IV SA/Wr 67/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska /spr./, Protokolant Anna Rudzińska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2007r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej we Wrocławiu Anny Głowacińskiej sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej w S. P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasady zwrotu wydatków za świadczenia z pomocy społecznej I. stwierdza nieważność § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy S. P. na rzecz Wojewody D. kwotę 240 /słownie: dwieście czterdzieści/ złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego; III. orzeka, że uchwała w zaskarżonej części nie podlega wykonaniu. W skardze z dnia [...] Wojewoda D. na podstawie art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /tj. Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 z póź. zm./ oraz art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z zm./ wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 2 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S. P. z dnia [...] w sprawie zasad zwrotu wydatków za świadczenia z pomocy społecznej bowiem został podjęty z istotnym naruszeniem art. 96 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej /Dz.U. Nr 64, poz. 593 z zm./. Podstawą prawną wskazanej uchwały jest m.in. art. 96 ust. 2 i 4 ustawy, który stanowi: "2.Wydatki na usługi, pomoc rzeczową, zasiłki na ekonomiczne usamodzielnienie, zasiłki okresowe i zasiłki celowe przyznane pod warunkiem zwrotu podlegają zwrotowi w części lub w całości, jeżeli dochód na osobę w rodzinie osoby zobowiązanej do zwrotu wydatków przekracza kwotę kryterium dochodowego. 4. Rada gminy określa w drodze uchwały, zasady zwrotu wydatków za świadczenia z pomocy społecznej, o których mowa w ust. 2, będących w zakresie zadań własnych". W § 3 ust. 2 wskazanej uchwały postanowiono, że wysokość kwoty podlegającej zwrotowi, okres spłaty, wysokość rat, oraz termin rozpoczęcia spłaty ustalane są każdorazowo w decyzji o przyznaniu świadczenia na podstawie wywiadu środowiskowego, ze szczególnym uwzględnieniem możliwości finansowych rodziny, z zastrzeżeniem ust. 3". W uzasadnieniu skargi organ nadzoru podniósł, iż o elementach konstytutywnych decyzji z zakresu pomocy społecznej przesądza ustawa o pomocy społecznej oraz art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – kodeks postępowania administracyjnego /tj. Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z zm./. Na podmiocie wydającym decyzję ciąży obowiązek, w ramach procesu stosowania prawa, konkretyzacji norm abstrakcyjnych i generalnych. Rada gminy nie posiada kompetencji do ustalania, w ramach określania zasad zwrotu wydatków za świadczenia z pomocy społecznej, obligatoryjnych elementów decyzji. Stanowi to, nie budzące wątpliwości, przekroczenie kompetencji własnej /określonej w art. 96 ust. 4 ustawy/ a zarazem naruszenie uprawnienia podmiotu wydającego decyzję administracyjną, który nie jest i nie może być związany takimi postanowieniami. Organ stanowiący gminy nie ma kompetencji do ustalania treści decyzji administracyjnej w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej. Dopiero podmiot uprawniony do wydawania tego rodzaju aktów – kierownik ośrodka pomocy społecznej, w ramach instytucji uznania administracyjnego, opierając się na przepisach kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy o pomocy społecznej konkretyzuje prawa i obowiązki podmiotów wykonujących zadania z zakresu pomocy społecznej oraz świadczeniobiorców. Dodatkowo organ nadzoru odwołał się do stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wyrażonego w wyroku z dnia 23 lutego 2000r. /sygn. akt IV SA/Wr 26/00/. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w S. P. wniosła o jej oddalenie argumentując, iż intencją Rady było określenie takich zasad zwrotu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, które uwzględniają różne sytuacje faktyczne /materialne, bytowe i rodzinne osób uprawnionych/ oraz ewentualne zdarzenia losowe, unikając jednocześnie określenia w sposób kazuistyczny trybu spłaty kwot przyznanej pomocy np. w okresie 12 miesięcy, w kwocie wynoszącej 1/12 kwoty spłaty, z datą rozpoczęcia spłaty w miesiącu następującym po udzieleniu pomocy. Zdaniem Rady Miejskiej niezasadny jest zarzut organu nadzoru, iż w § 3 ust. 2 uchwały wykroczyła ona poza swoje kompetencje ustalając treść decyzji administracyjnej. W treści tego przepisu Rada wskazała bowiem, iż sprawy związane z określeniem wysokości kwot podlegających zwrotowi, okresem