IV SA/Wr 722/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant specjalista Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 4 marca 2014 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewody D. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych I. uchyla decyzję organu I i II instancji; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Prezydent W. decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. d, ust.7, art. 10 ust. 7 pkt 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 36 oraz art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 674 ze zm.), dalej: ustawa, oraz art. 104 k.p.a. odmówił J. M. umorzenia nienależnie pobranego świadczenia - zasiłku dla bezrobotnych w wysokości 3.820,80 zł. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny, istotny dla merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Decyzją Prezydenta Miasta W., nr [...] z dnia [...] orzeczono o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia tj. zasiłek dla bezrobotnych w wysokości 3.820,80 zł brutto, wypłacony za okres od 12 października 2010 r. do 3 kwietnia 2011 r. Po otrzymaniu w/w decyzji tj. w dniu 20 kwietnia 2012 r. interesant złożył w Urzędzie Pracy wniosek o odroczenie terminu spłaty długu. Motywacją wystąpienia zainteresowanego była trudna sytuacja materialno-bytowa spowodowana brakiem pracy W związku z tym, iż wniosek zawierał braki formalne, pismem z dnia 17 maja 2012 r. wezwano stronę do urzędu pracy, celem skonkretyzowania żądania. W dniu 24 maja 2012 r. dłużnik złożył w Urzędzie pismo oraz oświadczenie, w którym wyraził wolę odroczenia terminu spłaty długu na okres 6 miesięcy. Powiatowy Urząd Pracy uwzględnił argumenty strony i decyzją Prezydenta W. nr [...], z dnia [...] odroczył termin spłaty nienależnie pobranego świadczenia w w/w kwocie na okres 6 miesięcy, tj. do dnia 31 października 2012 r. Z akt sprawy wynika, że po upływie terminu odroczenia dłużnik nie wykonał obowiązku wynikającego z aktu administracyjnego. Mając na względzie powyższe, wystosowano upomnienie, wzywające do zapłaty. Reakcją petenta było złożenie w dniu 3 stycznia 2013 r. kolejnego wniosku dotyczącego odroczenia terminu spłaty długu. W uzasadnieniu zainteresowany powołał się na trudną sytuację materialno-bytową oraz zdrowotną. W dniu 19 stycznia 2013 r. interesant złożył oświadczenie żądając odroczenia terminu spłaty długu do dnia 31 marca 2013 r. W oświadczeniu zainteresowany napisał, że nie pracuje, nie posiada żadnych dochodów, a mieszkanie użycza od znajomych. Do akt sprawy interesant dostarczył dokumenty, rachunki nieistotne dla sprawy, gdyż wystawione na zupełnie inne dane osobowe. Powiatowy Urząd Pracy nie przychylił się do żądania strony i decyzją Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] odmówił kolejnego odroczenia terminu spłaty długu. Od powyższej decyzji strona złożyła w dniu 4 lutego 2013 r. odwołanie, w wyniku którego decyzją Wojewody D. nr [...] z dnia [...] wydaną decyzję utrzymano w mocy. W dniu 8 marca 2013 r. zobowiązany do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia złożył kolejny wniosek tym razem dotyczący umorzenia nienależnie pobranego świadczenia. W uzasadnieniu strona powołała się na trudną sytuację materialno-bytową spowodowaną bezrobociem oraz problemami zdrowotnymi. We wniosku petent napisał, że jest osobą bezdomną, mieszkającą u znajomych w Z. Dodał również, że leczy się w poradni pulmunologicznej i neurologicznej. Powiatowy Urząd Pracy we W, pismem z dnia 4 kwietnia 2013 r. poinformował petenta, że decyzja kończąca postępowanie w sprawie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia zostanie wydana po przeprowadzeniu oceny sytuacji materialno-bytowej oraz po zaopiniowaniu żądania przez powiatową radę zatrudnienia. Ponadto wnioskiem z dnia 4 kwietnia 2013 r. zwrócono się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., celem rozpoznania sytuacji materialno-bytowej bezrobotnego. W odpowiedzi powyższy organ, pismem z dnia 25 kwietnia 2013 r. poinformował tutejszy Urząd, że petent od września 2011 