IV SA/Wr 720/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.) Sędziowie : Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Protokolant : Dorota Hurman po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 2 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Dyrektora Wojewódzkiego Szpitala Neuropsychiatrycznego w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie Przedmiotem skargi jest postanowienie z dnia [...], nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., które po rozpatrzeniu odwołania Wojewódzkiego Szpitala Neuropsychiatrycznego w K. od decyzji z dnia [...], nr [...] wydanej przez działającego z upoważnienia Burmistrza D., Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w D., w sprawie odmowy skierowania T. R. do Domu Pomocy Społecznej stwierdziło niedopuszczalność wniesienia odwołania W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławczego podało, że Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej decyzją z dnia [...] odmówił Wojewódzkiemu Szpitalowi skierowania T. R. do Domu Pomocy Społecznej. Od decyzji tej odwołał się Wojewódzki Szpital Neuropsychiatryczny, który jest samodzielnym publicznym zakładem opieki zdrowotnej, posiadającym osobowość prawną (statut). Samorządowe Kolegium Odwoławczego po rozpatrzeniu odwołania Wojewódzkiego Szpitala w sprawie odmowy skierowania T. R. do Domu Pomocy Społecznej postanowieniem z dnia [...] stwierdziło niedopuszczalność wniesienia odwołania przez Szpital. W uzasadnieniu Kolegium Odwoławcze podało, że w oświadczeniu z dnia 13 czerwca 2011 r. T. R. upoważnił Szpital do złożenia w jego imieniu odwołania od decyzji Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej skierowania go do Domu Pomocy Społecznej. Dalej Kolegium Odwoławcze wskazało, że pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych stosownie do art. 33 § 1 kpa, ponieważ Szpital nie jest osobą fizyczną i nie może występować w postępowaniu administracyjnym jako pełnomocnik T. R., a tym samym nie może wnieść w jego imieniu odwołania od decyzji organu I instancji. Z tej racji na podstawie art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdził w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez Szpital. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona skarżąca Wojewódzki Szpital wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, któremu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania: - art. 28 k.p.a., polegające na nie uznaniu strony skarżącej za stronę postępowania, - art. 33 k. p. a . poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, - art. 134 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Ponadto podniesiono naruszenie art. 106 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) poprzez nie przyjęcie, że odwołanie od decyzji w sprawie świadczeń z pomocy społecznej może złożyć inna osoba za zgodą osoby ubiegającej się o świadczenie. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że Kolegium Odwoławcze całkowicie pominęło fakt, że decyzja Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej kierowana była do niej, z pouczeniem o prawie złożenia odwołanie. Dalej skarżący zarzucił Kolegium Odwoławczemu, że nie odniosło się wcale do faktu, że odwołanie od decyzji zaskarżał w swoim imieniu, posiadając zgodę T. R. Nie występował więc jako pełnomocnik strony, lecz jako osoba , o której mowa w art. 106 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, czyli osoba, która za zgodą strony może złożyć odwołanie. Zasadniczo odwołanie wnosi strona - adresat decyzji. Ustawa o pomocy społecznej przyznaje jednak to uprawnienie również innej osobie działającej za zgodą podmiotu ubiegającego się o świadczenie (art. 106 ust. 6 ustawy). Przepis ten nie ogranicza uprawnienia do wniesienia odwołania tylko przez osoby fizyczne. Na przepis ten skarżący powoływał się w odwołaniu, jednakże Kolegium Odwoławcze nie odniosło się do tego. W załączeniu do odwołania przedłożona została zgoda T. R. na złożenie odwołania. Tę zgodę Kolegium Odwoławcze potraktowało jako upoważnienie. Tymczasem elementem charakteryzującym postępowanie odwoławcze w sprawach z pomocy społecznej jest ograniczony formalizm, który w tym przypadku powinien przejawić się oceną pisma T. R. z dnia 13.06.2011 r. nie jako upoważnienia lecz jako jego zgody na wniesienie przez skarżącego odwołania. W przypadku wątpliwości Kolegium Odwoławcze winno zgodnie z art. 64 § 2 k. p. a. wezwać T. R. do usunięcia braków z pouczeniem, że nie usunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Następnie skarżący podniósł, że sprawy z zakresu pomocy społecznej mają istotne znaczenie dla ochrony praw jednostki. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że w postępowaniu w sprawach pomocy społecznej organy administracji publicznej mają szczególny obowiązek dbałości o to, aby strony, nie poniosły szkody. Postępowanie Kolegium Odwoławczego w tej sprawie przeczy tej wypracowanej przez judykaturę zasadzie. W ocenie skarżącego, stanowisko Kolegium jest błędne i wydane zostało z obrazą przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim zauważyć, że zgodnie z art. 28 k. p. a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Skoro skarżący uznany został za stronę postępowania w pierwszej instancji, to również posiadał status strony w postępowaniu przed Kolegium Odwoławczym, które nie wykazało, iż utracił przymiot strony. Jeśli zaś uznano, że pismo z dnia 13.06.2011 r. jest pełnomocnictwem, to wadą postępowania było nie wezwanie, w trybie art. 64 § 2 k.p.a., z rygorem pozostawienia podania bez odwołania w kontekście przepisu z art. 106 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej. Przedmiotem odwołania, wniesionego w terminie i zgodnie z pouczeniem była decyzja istniejąca, co do której służyło prawo odwołania i nie ulega wątpliwości, że wniesiona została za zgodą legitymowanej strony postępowania przez inna osobę (w tym przypadku osobę prawą). Zatem nie istniały żadne okoliczności, które powodowałyby stwierdzenie niedopuszczalności odwołania. Wobec tego wydanie postanowienia w tym przedmiocie było niedopuszczalne i pozbawione podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowa argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), stanowiąc w przepisie art. 1 § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie decyzji może nastąpić w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami – zwana dalej p.p.s.a.). Istotnym jest także, że rozstrzygając daną sprawę sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa a zakres jego procedowania wytyczają granice danej sprawy oraz zakaz reformationis in peius (art. 133 i 134 § 1 i 2 p.p.s.a). W ocenie Sądu skarga jest zasadna, bowiem zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Przede wszystkim trzeba podnieść, że postępowanie odwoławcze sensu stricto, tj. postępowanie przed organem odwoławczym, składa się z trzech faz: fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego, fazy wydania rozstrzygnięcia. W fazie wstępnej organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Zagadnienie dopuszczalności odwołania należy rozpatrywać w kontekście wymagań stawianych odwołaniu przez przepisy kodeksu lub przez przepisy szczególne. W doktrynie przyjmuje się, że ze środka odwoławczego można skorzystać wówczas, gdy spełnione są następujące warunki: 1) środek odwoławczy względnie środek zaskarżenia musi być dopuszczalny z ustawy, 2) musi być wniesiony w przepisanej formie, 3) musi być wniesiony w przepisanym czasie, 4) musi być wniesiony przez legitymowaną do tego osobę. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę nie mającą do tego legitymacji bądź przez osobę nie mającą zdolności do czynności prawnych (Komentarz do art. 134 kpa, A. Wróbel; wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., II OSK 1661/06, LEX nr 425381). Przystępując do wyjaśnienia motywów decydujących o uchyleniu zaskarżonego postanowienia należy stwierdzić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest ugruntowany pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie akceptuje, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. uchwałę Składu Siedmiu Sędziów NSA z 5.VII.1999r., OPS 16/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 119, wyrok NSA z 5.VII.2006r., II OSK 942/05, Lex 244395). W uzasadnieniu powołanej uchwały NSA z 5.VII.1999 r. stwierdzono m.in., że zgoda na dopuszczalność wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. oznaczać będzie akceptację dla gabinetowego rozstrzygania w trybie pozaprocesowym, z jednoczesnym wyłączeniem ustanowionych w postępowaniu administracyjnym gwarancji ochrony praw strony. Mówiąc inaczej, przyjęcie takiej koncepcji oznacza niczym nieusprawiedliwione odstępstwo od modelowych cech systemu instancyjnego. Ustalenie interesu prawnego powinno nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ pierwszej instancji wraz z ewentualnym ich uzupełnieniem zgodnie z art. 136 k.p.a. Legitymację strony do wniesienia odwołania należy oceniać według przepisów art. 28, 29 i 30 k.p.a. Wystarczające jest dla skutecznego wniesienia odwołania przyjęcie tzw. subiektywnej wersji legitymacji procesowej strony, skuteczne zatem powinno być odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw i obowiązków. Twierdzenie takie może zostać zweryfikowane tylko w sposób procesowy, na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego jako takiego. Jeżeli twierdzenie owo nie zostanie pozytywnie zweryfikowane, to należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Ustalenie takiej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania w drugiej instancji, ponieważ nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, nie ma podstaw do ustalenia koniecznego związku twierdzeń strony z powszechnie obowiązującymi normami prawa materialnego. W tym wypadku również powód umorzenia powstanie w konkretnej sprawie administracyjnej, dotyczącej indywidualnie oznaczonego podmiotu. Nie ma powodów, by traktować interes prawny strony jako sui generis zagadnienie wstępne. Podniesiono ponadto, że wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. następuje w drodze niezaskarżalnego postanowienia, a zatem nie będzie miało doń zastosowania odesłanie z art. 126 k.p.a. W szczególności nie będzie podstaw do eliminacji takiego postanowienia w trybie nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, określonych w przepisach art. 145-152 oraz w art. 156-159 k.p.a. To prawda, że postanowienie takie może być zaskarżone do sądu administracyjnego nawet bez stosowania trybu przewidzianego w art. 34 ust. 3 ustawy o NSA - obecnie art. 52 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (uchwała NSA z dnia 29 września 1997 r. sygn. FPS 7/97, ONSA 1998, z. 1, poz. 2), jednakże nie w każdym wypadku kontrola sądowa jest efektywniejsza od kontroli sprawowanej w trybie postępowania administracyjnego. Przyjęcie decyzyjnej formy orzekania o braku legitymizacji strony w wyżej podanym aspekcie prowadzi do obowiązywania przyjętego standardu, polegającego na pierwszeństwie kontroli instancyjnej i pozainstancyjnej przed kontrolą sądową; w takich wypadkach bowiem sąd administracyjny działa niejako w zastępstwie organów administracji publicznej (na wskazaną prawidłowość zwrócił uwagę Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 13 lutego 1996 r. sygn. III AZP 23/95). W kontekście powyższych rozważań należy stwierdzić, że słusznie strona skarżąca podniosła, że Kolegium Odwoławcze nie wzięło pod uwagę okoliczności, iż decyzja Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej kierowana była do Szpitala i posiadała pouczenie o prawie złożenia odwołanie. Organ II instancji nie ustosunkował się do faktu, że odwołanie od decyzji strona zaskarżała w swoim imieniu, posiadając także zgodę T. R.. Nie powoływała się więc występowanie w charakterze pełnomocnika strony, lecz osoby wskazywanej w art. 106 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, czyli tej, która za zgodą strony może złożyć odwołanie. Zasadą jest, że odwołanie wnosi strona - adresat decyzji, lecz ustawa o pomocy społecznej przyznaje jednak to prawo także innej osobie posiadającej zgodę podmiotu ubiegającego się o świadczenie (art. 106 ust. 6). Przepis ten nie ogranicza uprawnienia do złożenia odwołania tylko przez osoby fizyczne. Do odwołania załączono przedmiotową zgoda T. R. na złożenie odwołania. Skarżący w odwołaniu przywoływał powyższą regulacje, lecz Kolegium Odwoławcze nie ustosunkowało się do tej podstawy jako uprawniającej do wniesienia odwołania. Zgodę T. R. Kolegium Odwoławcze uznało zaś błędnie jako upoważnienie. W postępowanie odwoławczym w sprawach z pomocy społecznej stosować należy zasadę ograniczonego formalizmu, co winno spowodować ocenę pisma T. R. z dnia 13.06.2011 r. nie jako upoważnienia lecz jako jego zgody na wniesienie przez skarżącego odwołania. Ewentualnie powstałe wątpliwości Kolegium Odwoławcze winno usunąć w myśl art. 64 § 2 k. p. a. w drodze wezwania T. R. do usunięcia braków z zastrzeżeniem, że brak wyjaśnienia skutkować będzie pozostawieniem podania bez rozpoznania. Wobec tych ustaleń należy, że zaskarżone postanowienie uchybia przepisom proceduralnym w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zostało bowiem wydane z naruszeniem art. 28 k. p. a., który określa, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Skoro zatem skarżącemu przyznano status w postępowaniu przed organem I instancji, to również utrzymał go w postępowaniu przed Kolegium Odwoławczym, skoro nie wykazano, by utracił charakter strony. Gdyby zaś przyjąć, że pismo z dnia 13.06.2011 r. jest pełnomocnictwem, to zabrakło wezwania przez organ II instancji tj . zastosowania art. 64 § 2 k.p.a., z zagrożeniem pozostawienia podania bez rozpatrzenia i z uwzględnieniem normy z art. 106 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej. Niewątpliwie przedmiotem odwołania, wniesionego w terminie (niezrozumiałe i pozbawione uzasadnienia jest stwierdzenie o uchybieniu terminowi złożenia odwołania zresztą pozostające w sprzeczności z częścią wstępną postanowienia) była decyzja istniejąca, co do której służyło prawo odwołania. Wniesiona ona została za zgodą legitymowanej strony postępowania przez inna osobę (osobę prawną) brak było więc podstaw do stwierdzenie niedopuszczalności odwołania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy, winien zgodnie z poczynionymi uwagami rozważyć dopuszczalność odwołania. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.