IV SA/Wr 655/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis Sędzia WSA Katarzyna Radom po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 lipca 2024 r. sprawy ze skargi Y. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 9 sierpnia 2023 r., nr SKO 4103/794/2023 w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu na rzecz Y. B. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn. Y. B. (dalej: strona, skarżąca) wniosła o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją (niepodejmowaniem) zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką. Wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta Polanica-Zdrój (dalej: organ pierwszej instancji) decyzją przyznano stronie wnioskowane świadczenie na okres od 1 marca do 31 sierpnia 2023 r. W toku postępowania ustalono, że strona jest obywatelką U., która w okresie od 24 lutego 2022 r. przybyła legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polski w związku z działaniami wojennymi na terytorium Ukrainy. Mając na uwadze, że wniosek został złożony 30 marca 2023 r., początkowy okres przyznania świadczenia ustalono stosownie do treści art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r., poz. 103 ze zm. - dalej: ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy, specustawa), zgodnie z którym obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, prawo do świadczeń, o których mowa w ust. 1, ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, nie wcześniej niż od miesiąca, w którym obywatel ten został wpisany do rejestru, o którym mowa w art. 3 ust. 3, a w przypadku świadczeń przysługujących na dziecko - również dziecko zostało wpisane do tego rejestru. Świadczenie przyznano do 31 sierpnia 2023 r., gdyż zgodnie z art. 2 ust. 1 ww. ustawy, jeżeli obywatel Ukrainy, o którym mowa w art. 1 ust. 1, przybył legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie od dnia 24 lutego 2022 r. do dnia określonego w przepisach wydanych na podstawie ust. 4 i deklaruje zamiar pozostania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jego pobyt na tym terytorium uznaje się za legalny w okresie 18 miesięcy licząc od dnia 24 lutego 2022 r. Do określenia okresu pobytu uznawanego za legalny stosuje się art. 57 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 i 2185). Od decyzji strona złożyła odwołanie. Zarzuciła, że przy ustalaniu początkowej daty przyznania świadczenia nie uwzględniono treści art. 24 ust. 2a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm. - dalej: u.ś.r.), który stanowi, że jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Stwierdziła, że skoro wniosek o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności został złożony 30 stycznia 2023 r., orzeczenie wydano 14 marca 2023 r., zaś wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego złożono 30 marca 2023 r., to - zgodnie z dyspozycją ww. przepisu - świadczenie powinno zostać przyznane od stycznia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu (dalej: SKO, Kolegium) - po rozpatrzeniu sprawy w trybie instancyjnym - utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Stwierdziło, że w przypadku obywateli Ukrainy ze statusem UKR w postępowaniu o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego - w kontekście terminu, od którego należy przyznać to świadczenie - znajdą zastosowanie nie zasady ogólne, a przepis art. 26 ust. 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Zauważyło, iż przepis ten wskazuje, że obywatelowi Ukrainy ze statusem UKR prawo do świadczenia ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Oceniło, że - w stanie faktycznym sprawy - organ pierwszej instancji prawidłowo zatem uznał, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego możliwe jest od marca 2023 r. W skardze - skarżąc decyzję SKO w całości - skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy przez jego błędne zastosowanie w brzmieniu sprzed 27 czerwca 2023 r., bez uwzględnienia zmian wynikających z ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1088 - dalej: ustawa nowelizująca), które weszły w życie z dniem 27 czerwca 2023 r., a zgodnie z którymi pobyt obywateli Ukrainy, którzy przybyli legalnie na terytorium RP w okresie od 24 lutego 2022 r., uznaje się za legalny do 4 marca 2024 r.; 2) art. 26 ust. 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że przepis ten ogranicza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności, tj. zgodnie z art. 24 ust. 2a u.ś.r., w przypadku, w którym przez cały okres wynikający z art. 24 ust. 2a u.ś.r. pobyt był legalny na podstawie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy; 3) art. 24 ust. 2a u.