r. przebywa w Z. przy ul. [...] u znajomej J. K. Wyżej wymieniona zapewnia dłużnikowi wyżywienie oraz dostęp do zaplecza kuchennego i łazienki. Pracownik socjalny napisał również, że zobowiązany do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia otrzymuje pomoc finansową od dzieci w wysokości około 300-400 zł miesięcznie. Powiatowy Urząd Pracy rozpatrując żądanie strony, oparł się przede wszystkim na materiale dowodowym zgromadzonym w karcie rejestracyjnej, zebranym w toku postępowania administracyjnego, na podstawie którego Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy we W., działający z upoważnienia Prezydenta W., po zasięgnięciu w dniu 8 lipca 2013 r. opinii powiatowej rady zatrudnienia, nie przychylił się do żądania strony dotyczącego umorzenia nienależnie pobranego świadczenia, wskazując tym samym na niemożność bezspornego zastosowania przepisu art. 76 ust. 7 ustawy, wedle którego starosta może odroczyć termin płatności, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków (...), albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek: 1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowo środki (...), nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności, 2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki (...), albo; osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; 3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki (...), zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków (...), przewyższającej wydatki egzekucyjne. Zdaniem organu I instancji, powyższe przepisy jednoznacznie wskazują, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia następuje w drodze uznania administracyjnego. Ustawodawca zapewnił uznanie administracyjne organowi wydającemu niniejszą decyzję poprzez użycie wyrażenia: ,,Starosta może..." ( zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 36 ustawy ,"Starosta - oznacza to (...) prezydenta miasta na prawach powiatu (...)"). Przez uznanie administracyjne rozumie się takie uregulowanie kompetencji organu administracyjnego, że organ ten może rozstrzygnąć sprawę w różny sposób przy tym samym stanie faktycznym i każde rozstrzygnięcie jest legalne. Mamy tu więc do czynienia z możliwością wyboru sposobu załatwienia sprawy, oczywiście w ramach obowiązujących przepisów, mając na względzie nie tylko słuszny interes strony, ale także interes społeczny. Uznaniowość ta nie oznacza jednakże całkowitej i niekontrolowanej dowolności organu w tej kwestii, albowiem powołany przepis art. 76 ust. 7 ustawy określa cztery samodzielne przesłanki warunkujące umorzenie nienależnie pobranego świadczenia, wyznaczając w ten sposób granice uznania administracyjnego. Zdaniem organu orzekającego, z oczywistych powodów nie można umorzyć nienależnie pobranego świadczenia na podstawie art. 76 ust. 7 pkt 3 ustawy ponieważ dotyczy on osób, które zmarły i nie pozostawiły majątku, z którego można dochodzić należności. Nie można zastosować przesłanki wymienionej w art. 76 ust. 7 pkt 1 ustawy ponieważ przeciwko dłużnikowi nie prowadzono postępowania egzekucyjnego, w którym organ egzekucyjny stwierdziłby brak majątku, z którego można dochodzić należności. Postępowanie egzekucyjne wszczyna się na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego. Zwłoka z wystawieniem przez Urząd tytułu wykonawczego i tym samym wszczęcia postępowania egzekucyjnego przez organ egzekucyjny podyktowana była wyłącznie zamiarem ustosunkowania się w pierwszej kolejności do żądania zawartego we wcześniejszych wnioskach (odroczenie, umorzenie). Powiatowy Urząd Pracy nie jest organem egzekucyjnym i nie posiada uprawnień ani kompetencji do badania majątku strony. Urząd może jedynie weryfikować dowody przedstawione przez petenta przy pomocy innych instytucji (np. MOPS, Urząd Skarbowy). Odnośnie przepisu art. 76 ust. 7 pkt 4 ustawy również nie można stwierdzić, że organ egzekucyjny nie uzyska kwoty nienależnie pobranego świadczenia przewyższającej wydatki egzekucyjne, albowiem procedura egzekucyjna nie została jeszcze wszczęta. Na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalono, że