IV SA/Wr 689/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Protokolant Jolanta Pociejowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 8 listopada 2011 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Komendant Wojewódzki Policji we W.; dalej: Komendant Wojewódzki, decyzją z dnia 27 lipca 2010 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz. U z 2007 r. nr 43, poz. 227 ze zm.); dalej ustawy o Policji i § 9 ust. 5, § 8 ust. 8 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U nr 152, poz. 1732, ze zm.), dalej rozporządzenia w sprawie uposażenia zasadniczego, po rozpoznaniu odwołania asp. K. B., detektywa Referatu Dochodzeniowo – Śledczego Wydziału Kryminalnego Komendy Powiatowej Policji w S., od rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w S.; dalej: Komendant Powiatowy, z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] obniżającego z dniem 1 sierpnia 2010 r. dodatek służbowy w wysokości 510 zł miesięcznie o 30% tj. 150,30 zł, do łącznej wysokości 350,70 zł miesięcznie - uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej określenia daty obniżenia dodatku służbowego, ustalił datę obniżenia tego dodatku na dzień 1 września 2010 r., w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że Komendant Powiatowy rozkazem personalnym nr [...], obniżył z dniem 1 sierpnia 2010 r. odwołującej się dodatek służbowy o 30% do łącznej kwoty 350,70 zł miesięcznie z uwagi na fakt wydania w dniu [...] czerwca 2010 r. decyzji nr [...] utrzymującej w mocy opinię służbową stwierdzającą niewywiązywanie się przez policjantkę ze swoich obowiązków służbowych. Okoliczność ta stanowiła, zgodnie z § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 8 pkt 2 rozporządzenia w sprawie uposażenia zasadniczego, podstawę obligatoryjnego obniżenia dodatku służbowego policjanta w granicach od 20 do 50 % otrzymywanej stawki. Powyższe wynika z kategorycznego brzmienia przytoczonego przepisu: "dodatek funkcyjny (służbowy) obniża się w granicach od 20 do 50 % otrzymywanej stawki w przypadku niewywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych stwierdzonego w opinii służbowej". W odwołaniu od rozkazu personalnego z dnia 24 czerwca 2010 r. nr 48/2010 odwołująca się zarzuciła przedwczesne wydanie tego rozkazu z pominięciem możliwości odwołania się do Komendanta Powiatowego od negatywnej opinii służbowej, nieprawidłowy skład komisji powołanej przez tego Komendanta w celu rozpoznania odwołania strony od negatywnej opinii, brak merytorycznego uzasadnienia stanowiska komisji w przedmiocie podtrzymania negatywnej opinii służbowej. Komendant Wojewódzki wskazał, że niezasadny jest zarzut dotyczący podjęcia decyzji o obniżeniu dodatku służbowego z pominięciem drogi odwoławczej od negatywnej opinii służbowej, ponieważ z akt sprawy wynika, iż Komendant Powiatowy rozpatrzył odwołanie policjantki od negatywnej opinii służbowej, z którą zapoznała się ona w dniu 30 kwietnia 2010 r. W celu rozpoznania tego odwołania Komendant ten, jako przełożony właściwy do jego rozpatrzenia, powołał komisję, która zbadała zasadność zaskarżonej negatywnej opinii. Stosownie do § 11 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej, przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania, po zapoznaniu się z odpowiednim sprawozdaniem komisji z dnia 9 czerwca 2010 r. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Konsekwencją powyższego, zgodnie z § 11 ust. 7 tego rozporządzenia było włączenie negatywnej opinii służbowej z dnia 30 kwietnia 2010 r., jako ostatecznej do akt osobowych policjantki. (...) Komendant Wojewódzki uznał zarzuty podniesione w odwołaniu za niezasadne, uwzględniając zaś bezpośrednie konsekwencje stwierdzonego w ostatecznej opinii służbowej faktu niewywiązywania się przez policjantkę z obowiązków służbowych, decyzję obniżającą dodatek służbowy uznał za prawidłową. Zgodnie zatem z § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 8 pkt 2 rozporządzenia w sprawie uposażenia zasadniczego w zaistniałych okolicznościach Komendant Powiatowy miał obowiązek obniżyć dodatek