IV SA/Wr 675/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Masternak- Kubiak Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Protokolant Robert Hubacz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 26 lutego 2008 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. z dnia [...]., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 992), po rozpatrzeniu odwołania K. P. od decyzji działającej z upoważnienia Burmistrza Miasta Z. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. z dnia [...]. nr [...] odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad niepełnosprawnym dzieckiem P. P., uchylono w całości zaskarżoną decyzję i w tym zakresie umorzono postępowanie organu pierwszej instancji. W motywach uzasadnienia tego rozstrzygnięcia wskazano, że decyzją z dnia [...]. nr [...] wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta Z. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. po rozpoznaniu wniosku z dnia 03.09.2007r.odmówiła K.P. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad niepełnosprawnym dzieckiem P. P.. Uzasadniając decyzję organ pierwszej instancji podał, że K. P. nie przedłożyła do wniosku zaświadczenia komornika o całkowitej bezskuteczności egzekucji alimentów, co potwierdzało by całkowitą bezskuteczność egzekucji renty alimentacyjnej. W tym stanie brak zaświadczenia komornika skutkował decyzją odmowną. Od decyzji tej K. P. wniosła odwołanie, w którym wskazała, że odwołuje się od decyzji z dnia 01.10.2007r., która jest dla niej i dziecka krzywdząca. Wskazała, że wniosek o świadczenie pielęgnacyjne musiała składać po raz drugi, gdyż wcześniej złożony przez nią wniosek został zagubiony przez pracowników MOPS-u, a także, że miała za mało czasu na załatwienie dokumentów od komornika, tym bardziej, że w toku postępowania egzekucyjnego nastąpiła także zmiana komornika (najpierw postępowanie prowadził komornik w O., a potem w Ł.). Do odwołania K. P. przedłożyła ksero ostatniej operacji syna z 2006r. i podała, że przedmiotowa decyzja pozbawia ją i dziecko środków do życia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym zważyło, co następuje. W dniu 03.09.2007r. K. P. złożyła wniosek o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad niepełnosprawnym dzieckiem P. P.. Stosownie do przepisu art. 17 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza, kwoty o której mowa w art. 5 ust. 2. Organ I instancji na podstawie złożonego wniosku ustalił , że K. P. jest rozwiedziona i samotnie wychowuje syna, na którego wyrokiem Sądu z 11 kwietnia 2001r. zostały zasądzone alimenty w wysokości 500,00 zł. miesięcznie. Z załączonego do wniosku Oświadczenia członka rodziny o wysokości dochodu nie podlegającego opodatkowaniu w 2006 roku wynikało ,iż K. P. nie uzyskała wskazanych kwot renty alimentacyjnej. Postępowanie w sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z przepisem § 7 Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2005r. Nr 105, poz. 881 z późn. zm.) wszczyna się na podstawie wniosku o ustalenie prawa do tego świadczenia, przy czym do wniosku należy dołączyć między innymi "zaświadczenia lub oświadczenia o wysokości dochodów, o których mowa w § 2 ust.2 pkt 6 ".W świetle treści tego przepisu gdy K. P. nie uzyskała kwot zasądzonych wyżej wskazanym wyrokiem zobowiązana była stosownie do przepisu §2 ust.2 pkt 6 lit. j) do przedłożenia "zaświadczenia komornika o całkowitej lub częściowej bezskuteczności egzekucji alimentów". Cytowany przepis zawiera wyraźny zapis o obowiązku przedłożenia "zaświadczenia komornika" w sytuacji gdy występuje bezskuteczność egzekucji alimentów. Dopiero tak udokumentowana bezskuteczność egzekucji alimentów może stanowić podstawę do odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia pielęgnacyjnego. Ponieważ wniosek K. P. nie zawierał wskazanego zaświadczenia, pismem z dnia 19.09.2007r. została ona wezwana do złożenia brakującego dokumentu, z prawidłowym wskazaniem, iż powinna przedłożyć "zaświadczenie komornika". W piśmie tym została również pouczona o skutkach prawnych nie zastosowania się do wezwania tj. o pozostawieniu złożonego wniosku bez rozpatrzenia. Odpowiadając na powyższe wezwanie, K. P. w piśmie z dnia 23.09.2007r. zawarła swoje oświadczenie, że w 2006r. nie otrzymała żadnych pieniędzy od komornika. Ustawodawca w tym zakresie w sposób kategoryczny