IV SA/Wr 687/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędziowie : Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (sprawozdawca) Protokolant : Aneta Januszkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Pęcław z dnia 27 czerwca 2012 r. Nr XIV/89/12 w przedmiocie zmiany uchwały Nr IX/39/07 Rady Gminy Pęcław z dnia 29 czerwca 2007 r. w sprawie zasad udzielania i rozmiaru zniżek w realizacji tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli, którym powierzono stanowiska kierownicze oraz ustalenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć szkolnych nauczycieli realizujących w ramach stosunku pracy obowiązki określone dla stanowisk o różnym tygodniowym obowiązkowym wymiarze godzin, pedagogów, psychologów, doradców zawodowych I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza na rzecz Wojewody Dolnośląskiego od Gminy Pęcław kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów zastępstwa prawnego. Wojewoda Dolnośląski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Gminy Pęcław Nr XIV/89/12 z dnia 27 czerwca 2012 r. w sprawie zmiany uchwały Nr IX/39/07 Rady Gminy Pęcław z dnia 29 czerwca 2007 r. w sprawie zasad udzielania i rozmiaru zniżek w realizacji tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli, którym powierzono stanowiska kierownicze oraz ustalenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć szkolnych nauczycieli realizujących w ramach stosunku pracy obowiązki określone dla stanowisk o różnym tygodniowym obowiązkowym wymiarze godzin pedagogów, psychologów, doradców zawodowych. Uchwałę tę zaskarżył w całości i wniósł o stwierdzenie jej nieważności. Uzasadniając skargę podał, że w trakcie postępowania nadzorczego dotyczącego przedmiotowej uchwały, organ nadzoru stwierdził jej podjęcie z istotnym naruszeniem prawa – art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. z 2001 r., Nr 79, poz. 854 ze zm.) – dalej ustawa. W tej sytuacji oraz ze względu na upływ terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skierował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Stwierdził, że w toku postępowania nadzorczego organ nadzoru pismem z dnia 10 lipca 2012 r. wystąpił do Wójta Gminy Pęcław o wskazanie, czy zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych uchwała ta została zaopiniowana przez organizacje związkowe reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i Wojewódzkich Komisjach dialogu społecznego (Dz.U. Nr 100, poz. 1080) przez Niezależny Samorządny Związek Zawodowy "Solidarność", Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych reprezentowane przez Związek Nauczycielstwa Polskiego i Forum Związków Zawodowych. W odpowiedzi na powyższe pismo Wójt Gminy Pęcław, w piśmie z dnia 13 lipca 2012 r. podał, że w dniu 16 maja 2012 r. projekt uchwały został przesłany celem zaopiniowania NSZZ "Solidarność" Koło przy Zespole Szkół w Białołęce oraz Związkowi Nauczycielstwa Polskiego Koło przy Zespole Szkół w Białołęce, a do Form Związków Zawodowych w dniu 12 lipca 2012 r. celem uzyskania opinii następczej. W odpowiedzi na to pismo Wójta Zarząd Powiatowy Forum Związków Zawodowych w Głogowie w dniu 17 lipca 2012 r. wydał opinię, zgodnie z którą nie wniósł uwag do uchwały. Organ nadzoru wystąpił też pismem z dnia 23 lipca 2012 r. do Koła Zespołu Szkół w Białołęce NSZZ Solidarność oraz Związku Nauczycielstwa Polskiego z prośbą o wskazanie, czy są upoważnione do opiniowania projektów uchwał za organizacje związkowe, reprezentatywne w rozumieniu ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego. W pismach z dnia 29 stycznia 2012 r. oba Koła wskazały, że organizacje te nie są upoważnione do opiniowania projektów uchwał. Dodatkowo Prezes Oddziału ZNP w Głogowie poinformowała o wniesieniu do Wojewody skargi na omawianą uchwałę. Według Wojewody powyższe oznacza, że przedmiotowa uchwała nie została przedstawiona do zaopiniowania organizacjom związkowym reprezentatywnym w rozumieniu ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego. Zgodnie z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych, organizacja związkowa reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i Wojewódzkich Komisjach dialogu społecznego, ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniem związków zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy (ust. 1). Organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. Przedstawił też sytuacje, w