Powiatowy Urząd Pracy we W. nie może przychylić się do wniosku strony i umorzyć nienależnie pobrane świadczenie w wysokości 3.820,80 zł na podstawie przesłanek zawartych w art. 76 ust. 7 pkt 2, ponieważ materiał dowodowy zebrany w sprawie potwierdza, że petent jest na utrzymaniu znajomej, która zapewnia mu wyżywienie oraz mieszkanie. Z akt sprawy wynika, że petent otrzymuje również pomoc finansową od dzieci w wysokości około 300-400 zł miesięcznie. Mając na względzie powyższe, stwierdzono, iż dochodzenie należności chociażby w niskich, nieoprocentowanych ratach nie pozbawi dłużnika niezbędnych środków utrzymania, tym bardziej, że petent nie ma nikogo na utrzymaniu, a jego podstawowe potrzeby są zaspokajane przez inne osoby. Rozpatrując żądanie strony dotyczące umorzenia nienależnie pobranego świadczenia należy wziąć pod uwagę także wcześniejsze wnioski strony. Pierwszy wniosek z dnia 20 kwietnia 2012 r., dotyczący odroczenia terminu spłaty długu na okres 6 miesięcy, gdzie urząd przychylił się do żądania petenta. Ponadto kolejny (drugi) wniosek z dnia 3 grudnia 2012 r. dotyczący odroczenia terminu spłaty długu (decyzja negatywna). Opisany powyżej stan faktyczny dowodzi, że interesant swoim działaniem utrudnia i hamuje kontynuację postępowania administracyjnego w sferze następczej, albowiem urząd nie może wszcząć postępowania egzekucyjnego. Odraczając interesantowi spłatę nienależnie pobranego świadczenia Urząd liczył, że petent wykorzysta ten czas na znalezienie pracy. Niestety, rzeczywistość okazała się inna od zamierzonej. Fakt, iż zobowiązany do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia od prawie trzech lat jest osobą bezrobotną, świadczy niewątpliwie o bierności i braku motywacji do zmiany tej sytuacji. Podkreślono, że przed wydaniem niniejszej decyzji urząd pracy umożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranych materiałów dowodowych. Korespondencja w dniu 12 lipca 2013 r. została skutecznie doręczona, ale petent nie brał udziału w postępowaniu. Można zatem domniemywać, że sytuacja materialno-bytowa dłużnika zmieniła się. W tym miejscu należy podkreślić, że z pisma interesanta z dnia 2 stycznia 2013 r. wynika, iż starał się o przyznanie renty, którą być może uzyskał. Ponadto interesant nie dostarczył aktualnego orzeczenia o niepełnosprawności. Niedostarczenie w/w dokumentów może wskazywać na poprawę sytuacji materialno-bytowej i zdrowotnej dłużnika, w którego interesie leży uzupełnienie materiału dowodowego. Powiatowy Urząd Pracy rozpatrując wniosek strony uznał, iż nie ma niebezpieczeństwa, że dochodzenie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia chociażby w dogodnych, niskich ratach pozbawi stronę niezbędnych środków utrzymania. Nadmieniono, iż urząd pracy jest organem administracji państwowej przez co ustawowo zobligowany jest do przestrzegania prawa i działania wyłącznie na jego podstawie (art. 6 k.p.a.). Natomiast obywatel działając w swoim interesie dąży przede wszystkim do osiągnięcia konkretnego celu, w tym przypadku umorzenia nienależnie pobranego świadczenia. Celem obywatela jest tylko korzystne rozstrzygnięcie administracyjne. Słuszny interes obywatela nie może nadużywać publicznych praw podmiotowych. Ochrona interesu indywidualnego (obywatela) nie ma prymatu orzeczniczego. Interes społeczny nie jest zbiorem interesów indywidualnych, a tylko pewnym wycinkiem interesu społecznego. W takim przypadku niezbędne jest wyznaczenie granicy przez organ orzekający, gdyż pojęcie interesu społecznego jak i pojęcie słusznego interesu obywatela nie są ustawowo zdefiniowane. Ponadto interesant może spłacić zadłużenie w dogodnych dla niego ratach. W tym celu należy złożyć stosowny wniosek. Należy uświadomić stronie, iż samo ustalenie obowiązku w akcie indywidualnym nie daje podstawy do wdrożenia postępowania egzekucyjnego, a proces stosowania normy prawa materialnego nie jest równoznaczny z jej realizacją. Powiatowy Urząd Pracy w przypadku nieuiszczenia nienależnie pobranego świadczenia może wszcząć określone ustawą