IV SA/Wr 695/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.), Sędzia NSA Henryk Ożóg, Protokolant Katarzyna Leśniowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 20 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej – alergicznego nieżytu nosa oddala skargę. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W., działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. nr 122, poz. 851, nr 104, poz. 708, nr 143, poz. 1032, nr 170, poz. 1217, nr 171, poz. 1225, nr 220, poz. 1600, z 2007 r. nr 176, poz. 1238, z 2008 r. nr 227, poz. 1505, nr 234, poz. 1570, z 2009 r. nr 18, poz. 97, nr 20, poz. 106) oraz § 8 ust. 1 i 4 w związku z § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. nr 105, poz. 869), jak również art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania K. M. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej - alergicznego nieżytu nosa (poz. 12), utrzymał kwestionowaną decyzję w mocy. Uzasadniając swe stanowisko organ odwoławczy podał, że odwołujący się był zatrudniony: - od dnia 1 września 1976 r. do dnia 28 lutego 1978 r. w Wojewódzkim Przedsiębiorstwie Budownictwa Komunalnego w J. G., Zakład w L. Ś., na stanowisku montera wewnętrznych instalacji budowlanych (zakład zlikwidowany); - od dnia 16 marca 1978 r. do dnia 31 stycznia 1979 r. w Przedsiębiorstwie Robót Instalacyjnych Budownictwa Ogólnego w L. na stanowisku technika budowy (zakład zlikwidowany); - od dnia 1 lutego 1979 r. do dnia 30 września 1980 r. w Zakładzie Robót Instalacyjnych Kombinatu Budowlanego w J. G. na stanowiskach: technik budowy i majster budowy (zakład zlikwidowany); - od dnia 3 października 1980 r. do dnia 31 grudnia 2007 r. w KGHM Polska Miedź S.A. Oddział Zakłady Górnicze "[...]", kolejno na stanowiskach: robotnik transportowy pod ziemią, młodszy górnik pod ziemią, górnik pod ziemią, górnik operator maszyn pozaprzodkowych pod ziemią, górnik operator samojezdnych maszyn przodkowych pod ziemią, górnik operator samojezdnych maszyn górniczych pozaprzodkowych pod ziemią oraz górnik operator samojezdnych maszyn górniczych przodkowych pod ziemią. Od dnia 1 stycznia 2008 r. odwołujący się przebywa na emeryturze. Jak wskazał organ II instancji, z przeprowadzonej oceny narażenia zawodowego wynika, że na wykonywanych stanowiskach pracy nie stwierdzono czynników alergicznych, które mogłyby przyczynić się do wystąpienia choroby zawodowej - alergicznego nieżytu nosa. Strona była badana w D. Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy we W. Oddział w L., który dnia [...] sierpnia 2008 r. wydał orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej-alergicznego nieżytu nosa (poz.12). W uzasadnieniu powyższego orzeczenia stwierdzono, że: "W wywiadzie K. M. podaje trudności w oddychaniu nosem, uczucie zatykania nosa, kichanie. Powyższe objawy występują od około 8 lat, jednak dokładnie nie potrafi określić daty. Testów alergicznych nie wykonywał, w Poradni Alergologicznej nie był leczony. Jak wynika z dostarczonej dokumentacji medycznej u pacjenta stwierdzono naczyniowo-ruchowy nieżyt nosa - jednorazowy zapis z dnia 28.04.2008 r. tj. po zakończeniu pracy zawodowej. Aktualnie w badaniu fizykalnym stwierdza się w zakresie nosa obustronny obrzęk błony śluzowej małżowin nosowych z niewielką ilością wydzieliny śluzowej, gardło i krtań w granicach normy. Dla rozpoznania choroby zawodowej wymagane jest stwierdzenie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy warunkami pracy, a rozpoznanym schorzeniem. Jak wynika z danych epidemiologicznych, K. M. nie pracował w narażeniu na czynniki alergiczne i nigdy w trakcie aktywności zawodowej nie był leczony i diagnozowany z powodu alergicznego nieżytu nosa, stąd brak jest podstaw by rozpoznać schorzenie, a tym samym traktować je jako skutek pracy w narażeniu na czynniki alergiczne. Mając powyższe na uwadze, nie znaleziono podstaw do rozpoznania choroby zawodowej - alergiczny nieżyt nosa - wymienionej w poz. 12 w wykazie chorób zawodowych." W trybie odwoławczym K. M. był badany w Instytucie Medycyny Pracy w Ł., który dnia [...] listopada 2008 r. wydał orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej - alergicznego nieżytu nosa /poz. 12/. W uzasadnieniu powyższego orzeczenia