ś.r. w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że niemożliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego stronie od miesiąca złożenia wniosku o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji, zasądzenie kosztów postępowania i skierowanie sprawy na tryb uproszczony. Uzasadniła swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Jednak jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności (art. 24 ust. 2a u.ś.r.). Z uwagi na to, że skarżąca jest obywatelką U., która w okresie od 24 lutego 2022 r. przybyła legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polski w związku z działaniami wojennymi na terytorium Ukrainy, w sprawie znajdą zastosowanie przepisy szczególne ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy w brzmieniu z dnia wydania decyzji przez Kolegium (9 sierpnia 2023 r.), jeżeli obywatel Ukrainy, o którym mowa w art. 1 ust. 1, przybył legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie od dnia 24 lutego 2022 r. do dnia określonego w przepisach wydanych na podstawie ust. 4 i deklaruje zamiar pozostania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jego pobyt na tym terytorium uznaje się za legalny do dnia 4 marca 2024 r. Za legalny uznaje się także pobyt dziecka urodzonego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez matkę, która jest osobą określoną w zdaniu pierwszym, w okresie dotyczącym matki. Ponadto, stosownie do art. 26 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, przysługuje prawo do świadczeń rodzinnych, o których mowa w ustawie z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej - odpowiednio na zasadach i w trybie określonych w tych przepisach, z wyłączeniem warunku posiadania karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy". Obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, prawo do świadczeń, o których mowa w ust. 1, ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, nie wcześniej niż od miesiąca, w którym obywatel ten został wpisany do rejestru, o którym mowa w art. 3 ust. 3, a w przypadku świadczeń przysługujących na dziecko - również dziecko zostało wpisane do tego rejestru (art. 26 ust. 3). W sprawie przyznano skarżącej wnioskowane świadczenie. Skarżąca kwestionuje jednak okres, na jaki świadczenie zostało przyznane (od 1 marca do 31 sierpnia 2023 r.), gdyż - jej zdaniem - świadczenie powinno zostać ustalone od 1 stycznia 2023 r., zgodnie z art. 24 ust. 2a u.ś.r., do 4 marca 2024 r., zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w brzmieniu z dnia wydania decyzji przez Kolegium (9 sierpnia 2023 r.). Skarga okazała się uzasadniona w części dotyczącej błędnego ustalenia daty końcowej przyznanego świadczenia. Przypomnienia bowiem wymaga, iż - co do zasady -organ odwoławczy bada sprawę na bieżąco mając na względzie, że sprawa administracyjna w toku jej załatwiania może się zmieniać. Organ drugiej instancji też orzeka w sprawie, czyli uwzględnia stan prawny i faktyczny istniejący w chwili wydawania decyzji drugiej instancji. Pogląd o tym, że organ administracji (zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji) powinien rozstrzygać sprawy według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydania przez ten organ decyzji znajduje aprobatę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki NSA: z 24 marca 2003 r., II SA 2057/01; z 19 lipca 2001 r., V SA 3872/00; z 23 kwietnia 2001 r., IV SA 396/99). Wnioski takie wynikają z określonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą, każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Takie stanowisko zajął NSA w wyroku z 24 lutego 1992 r., II SA 49/92 (niepubl.): "W postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy nie może ograniczać się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ I instancji, lecz musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania (art. 136 i 138 k.p.a.)" - zob. wyrok NSA z 21 kwietnia 2021 r., II OSK 1814/18, dostępny - podobnie jak wszystkie powołane niżej orzeczenia sądów administracyjnych - w: CBOSA. Mając na uwadze powyższe, słusznie podniosła skarżąca, że Kolegium - rozpatrując sprawę w dniu 9 sierpnia 2023 r. - nie uwzględniło zmiany stanu prawnego, wprowadzonej art. 12 pkt 1 lit. a ustawy nowelizującej, zgodnie z którym art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy z dniem 27 czerwca 2023 r. otrzymał brzmienie: "jeżeli obywatel Ukrainy, o którym mowa w art. 1 ust. 1, przybył legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie od dnia 24 lutego 2022 r. do dnia określonego w przepisach wydanych na podstawie ust. 4 i deklaruje zamiar pozostania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jego