zmiany w rzeczywistości społecznej, zmierzające do wykonania normy prawa materialnego. Bez wykonania aktu kreującego obowiązek nie można mówić o realizacji normy prawa materialnego. Rozwiązanie, w myśl którego sankcją egzekucyjną są obwarowane akty nakładające obowiązki, przyjmuje ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 1015), stanowiąc w art. 1 sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków, o których mowa w art. 2 oraz prowadzone przez organy egzekucyjne postępowanie i stosowane przez nie środki przymusu, służące doprowadzeniu do wykonania obowiązku. Urząd zobligowany jest do podjęcia wszystkich dozwolonych prawem czynności zmierzających do odzyskania nienależnie pobranego świadczenia, dlatego w przypadku niewpłacenia wyżej wymienionej kwoty we wskazanym terminie, urząd pracy będzie dochodził swoich roszczeń na drodze egzekucji administracyjnej. Biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny Prezydent W. nie znalazł uzasadnienia do umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia. Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. M., który wniósł o przychylne ustosunkowanie się do jego wniosku o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia w wysokości 3.820,80 zł Wskazał, że jego sytuacja nie uległa zmianie, w dalszym ciągu uchodzi za osobę bezdomną, mieszkającą kątem u znajomej, która wspomaga go, a właściwie utrzymuje. Syn, który wspomagał odwołującego finansowo stracił pracę i na dzień dzisiejszy nie jest w stanie jemu pomóc. Odwołujący mimo swoich starań nie znalazł pracy i nie przyznano jemu renty, więc jego sytuacja materialno-bytowa nie zmieniła się. W ostatnich miesiącach stan jego zdrowia pogorszył się na tyle, iż od dnia 9 maja 2013 r. do 21 maja 2013 r. przebywał w D. Szpitalu Specjalistycznym im. [...]. Po leczeniu i rehabilitacji Powiatowy Zespół ds. Orzecznictwa o Niepełnosprawności we W. wydał orzeczenie o zaliczeniu go do lekkiego stopnia niepełnosprawności. Obecnie odwołujący leczy się w szpitalu uzdrowiskowym w ramach zwolnienia lekarskiego w Zakładzie Lecznictwa Uzdrowiskowego i do czasu zakończenia leczenia nie jest w stanie podjąć jakiejkolwiek pracy. Do odwołania strona dołączyła: - orzeczenie z dnia 14 czerwca 2013 r. o zaliczeniu do lekkiego stopnia niepełnosprawności na okres do 30 czerwca 2016 r., w którym podano, że wskazana jest praca lekka, - kartę informacyjną leczenia szpitalnego za okres od 21 maja 2013 r. do 21 maja 2013 r., gdzie w zaleceniach podano, że wskazane jest dalsze leczenie pod nadzorem reumatologa i specjalisty rehabilitacji, redukcja ciężaru ciała do 80 kg oraz przestrzeganie diety ubogopurynowej, - skierowanie i potwierdzenie skierowania z dnia 2 lipca 2013 r. na leczenie uzdrowiskowe od 22 sierpnia 2013 r. do 12 września 2013 r. - oraz zaświadczenie z dnia 23 sierpnia 2013 r. stwierdzające rozpoczęcie pobytu w Szpitalu Uzdrowiskowym (pobyt przewidziano do 12 września 2013 r.). Wojewoda D. decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 76 ust. 7 ustawy, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając wydaną decyzję wskazano, że w toku postępowania odwoławczego na podstawie dokumentów załączonych do akt sprawy ustalono, że J. M. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy we W. w dniu 4 października 2010 r. jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku od dnia 12 października 2010 r. do dnia 11 kwietnia 2011 r. W dniu 14 października 2011 r. odwołujący przedłożył w Powiatowym Urzędzie Pracy we W. wyrok Sądu Rejonowego z dnia 17 sierpnia 2011 r., na mocy którego przyznano jemu świadczenie rehabilitacyjne od dnia 4 października 2010 r. na okres 6 miesięcy i w związku z tym decyzją z dnia 17 października 2011 r. orzeczono o pozbawieniu strony statusu osoby bezrobotnej od 4 października 2010 r. do 3 kwietnia 2011 r. oraz o pozbawieniu prawa do zasiłku za okres od 12 października 2010 r. do 3 kwietnia 2011 r., a następnie decyzją z dnia 16 stycznia 2012 r. orzeczono o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, tj. zasiłku dla