IV SA/Wr 7/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędziowie: Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (sprawozdawca), Protokolant: sekretarz sądowy Aneta Januszkiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 18 lutego 2014 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.), dalej: ustawa, po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji Starszego Administratora ds. świadczeń rodzinnych i alimentacyjnych w Dziale Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] 2012 r., nr [...] w sprawie odmowy przyznania wyżej wymienionemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z koniecznością opieki nad kuzynem [...], zakwestionowaną decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że wnioskiem z dnia 15 listopada 2012 r. strona wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad kuzynem. Organ pierwszej instancji odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji przytoczył treść art. 17 ust. 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2012 r. Podał, że żaden z przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego nie nakłada obowiązku alimentacyjnego na kuzyna w stosunku do kuzyna, w związku z czym świadczenie pielęgnacyjne nie mogło zostać przyznane. Wnioskodawca odwołał się od powyższej decyzji. Podniósł, że został ustanowiony opiekunem prawnym całkowicie ubezwłasnowolnionego kuzyna. Matka kuzyna nie żyje, zaś ojciec ma 80 lat i nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawnym synem. Podał, że przeprowadził się do [...] w celu sprawowania opieki nad nim oraz jego ojcem. W sytuacji, gdy jego podopieczny wymaga 24-godzinnej opieki, opiekując się nim nie może podjąć zatrudnienia. Wniósł o uchylenie decyzji i ponowne rozpatrzenie jego wniosku. Dalej organ odwoławczy zaznaczył, że na dzień rozpatrywania sprawy przez organ pierwszej instancji, warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych, w tym świadczenia pielęgnacyjnego, oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń regulowała powołana we wstępie ustawa o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z art. 17 ust. 1 ustawy wynika zatem, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z akt sprawy wynika, że odwołujący się i jego podopieczny są wprawdzie spokrewnieni, jednak w linii bocznej: ich ojcowie są braćmi. Jak już stwierdził w decyzji organ pierwszej instancji, przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego nie przewidują obowiązku alimentacyjnego w stosunku do osób spokrewnionych w taki sposób. Taki stan rzeczy oznacza, że na stronie nie ciąży obowiązek alimentacyjny w stosunku do osoby wymagającej opieki, czyli kuzyna. Niespełniona jest zatem podstawowa przesłanka warunkująca możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium zwróciło uwagę, że odwołujący się jest opiekunem prawnym kuzyna, jednak ta okoliczność nie może być podstawą do przyznania wnioskowanego świadczenia, które przysługuje jedynie osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny w stosunku do osoby wymagającej opieki. Na opiekunie prawnym nie ciąży tymczasem obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego. Dnia 1 stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548). Art. 13 tej ustawy stanowi, że w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne, do którego prawo powstało przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, ustalając to prawo za ten okres, stosuje się przepisy dotychczasowe. Rozpatrując odwołanie - już pod rządami nowej ustawy - Kolegium uwzględniło zatem nową regulację w zakresie świadczenia pielęgnacyjnego. Na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów wnioskowane świadczenie także nie może zostać stronie przyznane, ponieważ w świetle art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy (w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2013 r.) świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane wyłącznie osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Jak już wyżej stwierdzono, odwołujący się nie należy do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji względem kuzyna. Organ odwoławczy podkreślił nadto, że organy uprawnione do przyznawania świadczeń rodzinnych są związane przepisami ustawy i nie mogą przyznać świadczenia wedle własnego uznania. Przepisy zawarte w ustawie o świadczeniach rodzinnych nie pozwalają organom administracji na uznaniowe przyznawanie świadczeń. W przypadku niespełnienia choćby jednej ze wskazanych przez ustawodawcę przesłanek, wniosek o przyznanie świadczeń musi zostać załatwiony odmownie. Z przytoczonych wyżej względów, po przeanalizowaniu stanu faktycznego i prawnego sprawy Kolegium stwierdziło, że nie mogło uwzględnić odwołania. Na powyższą decyzję [...] złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnosząc o jej uchylenie w całości. Skarżący powtórzył w skardze zarzuty zawarte w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie może zostać uwzględniona, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, Sąd nie dopatrzył się przy ich wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością ich wyeliminowania z obrotu prawnego. W szczególności, w ocenie Sądu, organy orzekające w dostatecznym stopniu zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w pełni podziela. Skarżący ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad swym niepełnosprawnym w stopniu znacznym kuzynem. Z wnioskiem o przyznanie tego świadczenia wystąpił dnia 15 listopada 2012 r. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że konstruując motywy podjętego rozstrzygnięcia Sąd uznał za konieczne odniesienie się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 5/13 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny wyraził następujący pogląd: "Rozważając kwestie związane z przysługiwaniem zasiłku pielęgnacyjnego, na tle przedstawionej sprawy, w pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że w myśl art. 13 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne, do którego prawo powstało przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, ustalając to prawo za ten okres, stosuje się przepisy dotychczasowe. Powyższe oznacza, że pomimo zmian dokonanych przez ustawodawcę w treści art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, będą one miały nadal zastosowanie w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2010 r., tj. do sytuacji zaistniałych przed zmianą przepisów. Podjęcie, więc uchwały w tym przedmiocie jest w pełni uzasadnione. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2010 r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osoba legitymująca się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwości samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W myśl art. 17 ust.1a powołanej ustawy, osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku, gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo, gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust.1. W powołanych przepisach został zawarty ściśle określony katalog osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, zakreślony m.in. przesłanką pozostawania osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby będącej pod jej opieką (art. 17 ust 1 pkt 3 u.ś.r.). Zarówno w pierwotnej wersji tego przepisu (Dz. U. z 2003 r., Nr 228, poz. 2255), jak i w toku kolejnych zmian ustawy (opublikowanych Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz.593, z 2005 r. Nr 86, poz. 732, z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z 2007 r. Nr 109, poz. 747, z 2008 r. Nr 138, poz. 872, z 2008 r. Nr 223, poz. 1456, z 2009 r. Nr 97, poz. 800, z 2009 r. Nr 129, poz. 1058, z 2010 r. Nr 219, poz. 1706, z 2011 r. Nr 205, poz. 1212, z 2012 r. poz. 959) świadczenie to przysługiwało członkom rodziny, na których spoczywał w stosunku do osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny. Pierwotnie świadczenie to przysługiwało tylko w wypadku opieki sprawowanej przez rodziców lub opiekunów nad dzieckiem. Na skutek wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 (OTK ZU-A 2008, nr 6 poz. 107) i z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07 (OTK ZU-A 2008, nr 6, poz. 109), którymi uznano za sprzeczne z Konstytucją RP pominięcie wśród osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego innych członków rodziny, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny, sprawujących opiekę nad niepełnoletnim, niesprawnym członkiem rodziny, a także nad innym członkiem rodziny wymagającym opieki ustawodawca rozszerzył krąg osób uprawnionych do tego świadczenia. W każdej jednak z kolejnych regulacji prawnych, przyjmowano wymóg, by osoba świadcząca opiekę była obciążona w stosunku do podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym. Ustawodawca uznawał więc, że jednym z warunków, od których zależy powstanie prawa do tego świadczenia było to, że opiekę wykonuje osoba obciążona wobec podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym i mimo wielokrotnych zmian ustawy o świadczeniach rodzinnych od warunku tego nie odstąpił. W art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. wprost stwierdzono, że świadczenie przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. Stosowanie do art. 128 ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych – obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 k.r.o.). Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (art. 129 § 1 k.r.o.). (...). Przepis art. 17 ust 1 i art. 17 ust 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez odesłanie do przepisów ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, jednoznacznie wskazuje krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji. W ocenie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, przywołana treść omawianych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może być uzupełniona przez inne rozumienie zakresu podmiotowego obowiązku alimentacyjnego, niż to wynika z Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Nie można zatem, powołując się na ogóle zasady konstytucyjne, wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwala przyjąć, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną. W świetle powyższego przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny zagadnienie prawne należało rozstrzygnąć w ten sposób, że osobie, którą nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, w stanie prawnym przed 1 stycznia 2013 r., nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych." W niniejszej sprawie jest poza sporem, że skarżący jest spokrewniony z niepełnosprawną w stopniu znacznym osobą, nad którą sprawuje opiekę. Bezsporne jest również to, że osoba ta jest kuzynem skarżącego, a więc są oni spokrewnieni ze sobą w linii bocznej – ich ojcowie to bracia. W świetle przywołanych wyżej regulacji prawnych jest to niewątpliwie okoliczność, która wyklucza możliwość przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia – na co zasadnie wskazały organy obu instancji. Przy czym, nie zmienia tego fakt, iż skarżący został ustanowiony opiekunem prawnym swego kuzyna, gdyż przepisy prawa nie wiążą ze sprawowaniem tej funkcji obowiązku alimentacyjnego. Nadmienić także trzeba, że w świetle regulacji prawnej obowiązującej od dnia 1 stycznia 2013 r. skarżący również nie uzyskałby prawa do wnioskowanego świadczenia. Wobec tego co powiedziano Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.