określił dokumenty jakie powinny być dołączone do wniosku i brak jest podstaw do zastosowania odstępstw od nich. W sprawie wobec nie zastosowania się przez K. P. do wezwania i nie przedłożenia wskazanych dokumentów, wniosek jej z dnia 03.09.2007r. został złożony wadliwie. Zgodnie z przepisem § 12 pkt 2 cytowanego rozporządzenia "niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia". W świetle powyższego zaistniały powody natury formalnej uniemożliwiające rozpatrzenie wniosku, stąd też brak było podstaw do wydania przez organ pierwszej instancji przedmiotowej decyzji. W skardze na to rozstrzygnięcie K.P. podniosła, że jest pozbawiona zasiłku rodzinnego i pielęgnacyjnego niepełnosprawnego syna, gdyż w wyniku złej woli organu pierwszej instancji oraz braku odpowiedzialności komornika nie mogła przedłożyć wymaganych dokumentów. Wskazała ponadto, że nie miała adresu komornika, a adres ten posiadał MOPS. Po wysłaniu przez nią wniosków do chwili obecnej nie otrzymała odpowiedzi od komornika. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skarżącej , organ odwoławczy wskazał, że art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych zawiera delegację do wydania przepisów określających sposób i tryb postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych, wstrzymywania lub zawieszania wypłaty tych świadczeń, a także sposób ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych. Wydane na tej podstawie cytowane rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. wskazując jakie do wniosku należy załączyć dokumenty, określa również skutki wniosku złożonego wadliwie, w tym gdy strona nie uzupełni wniosku w terminie wskazanym w wezwaniu. Taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Strona pismem z dnia 19.09.2007r. została wezwana przez organ I instancji do przedłożenia "zaświadczenia komornika", pod rygorem pozostawienia złożonego wniosku bez rozpatrzenia. W sytuacji gdy skarżąca nie zastosowała się do wezwania brak było podstaw do rozpatrzenia złożonego przez nią wniosku i wydania decyzji odmownej. Organ I instancji zgodnie z § 12 ust 2 cytowanego rozporządzenia nie miał podstaw do merytorycznej oceny wniosku i winien był pozostawić go bez rozpatrzenia. W tym stanie prawnym zaskarżona decyzja jest prawidłowa i zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. W tym miejscu należy także podkreślić, że stosownie do treści art. 124 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi a także powołaną podstawą prawną. Stosownie do treści art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2003 r. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następuje na wniosek podmiotów wymienionych w treści powołanego wyżej przepisu prawa. Jednocześnie przepis art. 23 ust. 3 ww. ustawy zbiorczo wskazuje co powinien zawierać wniosek, o którym mowa w art. 23 ust. 1 ustawy, a przepis art. 23 ust. 4 ustawy określa dokumenty jakie winny być załączone do wniosku. Oznacza to, że ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata nie jest dopuszczalna bez wniosku złożonego przez uprawniony podmiot, zawierającego informacje podane ww. przepisach prawa oraz zaopatrzonego w dokumenty, o których mowa w powołanym wyżej przepisie art. 23 ust. 4 ustawy. Obowiązek sporządzenia wniosku zgodnie z wymogami ustawy oraz obowiązek zgromadzenia i załączenia dokumentów wymaganych przez ustawę spoczywa na osobie uprawnionej do jego złożenia. Zgodnie z konkretyzującym przepisem § 7 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, powołanego wyżej, postępowanie w sprawie o świadczenia pielęgnacyjne wszczyna się na podstawie wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, przy czym do wniosku należy m.in. dołączyć "zaświadczenia lub oświadczenia o wysokości dochodów, o których mowa w § 2 ust. 2 pkt 6. Organ ustalił, że skarżąca nie uzyskała kwot zasądzonych wyrokiem sądowym z dnia 11 kwietnia 2001r., zobowiązana była, stosownie do przepisu § 2 ust. 2 pkt 6 "j" do przedłożenia zaświadczenia komornika o całkowitej lub częściowej bezskuteczności egzekucji alimentów". Ponieważ wniosek K. P. nie zawierał wskazanego zaświadczenia, pismem z dnia 19.09.2007r. została ona wezwana do uzupełnienia wniosku o świadczenie o wysokości dochodu niepodlegającego opodatkowaniu uzyskanego w 2006r. i złożenia brakującego dokumentu, ze wskazaniem, iż powinna przedłożyć "zaświadczenie komornika". W piśmie tym została ona również pouczona o skutkach prawnych nie zastosowania się do wezwania tj. o pozostawieniu złożonego wniosku bez rozpatrzenia. Odpowiadając na powyższe wezwanie, K. P. w piśmie z dnia 23.09.2007r. zawarła swoje oświadczenie, że w 2006r. nie otrzymała żadnych pieniędzy od komornika. Zgodnie z przepisem § 12 ust. 2 i 3 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005r. w przypadku złożenia wadliwie wypełnionego wniosku podmiot realizujący wzywa pisemnie osobę ubiegającą o świadczenie rodzinne do poprawienia lub uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia (ust. 2). W przypadku gdy osoba złoży wniosek bez wymaganych dokumentów, podmiot realizujący świadczenia rodzinne przyjmuje wniosek i wyznacza termin nie krótszy niż 30 dni na uzupełnienie brakujących dokumentów (ust. 3). Redakcja przytoczonej regulacji nie jest do końca jasna. Z jednej strony możnaby reprezentować stanowisko, że sankcja pozostawienia wniosku bez rozpoznawania jest ograniczona tylko do sytuacji wad samego wniosku o wypłatę świadczenia. Chodziłoby zatem jedynie o wady lub uchybienia w zakresie sposobu wypełnienia formularza (podania), z wyłączeniem oceny towarzyszącej mu dokumentacji, bez której niemożliwe jest rozpoznanie wniosku (podania). Można również reprezentować stanowisko, zgodnie z którym "złożenie wniosku" jest równoznaczne z czynnością polegającą na przedłożeniu właściwemu organowi stosownego formularza wraz z załączoną doń wymaganą dokumentacją. Wniosek jest złożony wadliwie, gdy zawiera błędy lub uchybienia w sposobie wypełniania formularza, w sposobie wypełniania dołączonych dokumentów (wniosek płynący z wykładni art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych) lub jest złożony bez wymaganych dokumentów. Ze względów funkcjonalno-celowościowych należy przychylić się do drugiej interpretacji. Powyższe oznacza, że w wypadku wystąpienia jednej ze wskazanych wad wniosku podmiot realizujący świadczenie wzywa osobę ubiegającą sie o świadczenie rodzinne odpowiednio o "poprawienie" lub " uzupełnienie" wniosku w zakresie wskazanego braku, wyznaczając na tę czynność co najmniej 14 dni. W przedmiotowej sprawie, jak wynika z pisma organu z dnia 19 września 2007r., wniosek wymagał uzupełnienia oświadczenia o wysokości dochodu niepodlegającego opodatkowaniu uzyskanego w 2006r. oraz zawierał brak w postaci zaświadczenia komornika o wysokości alimentów na dziecko wyegzekwowanych w 2006r. Wobec tego wezwano skarżącą do uzupełnienia w podanym terminie wniosku wraz z pouczeniem o skutkach prawnych niewypełnienia tego wezwania. Mimo powyższego, skarżąca wykonała wezwanie organu w ten sposób, że złożyła pismo zawierające jej oświadczenie, iż w 2006r. nie otrzymała żadnych pieniędzy od komornika, co jest równoznaczne z uznaniem, że wniosek jako nieuzupełniony, należało zakwalifikować jako złożony wadliwie. W przypadku gdy podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, organ nie może przystąpić do jego rozpatrywania, bowiem nie dysponuje kompletnym podaniem (wnioskiem). Postępowanie więc się nie toczy. Nie biegną terminy procesowe poza terminem określonym w art. 35 k.p.a. a dot. ustalenia czy podanie (wniosek) czyni zadość przepisom prawa. Już tylko na marginesie należy skarżącą poinformować, że bez względu na uznanie prymatu jednej lub drugiej z przytoczonych wcześniej interpretacji, jeżeli osoba występująca o świadczenie pielęgnacyjne nie przedłoży bezwzględnie wymaganej prawem dokumentacji, to – w myśl dyrektywy zawartej w podanych wyżej przepisach – organ decyzyjny ma obowiązek uznać, że nie został złożony "kompletny" wniosek, w związku z czym w ogóle nie będzie możliwe ustalenie prawa do żądanego świadczenia. W skardze do Sądu (datowanej 21 listopada 2007r.) skarżąca podnosi, że wysłała wnioski do komornika, lecz ten nie odpowiedział. Wobec tego, należy przytoczyć treść § 12 ust. 4 powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2004r., zgodnie z którym, w przypadku gdy przyczyną niedostarczenia wymaganego dokumentu przez osobę składającą wniosek jest niewydanie dokumentu przez właściwą instytucje w ustawowo określonym terminie oraz osoba może to udokumentować, świadczenia rodzinne przysługują począwszy od miesiąca, w którym wniosek został złożony. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.