bezrobotnych w wysokości brutto 3.820,80 zł za okres od 12 października 2010 r. do 3 kwietnia 2011 r. W dniu 20 kwietnia 2012 r. zobowiązany do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia założył wniosek o odroczenie terminu spłaty na okres 6 miesięcy i organ pierwszej instancji przychylił się do wniosku strony i w decyzji z dnia 25 maja 2012 r. orzekł o odroczeniu terminu spłaty zadłużenia do dnia 31 października 2012 r. Po upływie tego terminu skarżący złożył ponowny wniosek o odroczenie spłaty, który został rozpatrzony negatywnie - decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia 18 stycznia 2013 r. orzeczono o odmowie odroczenia terminu płatności nienależnie pobranego świadczenia, tj. zasiłku dla bezrobotnych w wysokości brutto 3.820,80 zł. za okres od 12 października 2010 r. do 3 kwietnia 2011 r. Od decyzji tej zainteresowany złożył odwołanie, po rozpatrzeniu którego organ drugiej instancji decyzją z dnia 13 marca 2013 r. utrzymał w mocy wydając decyzję. W dniu 8 marca 2013 r. do Powiatowego Urzędu Pracy we W. wpłynął wniosek J. M. datowany na 7 lutego 2013 r. o umorzenie w całości nienależnie pobranego świadczenia, w którym strona stwierdziła, że nie posiada żadnych dochodów, ani oszczędności, jest osobą bezdomną, mieszka kątem u znajomych, leczy się w poradni pulmonologicznej i neurologicznej. Do wniosku strona dołączyła decyzję o wymeldowaniu z miejsca pobytu stałego. Następnie pismem z dnia 4 kwietnia 2013 r. Powiatowy Urząd Pracy we W. poinformował wnioskodawcę, że decyzja w sprawie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia zostanie wydana po przeprowadzeniu oceny sytuacji materialno-bytowej oraz po zaopiniowaniu żądania przez powiatową radę zatrudnienia. Jednocześnie dnia 4 kwietnia 2013 r. Powiatowy Urząd Pracy we W. zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. celem rozpoznania sytuacji materialno-bytowej strony. W odpowiedzi z dnia 25 kwietnia 2013 r. poinformowano, że J. M. przebywa od IX 2011 r. w mieszkaniu u znajomej, która zapewnia jemu wyżywienie oraz dostęp do zaplecza kuchennego oraz łazienki. Wnioskodawca jest zarejestrowany w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku i nie posiada żadnego stałego źródła dochodu, ale otrzymuje pomoc ze strony dzieci w wysokości ok. 300 - 400 zł miesięcznie. Ponadto toczy się sprawa o ustalenie prawa do świadczenia rentowego dla strony, której sytuacja zdrowotna jest trudna. Po otrzymaniu opinii Powiatowej Rady Zatrudnienia, podjętej na posiedzeniu w dniu 8 lipca 2013 r., pismem z dnia 9 lipca 2013 r. (doręczonym 12 lipca 2013 r.) zawiadomiono stronę o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, a następnie w dniu 14 sierpnia 2013 r. podjęto decyzję pierwszoinstancyjną. Analizując powyższe okoliczności organ odwoławczy zważył, iż zgodnie z art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek: 1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; 2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; 3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne. Wyżej cytowane przepisy dotyczące umorzenia mają charakter uznaniowy, a nie obligatoryjny. Organ nawet w przypadku wystąpienia powyższych przesłanek ma możliwość dokonania umorzenia, ale nie jest do niego zobligowany. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że przesłanka określone w cytowanym przepisie art. 76 ust. 7 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie wystąpiła, gdyż osoba, która pobrała nienależnie zasiłek żyje. Odnosząc się natomiast do zaistnienia przesłanek określonych w przepisie art. 76 ust. 1 i 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy zauważono, że postępowanie egzekucyjne nie było prowadzone. Nie można zatem mówić o jego nieskuteczności. Poza tym strona odnośnie swojego majątku żadnych oświadczeń nie składała, w toku postępowania wypowiadała się jedynie odnośnie swojego miejsca zamieszkania i braku aktualnie osiąganych dochodów. Istotnie organ pierwszej instancji nie będąc organem egzekucyjnym nie miał uprawnień do badania majątku strony i mógł jedynie