IV SA/Wr 663/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.) Protokolant Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 14 grudnia 2011r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Ziębicach z dnia 21 maja 2011 r. nr VII/45/2011 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za świadczenia publicznych przedszkoli prowadzonych przez Gminę Ziębice I. stwierdza nieważność § 3 ust. 2, § 3 ust. 6 oraz § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części określonej w punkcie I wyroku; III. dalej idącą skargę oddala. Wojewoda Dolnośląski - na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym oraz art. 50 § 2, art. 52 § 2, art. 53 § 1, art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) jako organ nadzoru wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Ziębicach Nr VII/45/2011 z dnia 21 maja 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia publicznych przedszkoli prowadzonych przez Gminę Ziębice do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu o stwierdzenie nieważności zarzucając jej naruszenie: - art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483), oraz dodatkowo: - art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) dalej skrót ustawa przez § 3 ust. 6 tej uchwały we fragmencie: "oraz zajęć dodatkowych, a w szczególności nauki języków obcych i rytmiki", - art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy w związku z art. 7 i 94 Konstytucji RP przez § 4 ust. 2 tej uchwały. W uzasadnieniu skargi Wojewoda Dolnośląski podał, że w toku prowadzonego postępowania nadzorczego i badania legalności uchwały Rada Miejska ustalając opłaty za świadczenia gminnych przedszkoli, przyjęła w § 3 ust. 3 następujące rozwiązania: "Ustala się miesięczną opłatę za korzystanie przez dziecko ze świadczeń, o których mowa w ust. 1 pkt 1 (poza czasem realizacji bezpłatnej podstawy programowej) w wysokości: 1) w przedszkolach publicznych na terenie Ziębic: w Przedszkolu Na Orlej Polanie i w Przedszkolu przy Zespole Opiekuńczo-Wychowawczym po 0,12% (0,10% w okresie wakacyjnym) minimalnego miesięcznego wynagrodzenia za pracę-za każdą godzinę; 2) w Przedszkolu Publicznym w Henrykowie i Przedszkolu Publicznym w Lubnowie po 0,1% (0,08% w okresie wakacyjnym) minimalnego wynagrodzenia miesięcznego za pracę-za każdą godzinę;". Mocą powyższego przepisu uchwała zróżnicowała wysokość opłat za świadczenia poszczególnych prowadzonych przez Gminę przedszkoli w czasie przekraczającym czas realizacji podstawy programowej i uzależniła ją od lokalizacji przedszkoli, a przez to również od miejsca zamieszkania rodziców dzieci korzystających ze świadczeń tych placówek. Stosownie do powyższego paragrafu opłata za świadczenia gminnych przedszkoli położonych na terenie miasta Ziębice jest wyższa niż opłata za świadczenia tych przedszkola położonych na terenie wskazanych sołectw Gminy Ziębice. Zdaniem organu nadzoru zapis ten narusza art. 32 Konstytucji RP, który stanowi: "1. Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. 2. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym i gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny." Oznacza to prawo do równego traktowania przez władze publiczne, której to zasady władze muszą przestrzegać. Jednakże z tej generalnej zasady wynika także zakaz stosowania dyskryminacji w życiu politycznym, społecznym i gospodarczym. Dyskryminacji tego rodzaju nie mogą usprawiedliwiać żadne przepisy i żadne przyczyny. W oparciu o te uwagi nie może zaistnieć taka sytuacja, że wysokość opłaty za świadczenia działających na terenie gminy przedszkoli publicznych, w czasie przekraczającym czas realizacji podstawy programowej, w poszczególnych przedszkolach będzie zróżnicowana w zależności od lokalizacji tych przedszkoli, miejsca zamieszkania osób korzystających z ich usług czy poziomu zamożności tych osób. Zasada równego traktowania wymaga by wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu były traktowane