których termin ten może być skrócony. Skarżący stwierdził, że w celu ustalenia, które akty prawne dotyczą zagadnień objętych zadaniami związków zawodowych należy ustalić, jakie zadania stawia ustawodawca organizacjom związkowym. Z ustawy o związkach zawodowych wynika, iż organizacje tego rodzaju powołane są do reprezentowania i obrony praw, interesów zawodowych i socjalnych ludzi pracy (art. 1). Związki zawodowe reprezentują pracowników i inne osoby, a także bronią ich godności, praw oraz interesów materialnych i moralnych zarówno zbiorowych jak i indywidualnych (art. 4). Związki zawodowe współuczestniczą w tworzeniu korzystnych warunków pracy, bytu i wypoczynku (art. 6). Zatem ilekroć projekt aktu prawnego, zawierać będzie regulacje dotyczące wskazanej wyżej materii, odpowiednie organizacje związkowe uprawnione będą do zaopiniowania projektu takiego aktu, a organ prawodawczy zobowiązany będzie do przedłożenia projektu aktu do zaopiniowania zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Przedmiotowa uchwała dotyczy "interesów pracowniczych". Do ochrony tych interesów upoważnione są związki zawodowe. Zaistniała więc konieczność poddania projektu uchwały procedurze konsultacyjnej z art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Z postępowania wyjaśniającego wynika, że projekt omawianej uchwały nie został przedłożony wszystkim reprezentatywnym związkom zawodowym do konsultacji zgodnie z art. 19 ust. 2 o związkach zawodowych. Ponadto Zarząd Oddziału Związków Zawodowych Nauczycielstwa Polskiego w Głogowie złożył do Wojewody skargę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, podniósł, że jej projekt nie został przesłany do zaopiniowania Oddziałowi ZNP w Głogowie, który jest upoważniony do opiniowania projektów uchwał. Ponadto Zarząd Oddziału przedstawił negatywną opinię projektu przedmiotowej uchwały. Organ nadzoru stwierdził, że udział związków zawodowych w procesie legislacyjnym jest uregulowany ustawowo, przypadek, że pominięto związki w opiniowaniu projektu uchwały a następcza opinia jednego z uprawnionych związków zawodowych była negatywna, nie może być postrzegany inaczej jak tylko istotne naruszenie prawa, a więc dające podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały i wyeliminowania jej z obrotu prawnego (organ wskazał na podobne stanowisko WSA w wyroku z dnia 18 maja 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 797/11 i wyroku NSA OZ w Krakowie z dnia 19 grudnia 1991 r. Wokanda 1992/5, str. 21). W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Pęcław wniósł o oddalenie skargi. Uzasadniając wniosek podał, że nie zgadza się ze stanowiskiem zawartym w skardze. Podał, że w dniu 10 maja 2012 r. projekt uchwały został przekazany NSZZ "Solidarność" Koło przy Zespole Szkół w Białołęce oraz Związkowi Nauczycielstwa Polskiego Koło przy Zespole Szkół w Białołęce a dnia 12 lipca 2012 r. już po podjęciu uchwały, Zarządowi Powiatowemu Forum Związków Zawodowych w Głogowie. Ten ostatni Związek, pismem z dnia 17 lipca 2012 r. poinformował, że nie wnosi uwag do uchwały. Z pisma NSZZ "Solidarność" Koło przy Zespole Szkół w Białołęce z dnia 29 sierpnia 2012 r. skierowanego do Wojewody Dolnośląskiego wynika, że projekt uchwały skierowany do zaopiniowania przez Koło został przekazany do wyższej instancji związkowej, która nie zajęła stanowiska gdy chodzi o projekt. Natomiast z pisma Związku Nauczycielstwa Polskiego, Oddział w Głogowie z dnia 15 maja 2012 r. wynika, że Koło przy Zespole Szkół w Białołęce przekazało projekt uchwały do zaopiniowania przez Zarząd Oddziału. Mimo to opinia nie wpłynęła. Dopiero po podjęciu uchwały, co wynika z pisma Związku z dnia 29 sierpnia 2012 r. skierowanego do Wojewody Dolnośląskiego, Zarząd Oddziału wniósł o uchylenie uchwały, której dotyczy skarga. Według organu podane okoliczności wskazują, że wymóg zwrócenia się do reprezentatywnych organizacji związkowych został spełniony. W tej sytuacji zasadny jest wniosek o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Organ nadzoru Wojewoda Dolnośląski wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Pęcław z dnia 29 czerwca 2012 r. w sprawie zmiany uchwały Nr IX/39/07 Rady Gminy Pęcław z dnia 29 czerwca 2007 r. w sprawie zasad udzielania i rozmiaru zniżek w realizacji tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli, którym powierzono stanowisko kierownicze oraz ustalenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć szkolnych nauczycieli realizujących w ramach stosunku pracy obowiązki określone dla stanowisk o różnym tygodniowym obowiązkowym wymiarze godzin, pedagogów, psychologów, doradców zawodowych. Uprawnienia do złożenia skargi Wojewoda wywodził z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – dalej u.s.g., art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) – dalej p.p.s.a. Przepisy powyższe dają organowi nadzoru legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego w przypadku gdy uchwała organu jest sprzeczna z prawem a organ nadzoru nie stwierdził jej nieważności w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Nieważność ma miejsce wówczas, gdy występują istotne wady prawne aktu lub uchwały. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 sierpnia 2003 r. P 9/02, OTK-A 2003/9/100 uznał, że przez sprzeczność z prawem należy rozumieć niezgodność z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującym prawem miejscowym. Zgodnie z art. 1 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnym (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt jest legalny tj. zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania. W myśl art. 147 p.p.s.a. sąd rozpoznając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zatem podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały jest stwierdzenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Za takie uchybienia uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały. Takimi uchybieniami są między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie wystąpiło (M. Stahl, Z. Kmieciak. Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA Wr 1459/97 wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95). Organ nadzoru zarzucił, iż sporna uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.) – dalej ustawa lub ustawa o związkach zawodowych. Stanowi on, że organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz.U. Nr 100, poz. 1080) zwane dalej "ustawą" o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych "ma prawo do opiniowania założeń projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy" (ust. 1). Organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku określając termin przedstawienia opinii, nie krótszy jednak niż 30 dni. Termin ten może zostać skrócony do 21 dni ze względu na ważny interes publiczny. Skrócenie terminu wymaga szczególnego uzasadnienia. Bieg terminu na przedstawienie opinii, liczy się od dnia następującego po dniu doręczenia założeń albo projektu wraz z pismem określającym termin przedstawienia opinii. Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia (ust. 2). Według Wojewody Dolnośląskiego uchwała będąca przedmiotem sporu powinna być poddana opinii związkom zawodowym (art. 19 ust. 2 ustawy). W związku z powyższym zarzutem należy rozważyć, czy przedmiot rozważanej uchwały uzasadnia obowiązek przedstawienia jej do zaopiniowania przez związku zawodowe. Powołany art. 19 ust. 2 ustawy mówi, że związki zawodowe opiniują założenia i projekty aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie ma merytorycznego określenia pojęcia aktu prawnego, choć niewątpliwie występują w aktach prawnych, w tym w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2011 r., Nr 197, poz. 1172 ze zm.). Niewątpliwie wszystkie uchwały samorządowe są aktami prawnymi, są bowiem wydawane przez organy władzy publicznej, na podstawie i w granicach prawa. Zadania związków zawodowych określa między innymi ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych. Stanowi ona, że związki zawodowe to organizacja powołana do reprezentowania ludzi pracy, obrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych (art. 1). Reprezentują pracowników i inne osoby, o których mowa w art. 2 ustawy, a także bronią ich godności, praw oraz interesów materialnych i moralnych zarówno zbiorowych jak i indywidualnych (art. 4). Reprezentują interesy pracownicze na forum międzynarodowym (art. 5), współuczestniczą w tworzeniu korzystnych warunków pracy, bytu i wypoczynku (art. 6). Kontrolują przestrzeganie przepisów dotyczących interesów pracowników, emerytów, rencistów, bezrobotnych i ich rodzin (art. 8). Posiadają prawo wyrażania publicznie opinii na temat założeń lub projektów ustaw oraz aktów wykonawczych do tych ustaw (art. 19 ust. 4). Sprawują kontrolę nad przestrzeganiem prawa pracy oraz uczestniczą w nadzorze nad