IV SA/Wr 674/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Masternak- Kubiak Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Protokolant Robert Hubacz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 26 lutego 2008 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. z dnia [...]r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 992), po rozpatrzeniu odwołania K. P. od decyzji działającej z upoważnienia Burmistrza Miasta Z. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. z dnia [...]. nr [...] odmawiającej przyznania K. P. zasiłku rodzinnego na dziecko P. P. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dziecko P. P., uchylono w całości zaskarżoną decyzję i w tym zakresie umorzono postępowanie organu I instancji. W motywach uzasadnienia tego rozstrzygnięcia wskazano, że decyzją z dnia [...]. nr [...] wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta Z. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. po rozpoznaniu wniosku z dnia 06.08.2007r. odmówiła K. P. przyznania świadczeń w formie zasiłku rodzinnego na dziecko P. P. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dziecko P. P.. Uzasadniając decyzję organ pierwszej instancji podał, że K. P. nie przedłożyła do wniosku zaświadczenia komornika o całkowitej bezskuteczności egzekucji alimentów, co potwierdzało by całkowitą bezskuteczność egzekucji renty alimentacyjnej. W tym stanie brak zaświadczenia komornika skutkował decyzją odmowną. Równocześnie decyzją z dnia [...]r. nr [...] wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta Z. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. po rozpoznaniu wniosku z dnia 03.09.2007r. odmówiła K. P. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad niepełnosprawnym dzieckiem P. P.. Od decyzji tej K. P. w dniu 03.10.2007r. wniosła odwołanie, w którym wskazała, że odwołuje się od "decyzji MOPS-u w Z. z dnia [...].". Od przedmiotowej decyzji z dnia [...]r. nr [...] K. P. nie wniosła odrębnego odwołania, ponieważ jednak przedmiotowa decyzja jest również niekorzystna dla niej i podstawą jej odmowy był brak przedłożenia przez K. P. zaświadczenia komornika o całkowitej bezskuteczności egzekucji alimentów, stąd zasadne jest przyjęcie, że odwołanie to odnosi się także do tej decyzji, z treści której K. P. jest niezadowolona. Z tych względów mimo wskazania w odwołaniu, iż odwołuje się "od decyzji MOPS-u w Z. z dnia [...].", organ odwoławczy przyjął, że odwołanie to dotyczy także decyzji z dnia [...]. nr [...]. W odwołaniu podniosła, że odwołuje się od decyzji z dnia [...]., która jest dla niej i dziecka krzywdząca. Wskazała ona, że miała za mało czasu na załatwienie dokumentów od komornika, tym bardziej, że w toku postępowania egzekucyjnego nastąpiła także zmiana komornika (najpierw komornik w O., a potem w Ł.). Do odwołania K. P. przedłożyła ksero ostatniej operacji syna z 2006r. i podała, że przedmiotowa decyzja pozbawia ją i dziecko środków do życia. Organ pierwszej instancji nie znajdując podstaw do zmiany swej decyzji i podtrzymując swoje stanowisko, na podstawie art. 133 kpa przekazał akta sprawy organowi odwoławczemu celem rozpatrzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym zważyło, co następuje: W dniu 06.08.2007r. K. P. złożyła wniosek o przyznanie jej zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego oraz rozpoczęcia roku szkolnego na dziecko P. P. na okres zasiłkowy 2007/2008. Organ I instancji na podstawie złożonego wniosku ustalił, że K. P. jest rozwiedziona i samotnie wychowuje syna, na którego wyrokiem Sądu z 11 kwietnia 2001r. zostały zasądzone alimenty w wysokości 500,00 zł. miesięcznie. Z załączonego do wniosku Oświadczenia członka rodziny o wysokości dochodu niepodlegającego opodatkowaniu w 2006 roku wynikało, iż K. P. nie uzyskała wskazanych kwot renty alimentacyjnej. Postępowanie w sprawie o przyznanie świadczeń rodzinnych zgodnie z przepisem § 2 Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2005r. Nr 105, poz. 881 z późn. zm) wszczyna się na podstawie wniosku o ustalenie prawa do tego świadczenia, przy czym do wniosku należy dołączyć między innymi "zaświadczenia lub oświadczenia o wysokości dochodów, o których mowa w § 2 ust.2 pkt 6 ". W świetle treści tego przepisu, gdy K. P. nie uzyskała kwot zasądzonych wyżej wskazanym wyrokiem zobowiązana była stosownie do przepisu §2 ust.2 pkt 6 lit. j) do przedłożenia "zaświadczenia komornika o całkowitej lub częściowej bezskuteczności egzekucji alimentów". Cytowany przepis zawiera wyraźny zapis o obowiązku przedłożenia "zaświadczenia komornika" w sytuacji gdy występuje bezskuteczność egzekucji alimentów. Dopiero tak udokumentowana bezskuteczność egzekucji alimentów może stanowić podstawę do rozpatrzenia wniosku. Ponieważ wniosek K. P. nie