oceniać dowody przedstawione przez stronę i uzyskane przy pomocy GOPS. Po analizie tych dowodów, w szczególności oświadczeń strony nie sposób stwierdzić, iż zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia przewyższającej wydatki egzekucyjne. Analizując ostatnią z przesłanek, zawartą w art. 76 ust. 7 pkt 2 ustawy stwierdzono, że organ pierwszej instancji podjął i przeprowadził czynności dotyczące zbadania sytuacji materialno-bytowej strony i wszechstronnie ją zanalizował, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Odwołujący faktycznie podał, że jest na utrzymaniu znajomej, która zapewnia jemu wyżywienie oraz mieszkanie. Wnioskodawca deklarował również, iż otrzymuje pomoc finansową w wysokości 300-400 zł od dzieci i chociaż jedno z nich, jak skarżący wskazał w odwołaniu, straciło obecnie pracę i sytuacja strony nie uległa poprawie, to nie sposób uznać, że istnieje podstawa do zastosowania przepisu art. 76 ust. 7 pkt 2 ustawy. Poza tym podkreślono, że obowiązkiem osoby, która uzyskała świadczenia, co do których następnie właściwy organ w drodze ostatecznej decyzji administracyjnej stwierdził, iż są one nienależne, jest zwrot tych świadczeń (art. 76 ust. 1 ustawy), a wykładnia przepisu art. 76 ust. 7 ustawy wskazuje, iż instytucje w nim określone powinny być stosowane wyjątkowo i nawet przy spełnieniu którejkolwiek z przesłanek umorzenie nienależnie pobranego świadczenia nie jest zasadą, ani obowiązkiem organu, lecz zależy jedynie od jego uznania. Granice uznania w przedmiotowej sprawie przez organ pierwszej instancji nie zostały przekroczone. W ocenie organu odwoławczego spłata zadłużenia w systemie niewielkich rat nie jest nierealna. Strona może złożyć w tym zakresie wniosek do organu pierwszej instancji. Uwzględniając powyższe okoliczności faktyczne i prawne organ odwoławczy stwierdził brak podstaw do zmiany wydanej decyzji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył J. M., który wniósł o przychylne ustosunkowanie się do złożonego wniosku dotyczącego umorzenia nienależnie pobranego świadczenia w wysokości 3.820,80 zł. Wskazał, że istotnie pogorszyła się jego sytuacja materialno-bytowa. W dalszym ciągu uchodzi za osobę bezdomną, mieszkającą kątem u znajomej, która wspomaga go (a właściwie utrzymuje). Syn, który pomagał mu finansowo w miarę swoich możliwości, stracił pracę. Mimo intensywnego leczenia, rehabilitacji oraz leczenia uzdrowiskowego, stan zdrowia skarżącego w dalszym ciągu pogarsza się, na dowód czego przedstawił kserokopię orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 19 sierpnia 2013 r., orzeczonego przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie D. o zaliczeniu do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności oraz zaświadczenie lekarskie z dnia 7 października 2013 r., iż skarżący nie jest zdolny podjąć jakiekolwiek pracy fizycznej. Wniósł o umorzenie w/w kwoty, ponieważ nie posiada żadnych dochodów (nie może pracować, nie posiada żadnego świadczenia, ani żadnego majątku). Zdaniem skarżącego przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy pozwalają staroście umorzyć należność przy wystąpieniu ustawowych przesłanek i dobrej woli. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie a uzasadniając swoje stanowisko przywołał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w szczególności przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniania pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 674 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z jej art. 76 ust. 1 osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, jest obowiązana do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. Starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli: 1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; 2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; 3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne (art. 76 ust. 6 ustawy). Powyższa regulacja jednoznacznie wskazuje, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia w całości lub w części nienależnie pobranego