IV SA/Wr 651/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak, Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.), Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Protokolant Aleksandra Siwińska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 12 lutego 2008 r. sprawy ze skargi J. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla postanowienie I i II instancji Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]r., nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia J. W. od postanowienia Nr [...] Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w D. z dnia [...]r. w sprawie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, na podstawie, art. 59 § 1, art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 z późn.zm.), uchylono zaskarżone postanowienie (błędnie określone jako "decyzja") w całości i umorzono postępowanie pierwszej instancji. W motywach uzasadnienia podano, co następuje. W dniu 16 sierpnia 2007r. J. W. złożyła w Ośrodku Pomocy Społecznej w D. wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka od miesiąca września 2006r. ewentualnie od października 2006r. W uzasadnieniu wniosku skarżąca podała, że nie wiedziała, że z chwilą śmierci męża miała prawo do ubiegania się o dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Z tego względu nie złożyła wniosku o ww. dodatek. W dniu 28 września 2006r. zmarł mąż skarżącej, W. W.. Postanowieniem Nr [...] Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w D. z dnia [...]r. odmówiono przywrócenia J. W. terminu do złożenia wniosku o ustalenie prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. W uzasadnieniu postanowienia podano, że skarżąca składając wniosek o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych została pouczona o konieczności informowania organu o wszelkich zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń dlatego też nieuzasadnione jest jej twierdzenie, że nie wiedziała o konieczności poinformowania Ośrodka Pomocy Społecznej w D. o śmierci męża. Od ww. postanowienia w ustawowym terminie wniosła zażalenie J. W. i podała, że w sierpniu 2007r. przy składaniu wniosku o świadczenia rodzinne dowiedziała się, że po śmierci męża przysługuje jej prawo do dodatku z tytułu samotnego wychowywania córki. O śmierci męża nie poinformowała organu I instancji ze względu na swój stan emocjonalny, ponadto nie wiedziała, że jest to konieczne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując sprawę stwierdziło, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygając sprawę. W wyroku z dnia 22 marca 1996r. SA/Wr 1996/95 (ONSA 1997r. Nr 1, poz. 35) NSA podkreślił: "Istota administracyjnego toku postępowania polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji (...)". Wynika to z art. 138 kpa. który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (a nie oddalenie odwołania) bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. W myśl art. 58 i art. 59 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, i jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. O przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Od postanowienia o odmowie przywrócenia terminu służy zażalenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie prezentowane było stanowisko, że ww. regulacja kodeksowa odnosi się wyłącznie do terminów prawa procesowego i terminów dokonywania czynności procesowych, nie ma natomiast zastosowania do terminów prawa materialnego. Zasady i tryb przyznawania zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku ustalone zostały w ustawie z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 z późn.zm.). Z art. 24 ust. 2 tejże ustawy wynika, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Wskazany przepis uzależniający powstanie prawa do dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka, od zdarzenia którym jest złożenie stosownego wniosku, jest przepisem zawierającym termin materialny - to jest datę złożenia wniosku. Ponadto należy wskazać, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie wskazuje zarówno terminu początkowego, jak i końcowego do złożenia wniosku o przyznanie takiego dodatku. Oznacza to, że wniosek o przyznanie dodatku do zasiłku rodzinnego można złożyć w każdym terminie. Ustawa określa jedynie skutki, jakie wiążą się ze złożeniem w danym dniu takiego wniosku, dodatek ten przysługuje od pierwszego dnia miesiąca, w którym strona złożyła wniosek. Zdaniem Kolegium Odwoławczego niezłożenie przez J. W. wniosku o przyznanie dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka w miesiącu wrześniu 2006r. lub w październiku 2006r. powoduje, że stosunek materialnoprawny - ustalenia prawa do świadczenia rodzinnego od 1 września 206r. lub 1 października 2006r. nie był nawiązany. Skoro termin określony w przepisie jest terminem materialnym, a nie procesowym dlatego też nie mógł być przywrócony na zasadach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Powołano się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 listopada 2005r., I SA/Wa 1803/04. W skardze na powyższe postanowienie J. W. powtórzyła swoją wcześniejszą argumentację. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, także powtarzając argumenty podniesione w rozstrzygnięciu odwoławczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena przez sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania oraz zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. W przedmiotowej sprawie skarżąca pismem z dnia 16 sierpnia 2007r. wystąpiła do organu I instancji z prośbą o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka od miesiąca września, ewentualnie października 2006r. W motywach podała, że nie wiedziała, że z chwilą śmierci męża miała prawo do ubiegania się o dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Mąż wnioskodawczyni zmarł w dniu 28 września 2006r. Organ pierwszej instancji odmawiając przywrócenia wzmiankowanego terminu na podstawie art. 58 k.p.a. motywował, że stronę pouczono o konieczności informowania organu o wszelkich zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń, zatem, nie może tłumaczyć się niewiedzą o konieczności poinformowania organu o śmierci męża. Organ drugiej instancji stwierdził, że przepis uzależniający powstanie prawa do dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka od zdarzenia, jakim jest złożenie stosownego wniosku jest przepisem zawierającym termin materialny – tj. datę złożenia wniosku. Termin ten nie mógł być przywrócony na zasadach ustalonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Skoro stosunek materialnoprawny – ustalenia prawa do świadczenia rodzinnego od września lub października 2006r. nie został nawiązany – to postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć. Z wykładnią powyższą trudno się zgodzić. Zgodnie z art. 11 a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych, powołanej wyżej dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka przysługuje samotnie wychowującym dziecko matce lub ojcu, opiekunowi faktycznego dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od drugiego z rodziców dziecka, ponieważ: 1) drugi z rodziców dziecka nie żyje; 2) ojciec dziecka jest nieznany; 3) powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od drugiego z rodziców zostało oddalone. Z kolei, w myśl art. 24 ust. 2 cytowanej ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Z powyższego wynika, że analizowana ustawa nie wprowadza terminów prawa materialnego, które ograniczają w czasie dochodzenie lub realizację praw podmiotowych, a ich upływ powoduje wygaśnięcie określonego prawa podmiotowego lub niemożność jego realizacji, i które podlegają przywróceniu tylko wyjątkowo i jedynie wówczas, gdy przewidują to przepisy określające dany termin. Ustawa ta odróżnia natomiast moment powstania prawa do wnioskowanego świadczenia (tj. spełnienia warunków w niej określonych) od momentu wypłaty świadczenia /tj. co do zasady nie wcześniej niż od miesiąca, w którym zgłoszono prawidłowo wypełniony wniosek). Oznacza to, że samo spełnienie warunków nabycia prawa do świadczenia nie rodzi po stronie organu administracji zobowiązania z tytułu powstałego świadczenia, gdyż zależy to od złożenia przez zainteresowanego stosownego wniosku. Wniosek taki może być złożony w dowolnym dniu (czasie) następującym po zdarzeniu, jakim jest spełnienie warunków powstania prawa do wnioskowanego świadczenia, a dokonanie czynności wnioskowanej nie jest ograniczone żadnym terminem prawa materialnego. Ograniczenie może wynikać jedynie z oceny, że wnioskodawca przestał spełniać warunki materialnoprawne przyznania żądanego dodatku. Trudno zatem mówić o konstrukcji przywrócenia terminu w sytuacji, gdy ustawodawca uzależnia prawo do świadczenia wyłącznie od skutecznego złożenia wniosku w dowolnym terminie następującym po spełnieniu warunków przyznania świadczenia. Analogiczną konstrukcję przyjęto w prawie ubezpieczeń społecznych. Z akt sprawy wynika, że abstrakcyjne spełnienie się przesłanek warunkujących prawo skarżącej do świadczenia nastąpiło z chwilą śmierci jej męża, tj. w dniu 28 września 2006r. a skarżąca jest przekonana, że od tej daty powinna je otrzymać. W piśmie z dnia 16 sierpnia 2007r. J. W. wyraźnie oświadczyła, że nie wiedziała, iż z chwilą śmierci męża miała prawo do ubiegania się o dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka, wobec czego nie złożyła stosownego wniosku. W zażaleniu na orzeczenie pierwszej instancji, wnosi o przyznanie jej wzmiankowanego dodatku w kontekście ustalenia doń prawa od miesiąca września 2006r., tzn. za okres poprzedzający złożenie wniosku. Powyższe oznacza, że organ I instancji błędnie zakwalifikował żądanie skarżącej, traktując je jako wniosek o przywrócenie terminu procesowego (do dokonania czynności procesowej) regulowanego w art. 58 kodeksu postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji również organ odwoławczy nie ma swobody w wyborze sposobu zakończenia postępowania. W przypadku, gdy nie wystąpi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania przed pierwszą instancją, organ odwoławczy powinien sprawę rozstrzygnąć merytorycznie, chyba że są podstawy do kasacji rozstrzygnięcia z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Gdyby nawet teoretycznie przyjąć, że pisma strony nie zawierają wyraźnie sformułowanego żądania, mianowicie wypłaty świadczenia za okres poprzedzający datę złożenia stosownego wniosku, to organ obligowany z mocy art. 7 k.p.a. i art. 9 k.p.a. do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i do czuwania nad tym, aby strona z powodu nieznajomości prawa nie poniosła szkody, winien był co najmniej przed takim załatwieniem sprawy zapytać skarżącą o jej rzeczywistą wolę i intencje związane z treścią tego pisma. W postępowaniu administracyjnym nie jest dopuszczalne formalistyczne podejście do treści wniosków, odwołań, zażaleń i skarg i ich negowanie tylko z tego powodu, że strona nieprecyzyjnie sformułowała swoje żądania. Od stron postępowania, a zwłaszcza osób, które korzystają z pomocy organów państwa w załatwianiu swoich spraw związanych z zasiłkami rodzinnymi czy świadczeniami z pomocy społecznej, trudno wymagać nie tylko znajomości przepisów prawa, ale również precyzyjnego i jednoznacznego formułowania ich wniosków, odwołań, zażaleń, itp. Kończąc należy wyjaśnić skarżącej, że w niniejszym postępowaniu Sąd nie badał prawidłowości rozstrzygnięć administracyjnych pod kątem prawa lub braku uprawnienia skarżącej do przyznania dodatku z tytułu samotnego wychowania dziecka we wnioskowanym zakresie. Sprawa ta będzie przedmiotem postępowania przed organami administracji. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. Ze względu na charakter sprawy, Sąd nie orzekał w przedmiocie wykonalności zaskarżonego postanowienia.