spłaty, wysokością rat oraz terminem rozpoczęcia spłat rozstrzygane być muszą – przez uprawniony organ – z uwzględnieniem możliwości finansowych uprawnionego oraz ustaleń wynikających z przeprowadzanego wywiadu środowiskowego. Niezależnie od powyższego podniesiono, iż zgodnie z art. 107 § 2 kpa przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinny określać decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ sądy administracyjne powołane zostały do kontroli działalności administracji publicznej, wyrażającej się – między innymi – w rozpoznaniu skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola ta ma na celu ocenę ich zgodności z prawem. W skardze organ nadzoru zarzucił, iż Rada Miejska w S. P. podjęła § 3 ust. 2 uchwały z istotnym naruszeniem art. 96 ust. 4 ustawy z 12 marca 2004r. o pomocy społecznej /Dz.U. Nr 64, poz. 593 z póź. zm./. Organ uchwałodawczy bowiem zakwestionowanym postanowieniem określił obligatoryjne elementy decyzji administracyjnej. W ocenie organu nadzoru rada nie posiada kompetencji do ustalania treści aktu administracyjnego w sprawach indywidualnych z zakresu pomocy społecznej. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Oznacza to, iż każde działanie organu władzy musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. W świetle art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego podejmowane są w oparciu o wyraźnie upoważnienie ustawowe. Podstawą materialnoprawną uchwały Rady Miejskiej w S. P. Nr [...] z dnia [...] stanowi przepis art. 96 ust. 2 i 4 ustawy o pomocy społecznej w brzmieniu "2. wydatki na usługi, pomoc rzeczową, zasiłki na ekonomiczne usamodzielnienie, zasiłki okresowe i zasiłki celowe przyznane pod warunkiem zwrotu podlegają zwrotowi w części lub całości, jeżeli dochód na osobę w rodzinie osoby zobowiązanej do zwrotu wydatków przekracza kwotę kryterium dochodowego. 4. Rada gminy określa, w drodze uchwały, zasady zwrotu wydatków za świadczenia z pomocy społecznej, o którym mowa w ust. 2, będących w zakresie zadań własnych". Z treści przytoczonego przepisu art. 96 ust. 4 ustawy wynika jednocześnie, że organ stanowiący podejmuje uchwały w sprawie "zasad". Dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy wydaje się słusznym wyjaśnić pojęcie "zasady". Słownik języka polskiego pojęcie zasad interpretuje 1) "to na czym się coś zasadza, opiera; podwalina, oparcie, fundament". 2. "reguła norma postępowania, prawa podstawowe". /Słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN Warszawa 2002; str 1242/. To słownikowe wyjaśnienie pozwala przyjąć, iż w pojęciu "zasad" zwrotu wydatków za świadczenia z pomocy społecznej nie mieści się w ustalaniu składników decyzji administracyjnej w indywidualnych sprawach. Ustawodawca unormował w kodeksie postępowania administracyjnego obligatoryjne elementy decyzji administracyjnej. Przepisy Rozdziału 7 ustawy o pomocy społecznej regulujące postępowanie w sprawach świadczeń z pomocy społecznej stanowią regulację szczególną do k.p.a. – powinny być pomocne przy wydawaniu decyzji administracyjnej z pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w S. P. podniosła, iż zgodnie z art. 107 § 2 kpa przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna określać decyzja. Odnosząc się do powyższego argumentu należy wskazać, iż norma kompetencyjna w brzmieniu ustalonym w art. 96 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej nie może stanowić materialnoprawnej podstawy do przyjmowania, że w zakresie jej regulacji mieści się także prawo do wydawania przez organ stanowiący uchwał wprowadzających postanowienia reglamentujące treść decyzji administracyjnej. Prawo do stanowienia takich klauzul może wynikać wprost z przepisu odrębnego rangi ustawowej /J. Borkowski w: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2002r. s. 490/ albo z wyraźnego brzmienia przepisu udzielającego kompetencji, natomiast, kompetencji takiej nie można domniemywać, ani jej konstruować. Uzasadnienia dla takiego prawa nie można natomiast wywodzić z ogólnego sformułowania przepisu prawa. /wyrok z dnia 23 lutego 2005r. sygn. akt IV SA/Wr 26/05/. Dotąd powiedziane pozwala stwierdzić, że Rada Miejska w S. P. podjęła zakwestionowany § 3 ust. 2 uchwały z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, co z kolei stanowi istotne naruszenie prawa. Stąd też na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 wyżej powołanej ustawy. Sąd orzekł o wstrzymaniu wykonania § 3 ust. 2 uchwały w oparciu o przepis art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu /.../.