świadczenia następuje w drodze uznaniowej decyzji właściwego organu. Uznaniowość ta nie oznacza jednakże całkowitej i niekontrolowanej dowolności organu w tej kwestii, albowiem powołany przepis art. 76 ust. 7 ustawy określa cztery samodzielne przesłanki warunkujące umorzenie nienależnie pobranego świadczenia, wyznaczając w ten sposób granice uznania administracyjnego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 2032/06, LEX nr 318159). Ponadto, postępowanie prowadzone w tym przedmiocie winno respektować reguły określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organ, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia, jest związany również regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki zarówno w zakresie prowadzenia postępowania, jak również orzekania. W szczególności organ winien przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki, zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie zarówno Prezydent W., jak również Wojewoda D. uchybili powyższym zasadom postępowania administracyjnego. Wystarczy zestawić treść przesłanek wymienionych w art. 76 ust. 7 ustawy z przeniesieniem ich na grunt niniejszej sprawy, dokonanym przez organy orzekające, by się o tym przekonać. Odnośnie pierwszej i czwartej z tych przesłanek (niemożność dochodzenia należności spowodowana brakiem majątku; uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, przewyższającego wydatki egzekucyjne) organ I instancji stwierdza dokładnie tak: "Nie można zastosować przesłanki wymienionej w art.76 ust.7 pkt 1 ustawy ponieważ przeciwko dłużnikowi nie prowadzono postępowania egzekucyjnego, w którym organ egzekucyjny stwierdziłby brak majątku, z którego można dochodzić należności. Postępowanie egzekucyjne wszczyna się na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego. Zwłoka z wystawieniem przez tutejszy Urząd tytułu wykonawczego i tym samym wszczęcia postępowania egzekucyjnego przez organ egzekucyjny podyktowana była wyłącznie zamiarem ustosunkowania się w pierwszej kolejności do żądania zawartego we wcześniejszych wnioskach (odroczenie, umorzenie). Powiatowy Urząd Pracy nie jest organem egzekucyjnym i nie posiada uprawnień ani kompetencji do badania majątku strony. Tutejszy Urząd może jedynie weryfikować dowody przedstawione przez petenta przy pomocy innych instytucji (np. MOPS, Urząd Skarbowy). Odnośnie przepisu art. 76 ust.7 pkt 4 ustawy również nie można stwierdzić, że organ egzekucyjny nie uzyska kwoty nienależnie pobranego świadczenia przewyższającej wydatki egzekucyjne, albowiem procedura egzekucyjna nie została jeszcze wszczęta". Przesłanka trzecia nie znajduje zastosowania ze zrozumiałych względów, więc nie ma jej co rozpatrywać. Natomiast w kwestii drugiej z nich, (dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę niezbędnych środków utrzymania) Prezydent W. stwierdza niemożność umorzenia: "ponieważ materiał dowodowy zebrany w sprawie potwierdza, że petent jest na utrzymaniu znajomej, która zapewnia mu wyżywienie oraz mieszkanie. Z akt sprawy wynika, że petent otrzymuje również pomoc finansową od dzieci w wysokości około 300-400zł miesięcznie". I dalej organ I instancji wskazuje, że "fakt, iż zobowiązany do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia od prawie trzech lat jest osobą bezrobotną, świadczy niewątpliwie o bierności i braku motywacji do zmiany tej sytuacji". I wreszcie, że "z pisma interesanta z dnia 02.01.2013r. wynika, iż starał się o przyznanie renty, którą być może uzyskał. Ponadto interesant nie dostarczył aktualnego orzeczenia o niepełnosprawności. Niedostarczenie w/w dokumentów może wskazywać na poprawę sytuacji materialno-bytowej i zdrowotnej dłużnika, w którego interesie leży uzupełnienie materiału dowodowego". Krótko rzecz biorąc: nie wiadomo z tej decyzji jak opisana sytuacja skarżącego ma się do tych przesłanek umorzenia. Podobnie odnosi się do tych kwestii organ odwoławczy stwierdzając tyko: "organ pierwszej instancji podjął i przeprowadził czynności dotyczące zbadania sytuacji materialno-bytowej strony i wszechstronnie