IV SA/Wr 688/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV w dniu 5 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi L. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 16 września 2022 r. nr SKO 4103/515/2022 w przedmiocie odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu (dalej: Kolegium, organ odwoławczy) z dnia 16 września 2022 r. nr SKO/4103/515/2022, którą - po rozpatrzeniu odwołania L. J. (dalej: strona, wnioskodawca, skarżący), Kolegium utrzymało w mocy decyzję z dnia 21 lipca 2022 r. nr SR.8252.000714.2022 działającego z upoważnienia Burmistrza Bystrzycy Kłodzkiej - Zastępcy Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Bystrzycy Kłodzkiej (dalej: organ I instancji), w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną A. J. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy podając, że strona wnioskiem z dnia 17 listopada 2021 r. wystąpiła do OPS o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną. Decyzją z dnia 3 czerwca 2022 r. organ I instancji odmówił stronie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad żoną. W uzasadnieniu podał, że żona strony posiada orzeczenie o stopniu niepełnosprawności – znacznym. W orzeczeniu tym stwierdził, że nie da się ustalić od kiedy jej niepełnosprawność istnieje i tym samym stanowi to negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm. - dalej: u.ś.r.). Dodatkowo organ zauważył, że strona pozostaje w związku małżeńskim i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w związku z tym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje zgodnie z treścią art. 17 ust. 5 pkt 2 a) u.ś.r. Na skutek złożonego odwołania Kolegium, decyzją z dnia 17 czerwca 2022 r., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało na braki w materiale dowodowym, a dotyczące ustalenia zakresu sprawowanej opieki przez stronę nad żoną. Organ odwoławczy nie podzielił także stanowiska organu I instancji w zakresie interpretacji przepisów art. 17 ust. 1b oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 a) u.ś.r. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia 21 lipca 2022 r. organ I instancji odmówił stronie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną. W uzasadnieniu podał, że zdecydowana większość czynności wykonywanych przez stronę nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia. Pranie, sprzątanie, zakupy, to czynności, które w każdej rodzinie wykonują osoby pracujące. Nie wymagają one rezygnacji z zatrudnienia, a tylko zorganizowania czasu tak, aby czynności te wykonywać w czasie wolnym od pracy. Od tej decyzji skarżący reprezentowany przez radcę prawnego złożył odwołanie zarzucając jej: 1. Błędne zastosowanie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczony przez stronę nie wypełnia w/w dyspozycji, podczas gdy w rozumieniu tego przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia - opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej. 2. Naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w związku z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. - dalej: k.p.a.), przez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, faktycznego zakresu opieki strony nad żoną, determinującego konieczność stałego sprawowania opieki, co skutkuje brakiem ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium decyzją z dnia 16 września 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazało, że spełnione zostały jedynie dwie z trzech przesłanek pozytywnych przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tj. stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz pozostawanie strony i jego żony w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym. Natomiast z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 19 listopada 2021 r. oraz 8 lipca 2022 r., oświadczenia strony z 8 lipca 2022 r., a także oceny sytuacji dokonanej przez pracownika socjalnego i wniosków przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że skarżący nie sprawuje stałej opieki nad żoną, w stopniu uniemożliwiającym podjęcie zatrudnienia. Skarżący w oświadczeniu z dnia 8 lipca 2022 r. podał, że ze względu na stan zdrowia żony oraz wynikającą ze stanu zdrowia niepełnosprawność zajmuje się nią przez całą dobę. Wykonuje czynności higieniczne, przygotowuje posiłki, wykonuje czynności prowadzenia gospodarstwa domowego tj. sprzątanie, pranie, prasowanie, współtowarzyszy żonie w wyjściach na zakupy, spacery, przygotowuje leki, pielęgnuje żonę (kremowanie ciała na odparzenia) mierzy ciśnienie, pali w piecu, czuwa podczas snu. Ponadto wykonuje inne czynności; załatwiania sprawy urzędowe, załatwia wizyt lekarskich, jeździ z żoną do lekarza do Katowic - wyjazdy zajmują cały dzień, w okresie jesienno-zimowym jeżdżą do Katowic 3-4 razy w miesiącu, w okresie wakacyjnym liczba jest ograniczona do 1 wizyty w miesiącu, co jest zależne od wyników żony. Pracownik socjalny wskazał, że "żona strony w czasie przeprowadzania wywiadu czuła się gorzej - wymagała pomocy w poruszaniu się. We wcześniejszym okresie wiosennym i obecnie sama przychodzi do OPS, wychodziła na zakupy (widywana przez pracownika socjalnego w czasie pracy w terenie (samą)". Kolegium w nawiązaniu do zakresu sprawowanej pomocy przez stronę, a dotyczącego prowadzenia gospodarstwa domowego stwierdziło, że podstawowe czynności domowe, tj. sprzątanie, pranie, prasowanie, palenie w piecu, przygotowywanie posiłków, robienie zakupów, są wykonywane w każdym gospodarstwie domowym i to z reguły przez osoby pracujące w pełnym wymiarze czasu prac. Czynności te mogą być wykowywane przed rozpoczęciem pracy lub po jej zakończeniu. Konieczność podejmowania takich czynności nie może zatem zostać uznana za uniemożliwiającą podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. Także pomoc w higienie osobistej, czy załatwienie spraw urzędowych, w sytuacji, gdy żona skarżącego jest osobą samodzielną w poruszaniu się (sama porusza się po mieszkaniu i jak wskazał pracownik socjalny poza mieszkaniem, również odwołujący podał, że towarzyszy żonie w zakupach), nie może być uznane na przeszkodę w podjęciu zatrudnienia przez stronę. Czynności wykonywane przez męża mogą być bowiem, bez przeszkód, wykonywane przed i po pracy. Ponadto wyjazdy do kliniki nie mogą być przeszkodą w podjęciu zatrudnienia. Powszechne jest bowiem, że pracujący opiekunowie chorych członków rodzin tak organizują te czynności aby konieczność wizyty u lekarza nie kolidowała z zatrudnieniem (np. dzielą się tym obowiązkiem - ma troje dorosłych dzieci). Dalej Kolegium wskazuje, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez osobę opiekującą się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Z przepisu tego wynika, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, jest rezygnacja z pracy zarobkowej lub niepodejmowanie jej - spowodowane koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest zatem przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną o znacznym stopniu niepełnosprawności - bowiem ta wynika z prawnego i moralnego obowiązku względem małżonka - lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia pracy. Na powyższą decyzję skarżący reprezentowany przez radcę prawnego wniósł skargę do tut. Sądu, zarzucając jej: 1. Naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy przez: a) dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczony przez stronę nie wypełnia w/w dyspozycji podczas gdy w rozumieniu tego przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej, co nie wpływa na uprawnienie opiekuna do świadczenia pielęgnacyjnego. 2. Naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w związku z art. 80 k.p.a., przez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, faktycznego zakresu opieki strony nad żoną, determinującego konieczność stałego sprawowania opieki, co skutkuje brakiem ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Na podstawie powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zobowiązanie organów I i II instancji do przyjęcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Sądu wydanym w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne, co do zasady, nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (tj. skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie). Z kolei art. 135 p.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, nie naruszają prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w znacznym stopniu żoną. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy u.ś.r. Stosownie do art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący sprawuje opiekę nad niepełnosprawną żoną, posiadającą orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia 12 listopada 2021 r. - zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności. Niekwestionowana w sprawie jest niepełnosprawność żony skarżącego oraz konieczność stałej pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Należy podzielić stanowisko Kolegium, że samo wydanie orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym nie jest jednoznaczne z koniecznością sprawowania nad osobą, której orzeczenie dotyczy, opieki w takim rozmiarze, że opiekun zmuszony jest każdorazowo do rezygnacji z pracy lub do jej niepodejmowania. Kwalifikacja niepełnosprawności i konieczności objęcia osoby niepełnosprawnej opieką pozostaje poza kompetencjami organu prowadzącego postępowanie administracyjne w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o tym bowiem orzekają organy posiadające wiadomości specjalne. Niemniej jednak organ ma prawo i zobowiązany jest badać zakres świadczonej opieki i czy nie wykracza on poza zakres zwykłych czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego. I tym samym, czy zakres sprawowanej opieki osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia, bądź zmusza do rezygnacji z pracy zarobkowej. Analiza akt sprawy potwierdza, że większość czynności, jakie wykonuje strona przy niepełnosprawnej żonie, nie wymaga całodobowej opieki bądź nawet stałej w ciągu dnia obecności strony (sprzątanie, pranie, prasowanie, palenie w piecu, przygotowywanie posiłków, robienie zakupów, pomoc w higienie osobistej, załatwiania spraw urzędowych, załatwianie wizyt lekarskich). Ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że żona skarżącego jest osobą samodzielną w poruszaniu się (sama porusza się po mieszkaniu i jak wskazał pracownik socjalny poza mieszkaniem, a także skarżący podał, że towarzyszy żonie w zakupach. Zasadnie organ odwoławczy uznał, że to organ administracji ma obowiązek - rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego - ustalić, czy istnieje związek między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) i sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Tym samym to organ musi ustalić rozmiar faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. Zdaniem Sądu, w skarżonej decyzji prawidłowo oceniono, że wymiar opieki, jakiej wymaga żona skarżącego, nie jest na tyle angażujący, aby wykluczał podjęcie przez skarżącego zatrudnienia. System świadczeń rodzinnych został tak pomyślany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację z zatrudnienia lub jego niepodejmowanie. Wnioskujący musi tym samym sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest wynagrodzeniem za sprawowanie faktycznej opieki (do której członkowie rodziny są zobowiązani na podstawie Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego), ale rekompensatą za utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny i związaną z tym rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem. Sprawowana opieka winna zatem uniemożliwiać wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osobie ubiegającej się oświadczenie pielęgnacyjne. Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 18 marca 2021 r. (IV SA/Wr 51/21; CBOSA), że pojęcie opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., utożsamiać należy ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest ona w stanie zrealizować, z uwagi na swoją niepełnosprawność. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla strony. Sąd nie kwestionuje faktu, że żona skarżącego, z uwagi na występujące u niej schorzenia, ma utrudnione codzienne funkcjonowanie. Jednakże, w ocenie Sądu, zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nad żoną nie stoi na przeszkodzie do podjęcia przez niego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Szereg podstawowych czynności żona skarżącego wykonuje samodzielnie. Świadczona przez skarżącego opieka nad żoną nie ma charakteru ciągłego, gdyż może być wykonywana o różnych porach dnia. Skarżący zasadniczo nie wykonuje przy żonie czynności pielęgnacyjnych, ściśle związanych z jej osobą, wymagających stałej jego obecności i pomocy. Wobec powyższych ustaleń Sąd uznał, że skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, gdyż nie spełnia on warunków z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., ponieważ jak słusznie uznały orzekające w sprawie organy odmowę przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego uzasadnia brak bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem przez niego zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną żoną. W rozpatrywanej sprawie nie można również dopatrzyć się naruszenia norm prawa procesowego. Organy administracyjne przeprowadziły bowiem prawidłowo postępowanie administracyjne, dopełniając wymogów wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 dalej: k.p.a., które nakazują dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Prawidłowo uzasadniono także podjęte rozstrzygnięcie, nie doszło zatem do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Z tych powyżej przedstawionych względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił w całości. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a.