zawierał wskazanego zaświadczenia, pismem z dnia 19.09.2007r. została ona wezwana do złożenia brakującego dokumentu , z prawidłowym wskazaniem ,iż powinna ona przedłożyć "zaświadczenie komornika". W piśmie tym została ona również pouczona o skutkach prawnych nie zastosowania się do wezwania tj. o pozostawieniu złożonego wniosku bez rozpatrzenia. Odpowiadając na powyższe wezwanie, K. P. w piśmie z dnia 23.09.2007r. zawarła swoje oświadczenie, że w 2006r. nie otrzymała żadnych pieniędzy od komornika. Ustawodawca w tym zakresie w sposób kategoryczny określił dokumenty jakie powinny być dołączone do wniosku i brak jest podstaw do zastosowania odstępstw od nich. W sprawie wobec niezastosowania się przez K. P. do wezwania i nie przedłożenia wskazanych dokumentów, wniosek jej z dnia 06.08.2007r. został złożony wadliwie. Zgodnie z przepisem §12 pkt 2 cytowanego rozporządzenia "niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia". W świetle powyższego zaistniały powody natury formalnej uniemożliwiające rozpatrzenie wniosku, stąd też brak było podstaw do wydania przez organ pierwszej instancji przedmiotowej decyzji orzekającej w istocie o meritum sprawy czyli odmowie przyznania wnioskowanych świadczeń. Z tych przyczyn Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu w tym zakresie postępowania organu pierwszej instancji jako bezprzedmiotowego. Na decyzję powyższą skargę złożyła K. P.. Podniosła ona, że jest pozbawiona zasiłku rodzinnego i pielęgnacyjnego na syna niepełnosprawnego, gdyż w wyniku złej woli organu I instancji oraz braku odpowiedzialności komornika nie mogła przedłożyć wymaganych dokumentów. Wskazała nadto, że nie miała adresu komornika, który to adres posiadał MOPS, a po wysłaniu przez nią tych wniosków do chwili obecnej nie otrzymała odpowiedzi od komornika. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. wskazując, że skarga nie jest zasadna wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją wcześniejszą argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. W tym miejscu należy także podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi a także powołaną podstawą prawną. W sprawie jest niesporne i przyznaje to wprost w decyzji organ odwoławczy, że od decyzji I instancji z dnia [...]. K. P. nie wniosła odwołania. Mimo, że odwołanie wprost i wyraźnie dotyczyło wydanej w dniu 1 października 2007r. decyzji I instancji odmawiającej przyznanie K. P. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawnym dzieckiem, to organ odwoławczy uznał, że skoro przedmiotowa decyzja jest również niekorzystna dla strony, a podstawą jej odmowy był brak przedłożenia zaświadczenia komornika o całkowitej bezskuteczności egzekucji alimentów, to odwołanie to odnosi się także do decyzji z dnia [...]., z której treści strona jest niezadowolona. Stanowisko organu nie jest uzasadnione. W przedstawionej sytuacji, jeżeli organ miał wątpliwości co do intencji strony, winien był poinformować ją o sytuacji prawnej i faktycznej związanej z wniesieniem odwołania tylko od jednej z dwóch wydanych w krótkim odstępie czasu decyzji, pouczając ją o skutkach powyższego postępowania. Nie mógł jednak sam za stronę uznać, że w sferze jej zamiaru mieściło się wniesienie odwołania od obu wskazanych decyzji, tym bardziej, że każda z nich zawierała prawidłowe pouczenie o przysługujących od każdej z nich środkach odwoławczych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje niekwestionowane stanowisko, że postępowanie odwoławcze nie może być wszczęte z urzędu, lecz wyłączenie wtedy, gdy uprawniony podmiot wniesie odwołanie. Legitymację do wniesienia odwołania – jak to wynika z art. 127 § 1 kpa – ma jedynie strona. Zatem wszczęcie postępowania przed organem odwoławczym uzależnione jest od tego, czy strona skorzystała z uprawnienia do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy nie może działać z urzędu, a w razie braku odwołania postępowanie przed organem odwoławczym nie znajduje uzasadnienia w prawie i decyzja wydana w takim trybie dotknięta jest wadą nieważności (por. np. wyroki NSA z : 13.Ii.1996r., SA/Wr 477/1995 Lex nr 26724, z 10.VI.1998r., IV SA 1260/1996, Lex nr 43252 z 17.XI.1998r., IV SA 2006/1998, Lex nr 43725, IV 1985r., SA/Wr 127/85, OSPi KA 1988r., nr 9, poz. 198). W tej sytuacji wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej organu I instancji w trybie odwoławczym, bez uprzedniego wniesienia odwołania przez stronę postępowania, stanowi rażące naruszenie przepisów art. 138 i art. 16 k.pa. i skutkuje stwierdzeniem nieważności takiej wadliwej decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. W związku z tym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. W związku z charakterem decyzji, Sąd nie orzekał w przedmiocie jej wykonalności.