przestrzeganiem przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy oraz występowania do właściwego organu z żądaniem spowodowania usunięcia we właściwym trybie stwierdzonej nieprawidłowości, jeżeli zdaniem związku postępowanie organu administracji państwowej i samorządu terytorialnego lub pracodawcy jest niezgodne z prawem lub narusza zasady sprawiedliwości (art. 23). Omawiana uchwała została podjęta między innymi na podstawie art. 42 ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2006 r., Nr 97, poz. 674 ze zm.). Określa tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć prowadzonych przez pedagogów, logopedów, psychologów i szkolnych doradców zawodowych zatrudnionych w pełnym wymiarze zajęć. Niewątpliwie czas pracy, bo tej kwestii dotyczy uchwała, jest domeną związków zawodowych wynikającą w art. 1 i art. 6 ustawy. Tym samym powstał obowiązek przedstawiania związkom do zaopiniowania projektu uchwały. Według art. 6 ust. 2 ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkiego dialogu społecznego za reprezentatywne organizacje związkowe uznaje się ogólnokrajowe związki zawodowe, ogólnokrajowe zrzeszenia (federacje) związków zawodowych i ogólnokrajowe organizacje międzyzakładowe (konfederacje), które spełniają określone kryteria. W przypadku spraw dotyczących nauczycieli są to Niezależny Samorządny Związek Zawodowy "Solidarność" Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych reprezentowane przez Związek Nauczycielstwa Polskiego i Forum Związków Zawodowych. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy podnieść istotne, niesporne okoliczności, które zaistniały w związku z przygotowaniem spornej uchwały. Organ w dniu 10 maja 2012 r. przesłał projekt uchwały do zaopiniowania NSZZ "Solidarność" Koło przy Zespole Szkół w Białołęce oraz Związkowi Nauczycielstwa Polskiego Koło przy Zespole Szkół w Białołęce. Z pism obu Kół z dnia 29 sierpnia 2012 r. wynika, że nie posiadają one uprawnień do opiniowania aktów prawnych, NSZZ "Solidarność" zawiadomiło, że o piśmie dotyczącym projektu uchwały została powiadomiona wyższa instancja związkowa, natomiast Związek Nauczycielstwa Polskiego stwierdził, że projekt uchwały nie został przesłany do zaopiniowania. Zarząd Oddziału tego Związku negatywnie ocenił projekt merytorycznie, stwierdził też, że uchwała została podjęta niezgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. W dniu 12 lipca 2012 r. organ przesłał do zaopiniowania projekt uchwały do Forum Związków Zawodowych. Związek Nauczycielstwa Polskiego powiadomił Wójta Gminy Pęcław, że Prezesi Ognisk ZNP poszczególnych placówek oświatowych nie posiadają kompetencji do opiniowania aktów prawnych. Przedstawione fakty dają podstawę do stwierdzenia, że Gmina nie przesłała do zaopiniowania projektu uchwały do związków zawodowych. Poza sporem pozostaje że Forum Związków Zawodowych nie otrzymało we właściwym czasie do zaopiniowania uchwały. Nastąpiło to dopiero po jej uchwaleniu, w dniu 13 lipca 2012 r. Tak samo należy ocenić fakt przesłania do zaopiniowania uchwały do Kół w Białołęce, które nie posiadały takich uprawnień. W tym momencie należy przywołać treść art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, który określa procedurę przesyłania do zaopiniowania projektów aktów prawnych. Ma to uczynić właściwy organ samorządu terytorialnego i skierowanie powinno nastąpić do "odpowiednich władz statutowych" z określeniem terminu przedstawienia opinii. Związek Nauczycielstwa Polskiego oraz NSZZ "Solidarność" – właściwe do wydania opinii – nie otrzymały od Gminy Pęcław ani pisma z określeniem terminu ani też projektu uchwały. W świetle powołanego art. 19 ust. 2 ustawy – nie sposób ekskulpować postępowania organu, który w odpowiedzi na skargę uważa, że wypełnił zobowiązanie albowiem niewłaściwe do wydania opinii jednostki przesłały do właściwych mylnie nadesłane pisma i uchwały. W ocenie Sądu wskazane okoliczności dają podstawy do uznania, że nie przedłożono związkom zawodowym do zaopiniowania projektu spornej uchwały. Powyższe w myśl art. 19 ustawy o związkach zawodowych stanowi naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały (wyrok NSA z dnia 19 grudnia 1991 r. SA/Kr 1512/91). W związku z powyższym na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. należało orzec jak w pkt I wyroku. W przedmiocie niewykonania zaskarżonej uchwały orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.