IV SA/Wr 67/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. M. na pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie niewykonania postanowienia w sprawie bezczynności organu pomocy społecznej oraz przyznania kosztów postępowania administracyjnego postanawia: odrzucić skargę. B. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie niewykonania postanowienia w sprawie bezczynności organu pomocy społecznej oraz przyznania kosztów postępowania administracyjnego. Pismo to stanowiło informację organu skierowaną do pełnomocnika skarżącej odnośnie rezultatów załatwienia skargi z dnia 10 października 2016 r. na bezczynność Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. (w skrócie MOPS) w zakresie niewykonania punktów 2 i 3 postanowienia Kolegium z dnia [...], nr [...]. W skarżonym piśmie Kolegium ponadto wyjaśniło, że brak jest podstawy prawnej przyznania kosztów postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie wskazując, że jest ona niedopuszczalna, gdyż nie dotyczy aktu administracyjnego wymienionego w art. 3 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przedmiotem skargi jest pismo, które nie rozstrzyga żadnej kwestii administracyjnej. Stanowi jedynie reakcję na zarzut strony skarżącej, że nie zostało wykonane wcześniejsze postanowienie w sprawie bezczynności MOPS. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga podlegała odrzuceniu jako niepodlegająca kognicji sądów administracyjnych, zamykając tym samym drogę do jej merytorycznego rozpoznania przez tutejszy Sąd. Podkreślić należy, iż granice właściwości rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U z 2016, poz. 718 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do treści art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Należy zauważyć, że zgodnie z cytowanymi powyżej przepisami, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne, niż decyzje administracyjne i postanowienia, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), Z powyższego wynika, że akty lub czynności podlegające kontroli sądu administracyjnego muszą spełniać następujące warunki: nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, winny mieć charakter publicznoprawny, być skierowane do indywidualnego podmiotu oraz dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ostatni warunek oznacza, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku (tak m.in. w postanowieniu NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II GSK 265/07). Powyższe wskazuje, że czynność z zakresu administracji publicznej może podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego jedynie, gdy z jej treści wynika przyznanie stronie uprawnień lub nałożenie na nią określonych obowiązków, a czynności te wynikają z władczego działania organu. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność. Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy w kognicji sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie skarżąca wniosła skargę na pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. stanowiące reakcję na zarzuty strony skarżącej odnośnie bezczynności MOPS. Sąd za uzasadnione uznał dokonanie kilku uwag natury ogólnej umożliwiających ustalenie charakteru zaskarżonego pisma. W świetle przepisu art. 104 k.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, która rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Decyzja administracyjna jest władczym, jednostronnym oświadczeniem woli tego organu, opartym na przepisach prawa administracyjnego i określającym sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata (strony) w indywidualnie oznaczonej sprawie. W literaturze i orzecznictwie podkreśla się, że na zakwalifikowanie aktu do kategorii decyzji administracyjnych nie ma wpływu nazwa tego aktu. Istotne są natomiast te jego elementy, które pozwalają na odróżnienie decyzji administracyjnej od innych aktów administracyjnych, tj. nierozstrzygających indywidualnych spraw co do ich istoty. O istocie aktu prawnego powinna przesądzać jego treść, a nie forma (tak również: m.in. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 898/13, LEX nr 1518114). Z tego względu pismo niemające formy decyzji jest decyzją administracyjną, jeżeli pochodzi od organu administracji publicznej, skierowane jest na zewnątrz i w sposób władczy rozstrzyga o prawach lub obowiązkach podmiotów administrowanych w sprawie indywidualnej. Decyzja administracyjna rozstrzygająca sprawę co do istoty odnosi się do sposobu ukształtowania sytuacji prawnej podmiotu administrowanego, na podstawie umocowania zawartego w administracyjnym prawie materialnym. Wydanie decyzji merytorycznej wiąże się z rozstrzygnięciem sprawy, czyli ukształtowaniem sytuacji prawnej podmiotów administrowanych w sferze prawa materialnego. Ze względu na wyrażoną w przepisie art. 104 k.p.a. zasadę załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych przez wydanie decyzji, wyłączenie takiej formy załatwiania określonych spraw musi być wyraźne, natomiast nie można go domniemywać (zob.m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt VI SA/WA 2106/06, LEX nr 318009). Wynika to z tego, że decyzja administracyjna jest kwalifikowanym aktem administracyjnym. Jednocześnie, należy jednak pamiętać o tym, że domniemanie formy decyzji administracyjnej jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy istnieją normy administracyjnego prawa materialnego, które określają treść działania organu administracji publicznej (zob.m.in. wyrok NSA z dnia 27 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 657/06, LEX nr 337459). Zaskarżone w niniejszej sprawie pismo organu nie mieści się w katalogu aktów prawnych i czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Nie jest ono bowiem ani decyzją administracyjną ani postanowieniem wydanym w toku postępowania administracyjnego czy egzekucyjnego ani inną czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotowe pismo jest odpowiedzią na zarzut strony skarżącej, że nie zostało wykonane wcześniejsze postanowienie w sprawie bezczynności MOPS. Skarżone pismo Kolegium nie ma zatem charakteru władczego i nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach jednostki, a w konsekwencji nie może być zaskarżone do sądu administracyjnego. Stwierdzić zatem należało, że pismo to nie jest decyzją, ma bowiem jedynie charakter informacyjny, a tym samym niniejsza skarga jest niedopuszczalna. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. orzekł o odrzuceniu skargi.