwolnienie zainteresowanego z wpłaty kaucji. W odpowiedzi na kolejne pismo Zastępca Dyrektora do Spraw Nadzoru Właścicielskiego Zarządu Zasobu Właścicielskiego w piśmie z dnia [...]r. nr [...]wyraził zgodę na rozłożenie wpłaty kaucji na [...] rat miesięcznych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołania od pisma Zastępcy Dyrektora Zarządu Zasobu Komunalnego z dnia [...]r., ponieważ nie jest ono decyzją administracyjną. Sprawy najmu garaży, czynszu i kaucji zabezpieczającej opłaty za najem garażu nie mogą być rozstrzygane decyzją administracyjną. Kwestionowane pismo Zastępcy Dyrektora jest cywilnoprawnym oświadczeniem woli w rozumieniu art. 61 – 65 Kodeksu cywilnego, wyrażonym w imieniu Gminy W., wynajmującej garaże w zasobach komunalnych. Pismo to nie posiada również formy decyzji administracyjnej. Sprawy najmu garaży podlegały załatwieniu w formie decyzji administracyjnej tylko do czasu obowiązywania szczególnego trybu najmu garaży przez ich przydział decyzją administracyjną, tj. do dnia 31 lipca 1974 r. dopóki obowiązywała ustawa z dnia 30 stycznia 1959 r. – Prawo lokalowe ( Dz. U. z 1962 r. Nr 147, poz. 227 ). Obowiązująca od dnia 1 sierpnia 1974 r. ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. – Prawo lokalowe ( Dz. U. nr 14, poz. 84 ) zniosła wydawanie decyzji administracyjnych w sprawie garaży. Obecnie wynajmowanie garaży stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, ustalanie czynszu najmu i kaucji zabezpieczającej zapłatę należnych opłat regulują same organy samorządu terytorialnego. We W. najem garaży stanowiących własność Gminy W. normuje uchwała Zarządu Miasta W. z dnia [...]r. Nr [...]w sprawie zasad wydzierżawiania gruntów komunalnych zabudowanych garażami i wynajmowania garaży będących własnością Gminy. W tym stanie prawa Kolegium musiało stwierdzić niedopuszczalność odwołania, które przysługuje wyłącznie od decyzji administracyjnej, wydawanej w sprawie administracyjnej, a nie cywilnej. Takie orzeczenie nie stoi na przeszkodzie ewentualnemu kwestionowaniu przez K. K. wypowiedzi ( oświadczenia woli ) w sprawie kaucji, ale w postępowaniu przed sądem powszechnym – czyli właściwym sądem rejonowym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., stwierdzającego niedopuszczalność odwołania, wydanie uchwały zobowiązującej Zarząd Miasta W. do ograniczenia się do wydawania uchwał jedynie w sprawach nie cierpiących zwłoki oraz zasądzenie od Zarządu Miasta W. wpłaconej kaucji w wysokości [...]zł wraz z ustawowymi odsetkami. Skarżący wyjaśnił, że garaż przy ul. B. P. [...] wynajmuje od władz miasta od dnia [...]r., a po podwyżce opłaca czynsz za najem garażu w wysokości [...]zł miesięcznie. Nie podpisał jednak aneksu do umowy, ponieważ nie wyraził zgody na uiszczenie kaucji gwarancyjnej w wysokości trzymiesięcznych opłat za najem garażu. W sprawie tej zwrócił się najpierw do Zarządu Zasobu Komunalnego, a następnie wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, skąd po [...] miesiącach otrzymał postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Skarżący wskazał, że w art. 14 pkt 1 ustawa o samorządzie gminnym wymienia zarząd gminy jako organ upoważniony obok rady gminy do podejmowania uchwał, ale w art. 18 ust. 8 stanowi, że w sprawach podatków i opłat, uchwały podejmuje rada gminy. Ponadto zgodnie z art. 41 ust. 2 w przypadku nie cierpiącym zwłoki, przepisy porządkowe może wydać zarząd w formie uchwały, a zgodnie z ust. 3 uchwała taka musi zostać zatwierdzona na najbliższej sesji rady gminy. Kolegium nie sprawdziło, czy powyższe przepisy były przestrzegane, a taki obowiązek Kolegium wynika, zdaniem skarżącego, z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nieporozumieniem jest też twierdzenie Kolegium, że obowiązek wpłacenia kaucji jest aktem woli, skoro do wykonania tej czynności zmusza się najemców groźbą natychmiastowego wypowiedzenia umowy najmu Ponadto ustawa o samorządzie gminnym w art. 39 ust. 3 stanowi, że decyzje ( a nie uchwały ) wydawane przez zarząd gminy, podpisuje prezydent ( wójt, burmistrz ). Zakładając nawet, że uchwała zarządu może zastępować decyzje czy zarządzenia prezydenta miasta i że rada może do wykonywania zadań w zakresie administrowania mieniem gminy, upoważnić inne podmioty, to i tak w ust. 5 stwierdza się, że przysługuje obywatelowi prawo odwołania się do samorządowego kolegium odwoławczego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Ponadto Kolegium wskazało, że nie jest kompetentne do kontroli i oceny zgodności z prawem uchwał Zarządu Miasta W. i zarządzeń wewnętrznych organów Gminy W. kierowanych do jednostek organizacyjnych Gminy W.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), stanowiąc w art. 1 § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie aktu administracyjnego następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. ). W niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, stwierdzające niedopuszczalność odwołania od "decyzji" Zastępcy Dyrektora do Spraw Nadzoru Właścicielskiego Zarządu Zasobu Komunalnego z dnia [...]r. w sprawie odmowy zwolnienia K. K. z obowiązku wpłacenia kaucji zabezpieczającej opłaty czynszowe z tytułu najmu garażu, wydane zostało na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. ). Stosownie do art. 134 organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie przysługuje od decyzji. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, jeżeli czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną ( B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz, wydanie 7., wydawnictwo C.H.Beck, str. 590 ). Administracja publiczna może bowiem działać w sprawach indywidualnych nie tylko przez wydawanie decyzji administracyjnych, ale również przez podejmowanie czynności materialno – technicznych ( np. wydanie prawa jazdy ) oraz dokonywanie czynności cywilnoprawnych, składając oświadczenia woli, zawierając umowy regulowane przepisami prawa cywilnego ( np. zbywając lub wynajmując mienie komunalne ). Odróżnienie od siebie przypadków, w których administracja publiczna musi wydać decyzję administracyjną od innych, w których gdy musi działać w formie czynności administracyjnych czy też podejmować czynności cywilnoprawne następuje na podstawie przepisów obowiązującego prawa. Podstawa do wydania decyzji administracyjnej w sprawach indywidualnych zawsze musi wynikać z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego. Załatwienie sprawy w formie decyzji administracyjnej, gdy przepis prawa materialnego nie daje ku temu podstawy prawnej, jest niedopuszczalne. Należy stwierdzić, że przepisy obowiązującego prawa nie przewidują możliwości załatwiania indywidualnych spraw dotyczących najmu garaży wchodzących w skład mienia komunalnego w formie decyzji administracyjnych. W sprawach tych organy samorządowe podejmują czynności cywilnoprawne, zawierając z najemcami garaży umowy określające warunki najmu. Zobowiązanie skarżącego do uiszczenia kaucji zabezpieczającej wynika z § 2 aneksu z dnia [...]r. do umowy najmu garażu położonego we W. przy ulicy B. P. [...], w którym strony ustaliły sposób zabezpieczenia czynszu i opłat eksploatacyjnych w formie wpłaconej kaucji pieniężnej w wysokości trzykrotnego wynegocjowanego czynszu brutto płatnego w dziewięciu miesięcznych równych ratach, każda w wysokości [...]zł na konto Gminy W.. W związku z powyższym również odmowa zwolnienia skarżącego przez Zastępcę Dyrektora do Spraw Nadzoru Właścicielskiego Zarządu Zasobu Komunalnego wyrażona w piśmie z dnia [...]r. nie jest decyzją administracyjną, od której przysługuje odwołanie do organu wyższej instancji, ale stanowi cywilnoprawne oświadczenie woli organu administracji. Jak wynika z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych ( tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z poźn. zm. ) samorządowe kolegia odwoławcze, zwane dalej "kolegiami", są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa ( ... ), w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych w sprawach, o których mowa w art. 1 ust. 1, kolegia są organami właściwymi w szczególności do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub do stwierdzania nieważności decyzji. W związku z powyższym Kolegium zasadnie stwierdziło niedopuszczalność odwołania od odmowy zwolnienia skarżącego przez Zastępcę Dyrektora do Spraw Nadzoru Właścicielskiego Zarządu Zasobu Komunalnego wyrażoną w piśmie z dnia [...]r. Kolegium nie jest bowiem organem właściwym do rozpatrywania sporów z umów cywilnoprawnych, w tym odmowy zwolnienia z wpłaty kaucji zabezpieczającej wynikającej z umowy najmu. W niniejszej sprawie należy również wyjaśnić, że stosownie do art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym do dnia 27 października 2002 r. ( tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm. ) do zadań zarządu należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Przepis ten stanowił podstawę prawną do wydania przez Zarząd Miasta W. uchwały z dnia [...]r. nr [...]w sprawie zasad wydzierżawiania gruntów komunalnych zabudowanych garażami i wynajmowania garaży idących własnością Gminy. W § 4 ust. 1 uchwały zastrzeżono, że umowa najmu/dzierżawy może być podpisana dopiero po wpłaceniu zabezpieczenia należności względem wynajmującego w wysokości trzy miesięcznego czynszu i opłat eksploatacyjnych w formie kaucji płatnej na konto Gminy. Uchwała ta, adresowana do najemców garaży będących własnością Gminy nie stanowi decyzji wydawanej w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Natomiast stosownie do art. 39 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym do dnia 27 października 2002 r. od decyzji wydanej przez wójta, burmistrza ( prezydenta miasta ), zarząd gminy lub organ, o którym mowa w ust. 4, służy odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego służy tylko od decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 39 ust. 1. Natomiast wbrew zarzutom skarżącego art. 39 ust. 5 nie może stanowić podstawy do złożenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołania od uchwały wydanej przez Zarząd Miasta W. z dnia [...]r. w sprawie zasad wydzierżawiania gruntów komunalnych zabudowanych garażami i wynajmowania garaży idących własnością Gminy, ponieważ uchwała ta nie jest, jak powyżej wskazano, decyzją administracyjną wydaną w indywidualnej sprawie skarżącego. Nieuzasadniony jest zatem zarzut skarżącego odnośnie nie rozpatrzenia przez Kolegium sprawy zgodności z prawem uchwały Zarządu Miasta W.. Z powyższych względów uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione i nie stwierdzając naruszenia prawa przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.