pobyt na tym terytorium uznaje się za legalny do dnia 4 marca 2024 r. Za legalny uznaje się także pobyt dziecka urodzonego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez matkę, która jest osobą określoną w zdaniu pierwszym, w okresie dotyczącym matki". Tym samym, zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w dniu wydania decyzji przez SKO, pobyt skarżącej należało uznać za legalny do 4 marca 2024 r. i na tej podstawie wyznaczyć datę końcową, do której przyznano wnioskowane świadczenie. Jednocześnie Sąd uznał, że organy prawidłowo określiły początkową datę przyznania świadczenia. Materialnoprawną podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego obywatelowi Ukrainy, który w okresie od 24 lutego 2022 r. przybył legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polski w związku z działaniami wojennymi na terytorium Ukrainy, stanowią przepisy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. W orzecznictwie wskazuje się, że art. 26 ust. 3 tej ustawy stanowi kompletną regulację w zakresie okresu, na jaki przyznawane jest prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Z przywołanego przepisu wynika jednoznacznie, że prawo to przysługuje począwszy od miesiąca w którym wpłynął wniosek, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym obywatel Ukrainy ubiegający się o świadczenie został wpisany do rejestru o którym mowa w art. 3 ust. 3, czyli do rejestru obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy, prowadzonego przez Komendanta Głównego Straży Granicznej. Ponadto trzeba zauważyć, że specustawa nie zawiera w swej treści przepisu tożsamego z regulacją zawartą w art. 24 ust. 2a u.ś.r., jak również w sprawach w niej nieuregulowanych nie odsyła do przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, co w odpowiednich stanach faktycznych pozwalałoby na zastosowanie art. 24 ust. 2a u.ś.r. Wskazany przepis u.ś.r. stanowi, że jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Jak wyżej podniesiono podstawą prawną decyzji w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego obywatelowi Ukrainy są przepisy specustawy, a nie ustawy o świadczeniach rodzinnych, dlatego przepis art. 24 ust. 2a nie mógł mieć w sprawie zastosowania. Warto w tym miejscu zauważyć, że jedną z zasad legislacji jest zasada kompleksowości ustawy (por. § 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016, poz. 283 - dalej: ZTP). Oznacza ona, że dana dziedzina spraw podlegających regulacji powinna być uregulowana w ustawie całościowo. Ustawa w przepisach ogólnych określa zakres spraw regulowanych ustawą i podmiotów, których ona dotyczy, lub spraw i podmiotów wyłączonych spod jej regulacji; zawiera objaśnienia użytych w ustawie określeń i skrótów. Najważniejszymi wyjątkami od zasady kompleksowości ustawy są: - możliwość zastąpienia samodzielnej regulacji jakiejś kwestii w danej ustawie poprzez odesłanie do innej ustawy; zgodnie z § 22 ZTP odesłanie do innego aktu normatywnego można zamieścić w danej ustawie, gdy uregulowania w nim zawarte uzupełniają lub odmiennie regulują sprawy normowane tą ustawą; - możliwość przekazania pewnych kwestii szczegółowych do uregulowania w akcie wykonawczym; nie mogą to jednak być kwestie niewyjaśnione lub nasuwające trudności przy opracowywaniu ustawy (§ 70 ZTP). Jak wskazano, żaden z opisanych powyżej przypadków dotyczących odstępstwa od zasady kompleksowości ustawy w badanej sprawie nie miał miejsca, bowiem specustawa nie odsyła do odpowiednich uregulowań zawartych w u.ś.r., jak również sporne w sprawie zagadnienie nie zostało uregulowane odrębnie w akcie wykonawczym do specustawy (por. wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z 5 października 2023 r., II SA/Go 488/23; z 25 stycznia 2024 r., II SA/Go 741/23; w Rzeszowie z 18 stycznia 2024 r., II SA/Rz 1459/23; w Krakowie z 13 marca 2024 r., III SA/Kr 1581/23). Stwierdzić zatem trzeba, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy brak było podstaw do zastosowania art. 24 ust. 2a u.ś.r., a więc organy prawidłowo określiły - na podstawie art. 26 ust. 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy - początkową datę przyznania świadczenia. Mając na uwadze nieprawidłowe ustalenie daty końcowej przyznanego świadczenia, Sąd uchylił skarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.). O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964). Na zasądzone koszty złożyło się wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł. Ponownie rozpoznając sprawę SKO obowiązane będzie uwzględnić stanowisko Sądu, w szczególności wziąć pod uwagę stan prawny obowiązujący w dniu orzekania.