stwierdzono, iż: "Według dochodzenia epidemiologicznego pacjent podczas swojej pracy nie był narażony na czynniki o działaniu alergizującym, które mogłyby być uznane za alergeny zawodowe. Stwierdzono natomiast uczulenie na pospolicie występujące alergeny środowiska komunalnego (pyłki traw i drzew). Dlatego nie ma podstaw do rozpoznania u badanego alergicznego nieżytu nosa o podłożu zawodowym. Przyczyną przewlekłego nieżytu nosa jest alergia atopowa - uczulenie na powszechnie występujące alergeny. Analiza narażenia zawodowego, obrazu klinicznego oraz wyników wykonanych badań i konsultacji specjalistycznych nie dają podstaw do rozpoznania u badanego alergicznego nieżytu nosa pochodzenia zawodowego." W oparciu o powyższe orzeczenia lekarskie oraz przeprowadzoną ocenę narażenia zawodowego, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. w dniu [...] stycznia 2009 r. wydał decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej - alergicznego nieżytu nosa (poz. 12). W oparciu o powyższe orzeczenia lekarskie oraz przeprowadzoną ocenę narażenia zawodowego, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. w dniu [...] stycznia 2009 r. wydał decyzję nr [...] znak: [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej - alergicznego nieżytu nosa (poz. 12) u K. M.. Od powyższej decyzji w dniu 6 lutego 2009 r. zainteresowany wniósł odwołanie do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W., nie zgadzając się z jej rozstrzygnięciem. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Nie zgadzając się z takim zakończeniem sprawy, K. M. zaskarżył ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 10 lutego 2010 r. Sygn. akt IV SA/Wr 461/09 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P.. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał jako przyczynę uchylenia decyzji przywołanie jako podstawy prawnej rozporządzenia RM, które zostało uchylone przez Trybunał Konstytucyjny. Sąd nie dokonywał merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji. D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. przekazał sprawę do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. celem ponownego rozpatrzenia zgodnie z obowiązującymi przepisami. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. w dniu [...] maja 2010 r. zwrócił się do placówek diagnostyczno-orzeczniczych z prośba o weryfikację wydanych orzeczeń lekarskich w oparciu o nowe przepisy w sprawach chorób zawodowych. D. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we W. Oddział w L. w dniu 27 maja 2010 r. wydał weryfikację orzeczenia lekarskiego nr [...] z dnia 7 sierpnia 2008 r. podtrzymując brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej - alergicznego nieżytu nosa (poz. 12 wg wykazu chorób zawodowych do rozporządzenia RM z dnia 30 czerwca 2009 r.). W dniu 1 czerwca 2010 r. do Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w P. wpłynęło pismo Instytutu Medycyny Pracy w Ł. z dnia [...] maja 2010 r., w którym stwierdzono, że: "Ponieważ w rozpatrywanym przypadku pana K. M. nie zmieniły się kryteria medyczne i higieniczne orzekania o odpowiednich chorobach zawodowych, jak również nie zmieniła się ich pozycja w wykazie chorób zawodowych będąca podstawą orzekania nie znajdujemy podstaw do weryfikacji naszych orzeczeń lekarskich." Na podstawie powyższych opinii lekarskich oraz całości zgromadzonego materiału dowodowego Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. wydał decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej -alergicznego nieżytu nosa (poz. 12) u K. M. K. M. wniósł odwołanie do D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. twierdząc, iż wykonane badania nie wykluczyły związku przyczynowo-skutkowe go rozpoznanego schorzenia z pracą zawodową. D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. rozpoznając odwołanie podkreślił, że w przypadku H. M. wszczęto postępowanie w kierunku choroby zawodowej - alergicznego nieżytu nosa (poz. 12 wg wykazu chorób zawodowych do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. które w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r. utraciło moc z dniem 3 lipca 2009 r.). Organ odwoławczy na podstawie § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych stwierdził, że dokonane czynności w toku niniejszego postępowania pozostają skuteczne. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podkreślił, że do stwierdzenia choroby zawodowej przez Państwową Inspekcję Sanitarną muszą być spełnione łącznie, jak to wynika z definicji choroby zawodowej zawartej w art. 235¹ i art. 235² Kodeksu pracy oraz § 5 ust. 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, trzy warunki: 1. choroba musi być rozpoznana przez upoważnioną do tego placówkę służby zdrowia i znajdować się w wykazie chorób zawodowych, 2. choroba ta musi być wywołana czynnikami szkodliwymi znajdującymi się w środowisku pracy. 3. występowanie udokumentowanych objawów chorobowych musi nastąpić w okresie ustalonym w załączniku do ww. rozporządzenia. W przypadku K. M. zarówno D. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we W. Oddział w L. jak i Instytut Medycyny Pracy w Ł. wykluczyły możliwość rozpoznania choroby zawodowej ze względu na brak związku przyczynowo-skutkowe go pomiędzy warunkami pracy a rozpoznanym schorzeniem. W wyniku przeprowadzonych testów alergicznych u odwołującego stwierdzono uczulenie na pospolicie występujące alergeny środowiskowe: pyłki traw i drzew, co nie upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej. Narażenia na szkodliwe warunki pracy, które podaje K. M. w "ocenie materiału dowodowego" z dnia 21 grudnia 2008 r. oraz w samym odwołaniu, nie upoważnia do stwierdzenia alergicznego nieżytu nosa. Odwołujący wskazuje, że był narażony na wdychanie dymów postrzałowych i częste różnice temperatur, jednocześnie podaje, że pracował w klimatyzowanej kabinie operatora. W wyniku przeprowadzonej oceny narażenia zawodowego w dniu 11 lutego 2008 r. na stanowisku pracy K. M. nie stwierdzono czynników o działaniu alergizującym. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem odwołującego się, że brak związku przyczynowo-skutkowego rozpoznanego schorzenia z pracą zawodową nie został udowodniony. W związku z powyższym, D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. nie znalazł podstaw prawnych ani merytorycznych do zmiany decyzji organu I instancji. W skardze na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu K. M. poniósł, że nie zgadza się z nią, ponieważ w uzasadnieniu nie wyklucza ona ponad wszelką wątpliwość związku przyczynowo-skutkowego z charakterem wykonywanej pracy. Skarżący zarzucił też, iż organ ocenił powierzchownie materiał dowodowy i celowo przeinaczył fakty, by "umniejszyć występujące schorzenie". W odpowiedzi na skargę D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Wrocławiu zważył, co następuje: W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją, czy decyzja wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony i im podobnych. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotowa skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W pierwszej kolejności przyjdzie zauważyć, iż Kodeks pracy w art. 235¹ stanowi, że za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy, albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". O stwierdzeniu choroby zawodowej decyduje tym samym, jak zgodnie przyjęły organy sanitarne obydwu instancji, zachowanie dwóch wymogów: zamieszczenie schorzenia w wykazie chorób zawodowych oraz ustalenie, że zostało ono spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy lub w związku ze sposobem wykonywania pracy. Rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych (art. 235² Kodeksu pracy). Innymi słowy choroba zawodowa jest pojęciem prawnym oznaczającym zachorowanie, które pozostaje w związku przyczynowym z pracą. Przyczyną ją wywołującą jest tylko i wyłącznie sama praca, jej rodzaj, charakter i warunki jej wykonywania. Z tego powodu choroby zawodowe są przewidywalne a owe przewidywalne uszkodzenia zdrowia zostały ujęte w tzw. wykazie chorób zawodowych. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 237 § 1 Kodeksu pracy Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 30 czerwca 2009 r., którego postanowienia weszły w życie w dniu 3 lipca 2009 r. i obowiązywały już w chwili wydania decyzji przez organ I instancji, jak i przez organ odwoławczy. W rezultacie to według zapisów rozporządzenia należy oceniać postępowanie przedmiotowe postępowanie organów administracji wszczęte w czerwcu 2009 r.. Wskazuje na to § 11 ust. 1 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r., który stanowi, że z zastrzeżeniem postępowań wszczętych i nie zakończonych przed dniem 3 września 2002 r., do postępowań w sprawie zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy tego rozporządzenia, z tym, że czynności dokonane w toku wszczętych postępowań pozostają skuteczne. W tym stanie rzeczy, nie można odmówić mocy dowodowej orzeczeniom lekarskim, wydanym na podstawie rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r., które mocą wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r. wydanym w sprawie o sygn. akt P 23/07 (Dz. U. z 2008 r. Nr 116, poz. 740) utraciło moc z dniem 3 lipca 2009 r., albowiem czynności dokonane w toku postępowań wszczętych przed dniem 3 lipca 2009 r. pozostają skuteczne, a określenie definicji choroby zawodowej zawarte w § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r. w całości bez wprowadzenia w nim zmian przejął art. 235¹ Kodeksu pracy. Zgodnie natomiast z § 8 ust. 1 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Analiza materiału dowodowego wskazuje, że zarówno D. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we W. Oddział w L. jak i Instytut Medycyny Pracy w Ł. wykluczyły możliwość rozpoznania u skarżącego choroby zawodowej ze względu na brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy warunkami pracy a rozpoznanym schorzeniem. W wyniku przeprowadzonych testów alergicznych u skarżącego stwierdzono uczulenie na pospolicie występujące alergeny środowiskowe: pyłki traw i drzew, co nie upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej. Narażenia na szkodliwe warunki pracy, które podaje K. M. w "ocenie materiału dowodowego" z dnia 21 grudnia 2008 r. oraz w samym odwołaniu, nie upoważnia do stwierdzenia alergicznego nieżytu nosa. Skarżący wskazuje, że był narażony na wdychanie dymów postrzałowych i częste różnice temperatur, jednocześnie podaje, że pracował w klimatyzowanej kabinie operatora. W wyniku przeprowadzonej oceny narażenia zawodowego w dniu 11 lutego 2008 r. na stanowisku pracy K. M. nie stwierdzono czynników o działaniu alergizującym. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że brak związku przyczynowo-skutkowego rozpoznanego schorzenia z pracą zawodową nie został udowodniony. Zapadłe w sprawie orzeczenia lekarskie są zasadniczo zbieżne. Bez pozytywnych opinii lekarskich bądź sprzecznie z tymi opiniami organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Oczywiście nie oznacza to zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 k.p.a. Organ nie może bowiem oprzeć swego rozstrzygnięcia w sprawie na opinii lekarskiej o lakonicznej treści, nie zawierającej przekonywającego i należytego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. W przedmiotowej sprawie wymagania te zostały spełnione, gdyż wydane w sprawie opinie są spójne oraz należycie uzasadnione. Uznać zatem należało, że uprawnione jednostki medycyny pracy w sposób przekonywający wyjaśniły z jakich przyczyn choroby strony skarżącej nie można uznać za chorobę zawodową. Wyrażona ocena została zawarta w spełniających wymagania formalne opiniach. Zatem z uwagi na fakt, iż warunkiem koniecznym stwierdzenia przez organy administracji choroby zawodowej jest jej uprzednie, lekarskie rozpoznanie przez właściwe medyczne jednostki orzecznicze, orzeczenie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej jest wiążące dla organów administracji orzekających w przedmiocie choroby zawodowej, co prowadzić musiało do odmowy stwierdzenia u strony skarżącej choroby zawodowej. Godzi się w tym miejscu zaznaczyć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowany był powszechnie pogląd o związaniu organów inspekcji sanitarnej rozpoznaniem podanym w stosownym orzeczeniu lekarskim. Takie stanowisko zostało przedstawione m.in. w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2002 r. i zachowuje ono nadal aktualność (OPS 3/02, publ. ONSA 2003/1/4). W tym stanie rzeczy brak było podstaw do uwzględnienia skargi, a co za tym idzie podlegała ona oddaleniu, zgodnie z treścią art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 zem.)