IV SA/Wr 724/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.) Asesor WSA Ewa Kamieniecka Protokolant Anna Rudzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2006r. przy udziale – sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Olszynie z dnia 20 kwietnia 2006r. nr III/25/2005 w przedmiocie wprowadzenia zmian w uchwale nr IV/33/2002 Rady Gminy w Olszynie z dnia 26 czerwca 2002r. w sprawie utworzenia placówki oświatowej prowadzonej w formie jednostki budżetowej I. orzeka o niezgodności z prawem § 4 zaskarżonej uchwały we fragmencie "i podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego"; II. orzeka, że uchwała w części wskazanej w punkcie I nie podlega wykonaniu. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez Wojewodę Dolnośląskiego jest uchwała Rady Miejskiej w Olszynie z dnia 20 kwietnia 2005r. Nr III/25/2005 w sprawie wprowadzenia zmian w Uchwale Nr IV/33/2002 Rady Gminy w Olszynie z dnia 26 czerwca 2002r. w sprawie utworzenia placówki oświatowej prowadzonej w formie jednostki budżetowej. Powołując się na przepis art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) Wojewoda Dolnośląski domagał się stwierdzenia nieważności § 4 we fragmencie "i podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego" wyżej wymienionej uchwały. W uzasadnieniu podał, że na sesji w dniu 20 kwietnia 2005r. Rada Miejska w Olszynie podjęła uchwałę Nr III/25/2005 w sprawie wprowadzenia zmian w uchwale Nr IV/33/2002 Rady Gminy w Olszynie z dnia 26 czerwca 2002r. w sprawie utworzenia placówki oświatowej prowadzonej w formie jednostki budżetowej. W wyniku postępowania nadzorczego organ nadzoru stwierdził, że wskazany wyżej zapis uchwały w sposób istotny narusza art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych (Dz.U. Nr 62, poz. 718 z późn. zm.). Wskazał, iż niniejsza uchwała w podstawie prawnej wskazuje art. 2 pkt 3, art. 5 ust. 2 pkt 1, art. 58 ust. 1 i 6 w związku z art. 5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), które przyznają radzie gminy, jako podmiotowi pełniącemu funkcję organu prowadzącego, kompetencję do założenia danego rodzaju placówki oświatowej. Jak dalej wskazał organ nadzoru, przedmiotowa uchwała zmienia treść § 1 pkt 2 uchwały Nr IV/33/2002 Rady Gminy w Olszynie z dnia 26 czerwca 2002r. Podał, że § 4 uchwały stanowi, iż "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego". Zgodnie z art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się: 1) akty prawa miejscowego stanowione przez wojewodę i organy administracji niezespolonej, 2) akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy, 3) statuty związków międzygminnych oraz statuty związków powiatów, 4) akty Prezesa Rady Ministrów uchylające akty prawa miejscowego stanowionego przez wojewodę i organy administracji niezespolonej, 5) wyroki sądu administracyjnego uwzględniające skargi na akty prawa miejscowego stanowionego przez: wojewodę i organy administracji niezespolonej, organ samorządu województwa, organ powiatu i organ gminy, 6) porozumienia w sprawie wykonywania zadań publicznych zawarte: a) między jednostkami samorządu terytorialnego, b) miedzy jednostkami samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej, 7) uchwałę budżetową województwa oraz sprawozdanie z wykonania budżetu województwa, 8) obwieszczenia o wygaśnięciu mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz o rozwiązaniu sejmiku województwa, rady powiatu lub rady gminy, 9) statutu urzędu wojewódzkiego, 10) inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne. Wojewoda Dolnośląski zaznaczył, iż powyższe wyliczenie wskazuje, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się trzy kategorie aktów. Pierwszą kategorią są akty prawa miejscowego, przy czym o takim charakterze aktu decyduje ich treść, a zwłaszcza generalny i abstrakcyjny charakter norm zawartych w takim akcie. Do drugiej kategorii można zaliczyć akty wymienione w pkt 3-9 art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, które pomimo dużej różnorodności pod względem formy, treści czy mocy obowiązującej, podlegają ogłoszeniu w oparciu o przepisy tej ustawy. Trzecią kategorię stanowią akty, których ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym nakazują przepisy szczególne. Organ nadzoru stwierdził, iż przedmiotowa uchwała nie należy do żadnej z wymienionych kategorii aktów prawnych. Dalej podał, że akty prawa miejscowego, są to akty o charakterze normatywnym. Za ich pomocą organy administracji publicznej w sposób władczy (jednostronny) określają reguły zachowania dotyczące generalnie (niezmiennie) oznaczonych kategorii podmiotów w abstrakcyjnie (a więc również niekonkretnie) wskazanych sytuacjach (P. Lisowski, Powiat. Z teorii. Kompetencje. Komentarz, red. J.Boć, Wrocław 2001r., s. 80). Zatem, jak zaznaczył, cechą charakterystyczną tego typu aktów jest wprowadzenie do porządku prawnego nowych norm prawnych, obowiązujących w sposób generalny i abstrakcyjny na terenie właściwości danego organu. W przypadku organów gminy, wydawane przez nich akty prawa miejscowego nakładają najczęściej na oznaczonych rodzajowo członków społeczności lokalnej obowiązek oznaczonego zachowania się w sytuacjach wskazanych w takich przepisach. Zdaniem organu nadzoru uchwała Nr III/25/2005 Rady Miejskiej w Olszynie posiada charakter organizacyjno-wewnętrzny, konkretny i indywidualny i nie ma ona charakteru aktu prawa miejscowego. Nie stanowi źródła praw i obowiązków i w takim zakresie nie posiada cech normatywności. Publikację tego rodzaju uchwały nie nakazuje również żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego. Mając powyższe na względzie organ stwierdził, że skargę należy uznać za zasadną i celową. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Olszynie wniosła o oddalenie skargi. Wskazano, że zgodnie z przepisami art. 40 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, a także w sprawach organizacji urzędów i instytucji gminnych. Biorąc za podstawę powołane przepisy Rada Gminy w Olszynie w 2002r. utworzyła placówkę oświatową prowadzoną w formie jednostki budżetowej. Nie ulega zatem wątpliwości, że uchwała ta jest aktem prawa miejscowego, dotyczy bowiem wewnętrznego ustroju gminy (utworzenia jednostki organizacyjnej gminy) oraz organizacji tej jednostki. Zaskarżona uchwała dotyczy natomiast zmiany tej uchwały, a zatem jest również aktem prawa miejscowego. W tej sytuacji, na podstawie przepisu art. 13 pkt 2 w/w ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych zaskarżona uchwała podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego. Dalej podał, iż Rada Miejska w Olszynie nie podziela stanowiska strony skarżącej, że ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego aktu nie podlegającego ogłoszeniu jest istotnym naruszeniem prawa. Takim istotnym naruszeniem prawa byłoby nie podanie do publicznej wiadomości aktu, którego obowiązek ogłoszenia wynika z wyżej wymienionej ustawy. Zatem nawet jeśli strona skarżąca uważa zaskarżoną część § 4 uchwały za sprzeczną z prawem, to z pewnością jest to sprzeczność, o której mowa w art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, a zatem organ nadzoru winien ograniczyć się do wskazania, że uchwałę podjęto z naruszeniem prawa. W tej sytuacji nie byłoby podstawy do wniesienia niniejszej skargi. Nadto wskazał, iż Rada Miejska w Olszynie nie była wzywana do usunięcia naruszenia prawa w niniejszej sprawie przez organ nadzoru, do czego jest on zobowiązany przepisem art. 52 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola obejmuje zatem materialną i formalną prawidłowość zaskarżonego aktu. Sąd w rozpatrywanej sprawie w pełni podziela stanowisko organu nadzoru, iż zaskarżona uchwała nie ma charakteru aktu prawa miejscowego, a tym samym nie podlega publikacji w dzienniku urzędowym województwa. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 1996r., Nr 13, poz. 74): Na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, 2) organizacji urzędów i instytucji gminnych, 3) zasad zarządu mieniem gminnym, 4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (ust.2). W myśl art. 42 cytowanej wyżej ustawy: zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. Nr 62, poz. 718 i z 2001r. Nr 46, poz. 499). W art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, stanowiącym swoisty katalog, prawodawca postanowił, iż w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się m.in. akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy. Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Olszynie nie mieści się w katalogu aktów podlegających publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Również z treści przepisów materialnoprawnych stanowiących podstawę podjęcia przedmiotowej uchwały nie można wyprowadzić upoważnienia dla Rady Miejskiej w Olszynie do wydania aktu prawa miejscowego. Konstytucyjną cechą aktu prawa miejscowego jest jego powszechne obowiązywanie na terenie jednostki samorządu terytorialnego, oznacza to, iż akt prawa miejscowego jest aktem kierowanym do nieokreślonej liczby adresatów, najczęściej do mieszkańców danej jednostki terytorialnej i reguluje w sposób bezpośredni ich prawa i obowiązki oraz kształtuje ich sytuację prawną. Tymczasem zakwestionowana uchwała Nr III/25/2005 Rady Miejskiej w Olszynie z dnia 20 kwietnia 2005r., nie rozstrzyga bezpośrednio o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Uchwała ta nie stanowi aktu prawa miejscowego. W istocie rzeczy ma bowiem charakter organizacyjno-wewnętrzny, konkretny, indywidualny. W konkluzji stwierdzić należy, iż zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego ani też innym aktem podlegającym publikacji na mocy przepisu szczególnego w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stąd też nie podlega ona publikacji na zasadach i w trybie ogłaszania aktów prawa miejscowego określonych w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd jednocześnie stwierdza, że uchwała w zaskarżonej części nie może być wykonana (art. 152 ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).