równo, tzn. według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (potwierdzają to tezy orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego: 17/95, OTK ZU Nr 3/1995, s. 177, podobnie: 7/98, OTK ZU Nr 6/1998, s. 505). Nie można prawnie uzasadnić, że ponoszenie wyższej opłaty za świadczenia gminnych przedszkoli położonych na terenie miasta Ziębice, w sytuacji gdy na terenie wskazanych sołectw Gminy za identyczne świadczenie pobierane są opłaty niższe, odpowiada konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa. Rada Miejska nie może zatem dyskryminować rodziców dzieci uczęszczających do przedszkoli w ich prawie do równego traktowania w dostępie do usług publicznej oświaty ustalając dla jednej kategorii podmiotów wyższą opłatę za korzystanie z tych usług. Byłoby to również nie do pogodzenia z wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadą sprawiedliwości społecznej. Dalej organ nadzoru podniósł, że w § 3 ust. 6 uchwały Rada postanowiła, iż "Opłata, o której mowa w ust. 3 (opłata za świadczenia przedszkoli) nie obejmuje kosztów wyżywienia oraz kosztów zajęć dodatkowych, a w szczególności nauki języków obcych i rytmiki". Z powyższej regulacji ani z uzasadnienia do uchwały nie wynika, że organizatorem wskazanych zajęć dodatkowych będzie podmiot inny niż Gmina. Stąd, podejmując § 3 ust. 6 uchwały Rada Miejska zdecydowała, że wysokość opłat za zajęcia dodatkowe, organizowane przez prowadzone przez Gminę przedszkole publiczne, nie zostanie określona w uchwale rady gminy. Tymczasem ustawodawca wyraźnie wskazuje na radę gminy jako organ upoważniony do ustalania opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych. W ocenie organu nadzoru, Rada Miejska przyjmując kwestionowany § 3 ust. 6 uchwały zrzekła się bez należytej podstawy prawnej części swoich kompetencji jako organ stanowiący. Opłatę za wymienione w § 3 ust. 6 tej uchwały zajęcia z języków obcych i rytmiki można zaliczyć do opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych, o których to opłatach mowa w art. 14 ust. 5 ustawy. Ponadto uchwała ustalająca opłaty za świadczenia przedszkoli publicznych powinna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową oferowane przez przedszkole publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Organ samorządu terytorialnego, ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 1 września 2010 r. sygn. akt II SA/Go 575/2010). Stanowisko organu nadzoru potwierdza także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008 r. (sygn. akt III SA/Wr 622/08), który w uzasadnieniu podał "powód, dla którego istnieje potrzeba konkretyzowania - w uchwałach podejmowanych na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy oświatowej - odpłatnych świadczeń przedszkoli (a także wysokości samych opłat w stosunku do każdego z takich świadczeń dodatkowych), to czytelność usług opiekuńczo- wychowawczych i odpowiadający im cennik, co ma niebagatelne znaczenie dla rodziców (opiekunów) dziecka przy wyborze poszczególnych świadczeń dodatkowych (odpłatnych), odpowiadających jego potrzebom oraz ich możliwościom zarobkowym i majątkowym". Kolejny zarzut organu nadzoru odnosi się do § 4 ust. 2 uchwały, który stanowi, że "opłata miesięczna za korzystanie ze świadczeń przedszkola nie podlega zwrotowi w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu." W kwestii § 4 ust. 2 uchwały należy zauważyć, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy przedszkola publiczne prowadzą bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Realizacja kompetencji wynikającej z art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy następuje zatem w odniesieniu do świadczeń przedszkola udzielanych powyżej pięciu godzin dziennie. Stawka opłaty za te świadczenia powinna jednak uwzględniać istniejące różnice pomiędzy zakresem w jakim rodzice dzieci korzystają z usług przedszkola, przy czym chodzi tu nie tylko o zajęcia dodatkowe, wykraczające poza podstawę programową realizowaną w przedszkolu, ale także o ilość godzin, jaką