służbowy odwołującej się policjantce. Obniżenie dodatku służbowego strony o 30% mieściło się w dopuszczalnych granicach, wyznaczonych przez § 8 ust. 8 powyższego rozporządzenia. Tym samym rozkaz personalny z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] został wydany prawidłowo, w oparciu o ustalony stan faktyczny i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. (...) W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca wskazała, że w dniu 27 maja 2005 r. Naczelnik Wydziału Kryminalnego wydał negatywną opinię służbową, w której stwierdził, że nie wywiązywała się ona z obowiązków służbowych w okresie odbywania służby stałej, tj. od dnia 7 maja 2008 r. do 29 maja 2009 r. Skarżąca w dniu 12 maja 2005 r. odwołała się od tej opinii do wyższego przełożonego - Komendanta Powiatowego, który decyzją z dnia 11 czerwca 2010 r., nr 17/2010 utrzymał w mocy zaskarżoną opinię i jako ostateczną nakazał włączyć do jej akt osobowych. Następnie na podstawie wydanej opinii rozkazem personalnym nr [...] Komendant Powiatowy obniżył skarżącej dodatek służbowy o 30% (150,30 zł miesięcznie). W dniu 8 lipca 2010 r. skarżąca odwołała się od tego rozkazu personalnego kwestionując również prawidłowość wystawionej opinii służbowej jako niezgodnej z prawem. Komendant Wojewódzki decyzją z dnia 27 lipca 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz oraz uznał za właściwą wydaną opinię służbową. Nadmieniła przy tym, iż wyżej wymieniona opinią służbowa została wydana z naruszeniem przepisów oraz praw pracownika czego odzwierciedleniem jest skarga złożona w dniu 24 sierpnia 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Podniosła, że w chwili obecnej brak jest rozstrzygnięcia w sprawie uchylenia bądź podtrzymania opinii służbowej i dlatego obniżenie dodatku służbowego jest bezzasadne. Fałszywa opinia nie powinna stanowić podstawy do obniżenia dodatku służbowego funkcjonariusza policji. Wniosła zatem o uchylenie decyzji Komendanta Wojewódzkiego z dnia 27 lipca 2010 r. dodając, iż niewłaściwie określono w niej datę jako 27 lipiec 2009 r. Skarga ta została w dniu 24 sierpnia 2010 r. wniesiona przez skarżącą bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego i dnia 27 sierpnia 2010 r. została doręczona organowi przez ten sąd. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki wniósł o jej oddalenie podkreślając, że skarga jest oparta na zarzucie braku rozstrzygnięcia w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego. Nie jest jasne czy skarżąca wniosła dwie odrębne skargi, jedną w sprawie negatywnej opinii służbowej, a drugą w sprawie obniżenia dodatku służbowego. Do dnia 14 września 2010 r. (czyli do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę) do Komendanta Wojewódzkiego nie wpłynęła skarga skarżącej w przedmiocie negatywnej opinii służbowej. W każdym razie z treści skargi można wywieść wniosek, że skarżąca wniosła do sądu dwie skargi. Wobec tego, że decyzja Komendanta Powiatowego w przedmiocie negatywnej opinii służbowej stała się ostateczna, była ona zatem wykonalna. Okoliczność wniesienia skargi w sprawie negatywnej opinii służbowej, o ile została ona wniesiona, a czego organ nie może potwierdzić z powodu niedoręczenia mu takiej skargi nie wpływa na wykonalność decyzji w przedmiocie negatywnej opinii służbowej. Z tego powodu Komendant Powiatowy był nie tylko uprawniony ale i zobowiązany wydać rozkaz personalny o obniżeniu skarżącej dodatku służbowego. Zobowiązanie takie wynikało z treści § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 8 pkt 2 rozporządzenia w sprawie uposażenia zasadniczego. Skarżąca w skardze na decyzję w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego nie podniosła innych argumentów poza zarzutem jej przedwczesności. Zarzut ten jest bezzasadny, a skarga powinna podlegać oddaleniu przez sąd. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Z przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270, dalej: p.p.s.a.) wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje m. in. skargi na decyzje administracyjne ( art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 104 ust. 4 ustawy o Policji i § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 8 pkt 2 rozporządzenia w sprawie uposażenia zasadniczego. Z przepisu art. 104 ust. 4 ustawy o Policji wynika, że na stanowiskach innych niż wymienione w ust. 2 policjant za należyte wykonywanie obowiązków służbowy może otrzymywać dodatek służbowy. Natomiast w myśl § 9 ust. 5 wspomnianego rozporządzenia w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu. Przepisy § 8 ust. 5-8 stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem ust. 6. Stosownie zaś do przepisu § 8 ust. 8 pkt 2 rozporządzenia dodatek funkcyjny obniża się w granicach od 20 do 50% otrzymywanej stawki w przypadku niewywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych stwierdzonego w opinii służbowej. Z treści przepisów § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 8 pkt 2 rozporządzenia w sprawie uposażenia zasadniczego wynika zatem, iż jedną z przesłanek uzasadniających obniżenie dodatku służbowego jest niewywiązywanie się przez policjanta z obowiązków służbowych stwierdzone w opinii służbowej. Obniżenie dodatku służbowego na podstawie tego przepisu ma charakter obligatoryjny. Niewywiązywanie się przez policjanta z obowiązków służbowych stwierdzone w opinii służbowej stanowi w rozpoznawanej sprawie dotyczącej obniżenia dodatku służbowego zagadnienie prejudycjalne (wstępne), o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wr 151/11, który stał się prawomocny z dniem 5 lipca 2010 r., uchylił zaskarżoną opinię służbową Komendanta Powiatowego z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] stwierdzającą niewywiązywanie się z obowiązków służbowych. Decyzja w sprawie negatywnej opinii służbowej utraciła zatem swój prawny byt. Rozstrzygnięcie Sądu ma bezpośredni wpływ na wynik sprawy dotyczącej obniżenia dodatku służbowego. Powyższe oznacza, iż na obecnym etapie postępowania sądowego nie została jeszcze rozstrzygnięta przez organy orzekające w sprawie kwestia dotycząca faktu niewywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych, tym samym nie można przyjąć, iż organy te zobowiązane były do obniżenia dodatku służbowego na podstawie przepisów § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 8 pkt 2 rozporządzenia w sprawie uposażenia zasadniczego. Nie można się zgodzić ze stanowiskiem organów, że wniesienie skargi do sądu w przedmiocie negatywnej opinii służbowej dotyczącej niewywiązywania się z obowiązków służbowych pozostaje bez wpływu na ocenę czy zachodzą przesłanki uzasadniające obniżenie dodatku służbowego na podstawie § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 8 pkt 2 wspomnianego rozporządzenia. Bezzasadne jest przy tym, zawarte w odpowiedzi na skargę z dnia 14 września 2010 r., twierdzenie Komendanta Wojewódzkiego, iż nie miał on wiedzy dotyczącej wniesienia przez skarżącą do sądu administracyjnego skargi na decyzję w przedmiocie opinii służbowej, skoro skarga ta została wniesiona bezpośrednio do Sądu pismem z dnia 23 sierpnia 2010 r. i wpłynęła do organu w dniu 27 sierpnia 2010 r., a następnie została uwzględniona przez Sąd powyższym wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2010 r. Obniżenie dodatku służbowego na podstawie przepisu § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 8 pkt 2 rozporządzenia w sprawie uposażenia zasadniczego następuje w formie decyzji administracyjnej. Przepis art. 107 § 3 kpa stanowi zaś, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne powinno wskazywać wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Warunkiem wydania prawidłowej decyzji jest podjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 7 i 77 § 1 kpa). Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). W ocenie Sądu wydane w sprawie decyzje naruszają powyższe zasady procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 lit. "c" i art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Sąd stosownie do art. 152 p.p.s.a. wobec treści rozstrzygnięcia wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.