ją zanalizował, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odwołujący faktycznie podał, że jest na utrzymaniu znajomej, która zapewnia jemu wyżywienie oraz mieszkanie. Wnioskodawca deklarował również, iż otrzymuje pomoc finansową w wysokości 300-400 zł od dzieci i chociaż jedno z nich, jak skarżący wskazał w odwołaniu, straciło obecnie pracę i sytuacja strony nie uległa poprawie, to nie sposób uznać, że istnieje podstawa do zastosowania przepisu art. 76 ust. 7 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy". Nadto podkreślenia wymaga, że w sprawie będącej przedmiotem rozpatrzenia organ pierwszej instancji wydał orzeczenie po zasięgnięciu opinii Powiatowej Rady Zatrudnienia. Z protokołu posiedzenia tejże Rady, dołączonego do akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że organ ten głosował za umorzeniem połowy nienależnie pobranego świadczenia w sytuacji skarżącego. Należy w tym miejscu zauważyć, że o opinii tej, jakkolwiek niewiążącej dla organu zatrudnienia, jednak niezbędnej do wydania rozstrzygnięcia w sprawie w ogóle nie wspominają wydane w sprawie decyzje. Skoro opinia Powiatowej Rady Zatrudnienia była pozytywna dla skarżącego, nie wiadomo dlaczego organy zatrudnienia odmówiły uwzględnienia wniosku skarżącego. Co więcej, wspomniany protokół Powiatowej Rady Zatrudnienia nie zawiera przyczyn, z jakich członkowie tego organu głosowali za umorzeniem połowy należności, ograniczając się do tylko do przedstawienia sytuacji skarżącego. Organy zatrudnienia nie tylko nie odniosły się do wydanej opinii, ale i nie podjęły próby zapoznania się z jej ewentualnym uzasadnieniem. Z akt sprawy wynika, że sytuacja skarżącego jest trudna. Potwierdza to również protokół z posiedzenia Powiatowej Rady Zatrudnienia. Jest on bowiem zarejestrowany od dnia 4 kwietnia 2011 r. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Wyraża przy tym zainteresowanie podjęciem pracy na ½ etatu. Nadto ponosi wysokie koszty związane z leczeniem, choruje bowiem na nadciśnienie tętnicze, cukrzycę, zwyrodnienie kręgosłupa, ma napady duszności. Wymaga stałego przyjmowania leków i wizyt u specjalistów. Ponadto ustalono, że toczy się sprawa o ustalenie prawa do świadczenia rentowego, co skarżący poświadczył też na rozprawie sądowej. Skarżący posiada również trudną sytuację rodzinną i mieszkaniową, jest bezdomny i zamieszkuje u znajomej, od której otrzymuje pomoc w formie żywności. Pomoc finansową otrzymuje od dzieci (300-400 zł). Jedno z dzieci ostatnio straciło pracę. Nadto do skargi dołączył orzeczenie z dnia 19 sierpnia 2013 r. Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie D. zaliczające go do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności oraz zaświadczenie lekarskie z dnia 7 października 2013 r., z którego wynika, że skarżący jest niezdolny do pracy fizycznej. Już takie zarysowanie problemów skarżącego zdaje się przemawiać za jedną z czterech wyżej wymienionych podstaw umorzenia, choć uznanie w tym względzie Sad musi pozostawić organowi orzekającemu. Biorąc pod uwagę powyższe, nie można zatem, jak to uczyniły organy obu instancji w sprawie, ograniczyć uzasadnienia decyzji do zacytowania przepisów ustawy, bez wskazania czy mają one zastosowanie na gruncie konkretnych ustalonych okoliczności faktycznych. Tak lakoniczne uzasadnienia decyzji organów obu instancji jak i brak w nich jakiegokolwiek odniesienia się do powodów (w tym opinii Powiatowej Rady Zatrudnienia), które nie pozwoliły na uwzględnienie wniosku skarżącego, uniemożliwiają Sądowi ocenę ich legalności. Rozpoznając ponownie sprawę, organ obowiązany jest uwzględnić sformułowane wyżej zalecenia Sądu. Swoje rozstrzygnięcie winien zaś uzasadnić, mając na uwadze treść art. 107 § 3 k.p.a. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Zgodnie z przepisem art. 152 wskazanej wyżej ustawy, w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt może być wykonany. W niniejszej sprawie nie orzekano w przedmiocie wykonania zaskarżonego orzeczenia, gdyż zaskarżona decyzja nie posiada samodzielnego przymiotu wykonalności.