dane dziecko przebywa w przedszkolu. Wskazać należy, że opłaty za przedszkole mają charakter cywilnoprawny, a zatem zastosowanie ma w tym przypadku zasada ekwiwalentności świadczeń, zgodnie z którą opłatę wnosi się za konkretne świadczenia i w relacji do konkretnych kosztów świadczenia usług. Brak zatem podstaw do przyjęcia w uchwale postanowienia o niedokonywaniu zwrotu opłaty za świadczenia przedszkoli w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu. Rodzic dziecka obecnego w przedszkolu bowiem za wnoszoną opłatę otrzymuje i korzysta ze świadczeń udzielanych przez przedszkole w przeciwieństwie do rodzica wnoszącego opłatę, którego dziecko często z uzasadnionych powodów nie może być obecne przez określony czas w przedszkolu. Organ nadzoru przytoczył tezę Trybunału Konstytucyjnego z uzasadnienia wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r., U 6/04 że "opłata charakteryzuje się cechami podobnymi do podatku, z tym że w przeciwieństwie do podatków, jest świadczeniem ekwiwalentnym. W literaturze przedmiotu (zob. B. Brzeziński, Prawo podatkowe - zarys wykładu, Toruń 1995, s. 20) wskazano, że opłata, podobnie jak podatek, jest świadczeniem pieniężnym, ogólnym, bezzwrotnym, przymusowym; cechą charakterystyczną odróżniającą opłatę od podatku jest jednak jej odpłatność (podatek jest świadczeniem nieodpłatnym), tzn. że w zamian za opłatę podmiot ją uiszczający ma prawo żądać usługi, towaru lub działania ze strony organu publicznego. Opłaty pobierane są bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Stanowią zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. W klasycznej postaci opłaty odznaczają się pełną ekwiwalentnością. Oznacza to, że wartość świadczenia administracyjnego odpowiada wysokości pobranej opłaty, co odróżnia je od podatków i innych danin publicznych. Opłaty publiczne pobierane są zawsze w związku z określonym, konkretnym działaniem organów państwa (samorządu terytorialnego). Jeżeli opłata pobierana jest w wysokości usługi - może zawierać pewne cechy ceny, jeżeli zaś jest świadczeniem pobieranym w wysokości znacznie wyższej niż wartość faktycznie świadczonej usługi - nabywa cechy podatku". Podobnie wywiedziono w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 września 2004 r., sygn. K 2/03 (OTK ZU nr 8/A/2004, poz. 83). W świetle powyższego organ nadzoru stwierdził, że opłata za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne nie może przybrać formy opłaty (jaką wskazano w § 3 ust. 6 uchwały), wnoszonej za świadczenie nieudzielone (w związku z konkretnymi przyczynami losowymi), a więc nie posiadającą cech ekwiwalentności. Art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy upoważnia radę gminy wyłącznie do uregulowania wysokości opłat za udzielane przez przedszkole świadczenia. Zawarcie w akcie organu stanowiącego gminy przepisów, które wykraczają poza przyznaną temu organowi kompetencję uchwałodawczą, narusza zasadę legalizmu, wyrażoną w art. 7 Konstytucji, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a także art. 94 Konstytucji, w oparciu o który organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące, kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Ziębicach podała, że 5 września 2011 r. podjęła uchwałę Nr XI/72/2011 w całości uwzględniającą skargę Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Ziębicach Nr VII/45/2011 z dnia 21 maja 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia publicznych przedszkoli prowadzonych przez Gminę Ziębice. W związku z tym wniosła o umorzenie postępowania, gdyż skarga Wojewody Dolnośląskiego została uwzględniona w uchwale Nr XI/72/2011. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Określone w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591) nie wprowadza innych kryteriów do oceny kontrolowanej przez sąd administracyjny uchwały rady gminy. Według art. 147 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Powyższy przepis nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że naruszenie prawa przejawia się przez podjęcie uchwały przez niewłaściwy organ, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, błędne zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Rozpoznając sprawę pod kątem kryterium legalności Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Ziębicach Nr VII/45/2011 z dnia 21 maja 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia publicznych przedszkoli prowadzonych przez Gminę Ziębice, która została zmieniona uchwałą z dnia 5 września 2011 r. Nr XI/72/2011 w całości uwzględniającą skargę Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Ziębicach z dnia 21 maja 2011 r. Nr VII/45/2011. Zmieniająca uchwała w § 1 postanawia, że uwzględnia w całości skargę Wojewody Dolnośląskiego Nr NK-N.4131.445.2011.RB-2 z dnia 22 sierpnia 2011 r. na uchwałę Rady Miejskiej w Ziębicach z dnia 21 maja 2011 r. Nr VII/45/2011 w sprawie uchwalenia wysokości opłat za świadczenia publicznych przedszkoli prowadzonych przez Gminę Ziębice. W tej sytuacji wniosek Rady Miejskiej o umorzenie postępowania należy uznać za bezpodstawny, albowiem powołana uchwała nie zawiera zmian do zaskarżonej uchwały. Stwierdzenie w niej, że podlega uwzględnieniu skarga Wojewody nie stanowi modyfikacji treści przedmiotowej uchwały Dla oceny regulacji zawartych w uchwale istotne znaczenie ma art. 14 ust. 5 ustawy, w którym ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalenia opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych. Należy podzielić zarzut organu nadzoru, co do sposobu ustalenia opłaty za świadczenia gminnych przedszkoli przez Radę Miejską, która w § 3 ust. 3 uchwały postanowiła, że "Ustala się miesięczną opłatę za korzystanie przez dziecko ze świadczeń, o których mowa w ust. 1 pkt 1 (poza czasem realizacji bezpłatnej podstawy programowej) w wysokości: 1) w przedszkolach publicznych na terenie Ziębic: w Przedszkolu Na Orlej Polanie i w Przedszkolu przy Zespole Opiekuńczo-Wychowawczym po 0,12% (0,10% w okresie wakacyjnym) minimalnego miesięcznego wynagrodzenia za pracę-za każdą godzinę; 2) w Przedszkolu Publicznym w Henrykowie i Przedszkolu Publicznym w Lubnowie po 0,1% (0,08% w okresie wakacyjnym) minimalnego wynagrodzenia miesięcznego za pracę-za każdą godzinę;". Powyższy przepis zróżnicował bowiem wysokość opłat za świadczenia poszczególnych prowadzonych przez Gminę przedszkoli w godzinach przekraczających czas realizacji podstawy programowej i uzależniła ją od lokalizacji przedszkoli, a przez to również od miejsca zamieszkania rodziców dzieci korzystających ze świadczeń tych placówek. Stosownie do powyższego paragrafu opłata za świadczenia gminnych przedszkoli położonych na terenie miasta Ziębice jest wyższa niż opłata za świadczenia tych przedszkola położonych na terenie wskazanych sołectw Gminy Ziębice. Powyższe postanowienie uchwały narusza art. 32 Konstytucji RP, który stanowi: "1. Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. 2. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym i gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny." Oznacza to prawo do równego traktowania przez władze publiczne, której to zasady władze muszą przestrzegać. Prawidłowo organ nadzoru wywiódł, że z tej generalnej zasady wynika także zakaz stosowania dyskryminacji w życiu politycznym, społecznym i gospodarczym. Dyskryminacji tego rodzaju nie mogą tłumaczyć żadne przepisy i przyczyny. Stąd nie może wystąpić taka sytuacja, że wysokość opłaty za świadczenia działających na terenie gminy przedszkoli publicznych, w czasie przekraczającym czas realizacji podstawy programowej, w poszczególnych przedszkolach będzie zróżnicowana w zależności od lokalizacji tych przedszkoli, miejsca zamieszkania osób korzystających z ich usług czy poziomu zamożności tych osób. Zasada równego traktowania wymaga by wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu były traktowane równo, tzn. według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (potwierdzają to tezy orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego: 17/95, OTK ZU Nr 3/1995, s. 177, podobnie: 7/98, OTK ZU Nr 6/1998, s. 505). Stąd brak jest podstawy prawnej do uznania, że ponoszenie wyższej opłaty za świadczenia gminnych przedszkoli położonych na terenie miasta Ziębice, w sytuacji gdy na terenie wskazanych sołectw Gminy za identyczne świadczenie pobierane są opłaty niższe, odpowiada konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa. Z tej racji Rada Miejska nie może dyskryminować rodziców dzieci uczęszczających do przedszkoli w ich prawie do równego traktowania w dostępie do usług publicznej oświaty ustalając dla jednej kategorii podmiotów wyższą opłatę za korzystanie z tych usług. Byłoby to również nie do pogodzenia z wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadą sprawiedliwości społecznej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną mają być traktowane równo, tj. bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (U.7/87). Samo odstępstwo od równego traktowania nie prowadzi jeszcze do uznania przepisów ją wprowadzających, w tym przypadku § 3 ust. 3 uchwały, za niekonstytucyjne. Równość wobec prawa to także zasadność wybrania takiego a nie innego kryterium zróżnicowania podmiotów prawa. Trybunał Konstytucyjny podkreślał w wielu wyrokach, że o naruszeniu zasady równości wobec prawa może zadecydować wybór kryterium różnicowania, kryterium musi być bowiem dobrane z poszanowaniem innych zasad konstytucyjnych (porównaj orzeczenia: K.7/98, K.30/98), kryterium nie może być dobrane dowolnie (K.3/94), jego wybór musi być racjonalnie uzasadniony i dobrany z poszanowaniem zasady sprawiedliwości. W tym kontekście Trybunał stwierdził, że nie jest prawnie doniosłym kryterium zróżnicowania obywateli miejsce ich zamieszkania, które stanowi okoliczność przypadkową. Zatem, różnicowanie podmiotów prawa jest dopuszczalne na gruncie zasady równości, jeżeli jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej, a także innymi zasadami konstytucyjnymi. Zasadnie zakwestionowany został nadto § 3 ust 6 uchwały że "Opłata, o której mowa w ust. 3 (opłata za świadczenia przedszkoli) nie obejmuje kosztów wyżywienia oraz kosztów zajęć dodatkowych, a w szczególności nauki języków obcych i rytmiki", mocą którego Rada Miejska wyłączyła spod opłaty koszty wyżywienia oraz zajęcia dodatkowe, a w szczególności naukę języków obcych oraz rytmikę. Dla oceny regulacji zawartych w uchwale istotne znaczenie ma art. 14 ust. 5 ustawy, w którym ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalenia opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 tej ustawy. W tym ostatnim przepisie ustawodawca określił, że przedszkolem publicznym jest przedszkole, które między innymi prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. W świetle przywołanych przepisów nie budzi wątpliwości kompetencja rady do ustanowienia opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych, przy czym opłaty te mogą być ustalane tylko za świadczenia przekraczające minimum programowe wychowania przedszkolnego. Z tej racji należy podzielić pogląd organu nadzoru, że Rada Miejska przyjmując kwestionowany § 3 ust. 6 uchwały zrzekła się bez należytej podstawy prawnej części swoich kompetencji jako organ stanowiący. W ocenie Sąd postanowienie § 4 ust. 2 uchwały, który stanowi, że "opłata miesięczna za korzystanie ze świadczeń przedszkola nie podlega zwrotowi w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu" nie znajduje podstawy prawnej takiego zapisu. Tym samym wykracza poza ramy upoważnienia ustawowego dla organu stanowiącego wynikającego z art. 14 ust. 5 ustawy. Z treści art. 14 ust. 5 ustawy wynika, że zakres udzielonego radzie upoważnienia sprowadza się do ustalenia opłaty. Obowiązujące przepisy prawa nie zawierają ustawowej definicji pojęcia "opłata". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 1 września 2010 r. sygn. akt II SA/Go 575/10 przyjął, że opłata stanowi instytucję prawnofinansową której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Pogląd ten podziela skład orzekający. Wobec tego należy przyjąć, że opłaty za przedszkole mają charakter cywilnoprawny, a więc zastosowanie ma w tym przypadku zasada ekwiwalentności świadczeń, zgodnie z którą opłatę wnosi się za konkretne świadczenia i w relacji do konkretnych kosztów świadczenia usług. Z tej racji nie ma podstaw do przyjęcia w uchwale postanowienia o niedokonywaniu zwrotu opłaty za świadczenia przedszkoli w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu. Rodzice dziecka obecnego w przedszkolu za wnoszoną opłatę otrzymują i korzystają ze świadczeń udzielanych przez przedszkole w przeciwieństwie do rodziców wnoszących opłatę, których dziecko nie może być obecne przez określony czas w przedszkolu. Potwierdzeniem powyższego jest przytoczona przez organ nadzoru teza Trybunału Konstytucyjnego z uzasadnienia wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r., U 6/04 że "opłata charakteryzuje się cechami podobnymi do podatku, z tym że w przeciwieństwie do podatków, jest świadczeniem ekwiwalentnym. W literaturze przedmiotu (zob. B. Brzeziński, Prawo podatkowe - zarys wykładu, Toruń 1995, s. 20) wskazano, że opłata, podobnie jak podatek, jest świadczeniem pieniężnym, ogólnym, bezzwrotnym, przymusowym; cechą charakterystyczną odróżniającą opłatę od podatku jest jednak jej odpłatność (podatek jest świadczeniem nieodpłatnym), tzn. że w zamian za opłatę podmiot ją uiszczający ma prawo żądać usługi, towaru lub działania ze strony organu publicznego. Opłaty pobierane są bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Stanowią zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. W klasycznej postaci opłaty odznaczają się pełną ekwiwalentnością. Oznacza to, że wartość świadczenia administracyjnego odpowiada wysokości pobranej opłaty, co odróżnia je od podatków i innych danin publicznych. Opłaty publiczne pobierane są zawsze w związku z określonym, konkretnym działaniem organów państwa (samorządu terytorialnego). Jeżeli opłata pobierana jest w wysokości usługi - może zawierać pewne cechy ceny, jeżeli zaś jest świadczeniem pobieranym w wysokości znacznie wyższej niż wartość faktycznie świadczonej usługi - nabywa cechy podatku". Podobnie wywiedziono w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 września 2004 r., sygn. K 2/03 (OTK ZU nr 8/A/2004, poz. 83). W świetle powyższego organ nadzoru stwierdził, że opłata za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne nie może przybrać formy opłaty (jaką wskazano w § 3 ust. 6 uchwały), wnoszonej za świadczenie nieudzielone (w związku z konkretnymi przyczynami losowymi), a więc nie posiadającą cech ekwiwalentności. Z tej racji zasadnie organ nadzoru przyjął, że art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy upoważnia radę gminy wyłącznie do uregulowania wysokości opłat za udzielane przez przedszkole świadczenia. Zawarcie w akcie organu stanowiącego gminy przepisów, które wykraczają poza przyznaną organowi kompetencję uchwałodawczą, narusza zasadę legalizmu, wyrażoną w art. 7 Konstytucji, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a także art. 94 Konstytucji, w oparciu o który organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące, kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. W pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę nie stwierdzając naruszenia prawa w innych paragrafach zaskarżonej uchwały Należy zwrócić uwagę, że organ nadzoru poza stwierdzeniem, że cała zaskarżona uchwała narusza art. 2 i art. 32 Konstytucji nie przytoczył argumentów co do poszczególnych zapisów uchwały przez wskazanie konkretnych uchybień. Sąd jednakże badając treść pozostałych paragrafów uchwały nie dostrzegł by pozostawał w sprzeczności z przepisami prawa. Na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. należało zatem orzec jak w sentencji wyroku. Wobec takiego rozstrzygnięcia należało też orzec, że uchwały te nie podlegają wykonaniu na podstawie art. 152 p.p.s.a. .