IV SA/Wr 725/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi A. V. na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 listopada 2020 r. w sprawie o sygn. akt III SAB/Wr 721/20 I. wymierza Wojewodzie Dolnośląskiemu grzywnę w kwocie 500 (słownie: pięćset) złotych; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 (słownie: pięćset) złotych; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przystępując do rozstrzygania Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn. Strona skarżąca (A. V.) wniosła - 16 lipca 2021 r. - skargę na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 listopada 2020 r. w sprawie o sygn. akt III SAB/Wr 721/20. Działając na podstawie art. 154 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), zarzuciła naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. - dalej: k.p.a.) przez rażące przekroczenie terminów do wykonania wyroku. Wniosła o: 1) zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego (decyzji) w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2) wymierzenie organowi grzywny w wysokości połowy kwoty przewidzianej w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.; 3) zasądzenie od Skarbu Państwa na jej rzecz odszkodowania w wysokości 20.000 zł tytułem rekompensaty za naruszenie prawa do wydania decyzji w terminie wskazanym w wyroku; 4) zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając strona skarżąca podniosła, że ww. wyrokiem Sąd uwzględnił jej skargę i orzekł, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w załatwianiu jej wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oraz zobowiązał Wojewodę do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty otrzymania wyroku. Informowała, że do dnia dzisiejszego, mimo usunięcia przez nią wszelkich braków formalnych, oraz jej wniosków z 5 lutego, 22 kwietnia i 23 czerwca 2021 r. o wykonanie wyroku, decyzja nie została wydana. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że 29 kwietnia 2020 r. (winno być: 2021 r.) otrzymał odpis wyroku z 25 listopada 2020 r. ze stwierdzeniem daty jego prawomocności (5 marca 2021 r.) wraz z aktami sprawy. Zaznaczył, że pełnomocnik strony skarżącej wezwał organ do wykonania wyroku 9 lutego, 28 czerwca i 26 lipca 2021 r. (daty wpływu pism do organu). Podniósł, że pismem z 22 lipca 2021 r. poinformowano stronę o nowym przewidywanym terminie załatwienia sprawy (22 października 2021 r.). Dodał, że drugim pismem z 22 lipca 2021 r. wystąpiono do służb o informacje o stronie. Poinformował, że wyrok został wykonany w zakresie pkt IV i VII (winno być: IV i V) i że zwłoka w wykonaniu pkt III wynika z przyczyn niezależnych od organu (faktu zmodyfikowania przez stronę wniosku pismem z 1 czerwca 2021 r. oraz dużej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców). W dacie wydania w sprawie wyroku Sąd nie posiadał informacji odnośnie załatwienia przez Wojewodę sprawy z wniosku strony skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Przedmiotem sporu jest niewykonanie przez Wojewodę prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 25 listopada 2020 r. o sygn. akt III SAB/Wr 721/20 uwzględniającego skargę strony na bezczynność organu w sprawie z wniosku strony skarżącej złożonego 25 lutego 2019 r. Wedle strony skarżącej Wojewoda - pomimo prawomocnie nałożonego obowiązku załatwienia sprawy w wyznaczonym 14-dniowym terminie - obowiązku tego nie wykonał ani w tym terminie, ani do dnia wniesienia skargi na niewykonanie tego wyroku. Z kolei organ wskazuje, że zwłoka w wykonaniu ww. prawomocnego wyroku w pkt III jest skutkiem zmodyfikowania przez stronę skarżącą wniosku poprzez zmianę celu pobytu (związanej z tym konieczności zebrania dodatkowego materiału dowodowego) oraz ogromnej liczby wniosków składanych do organu przez cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach, odpływu pracowników merytorycznych prowadzących postępowania oraz braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Ponadto wyjaśnia, że wyrok ten został wykonany co do pkt IV i V. Za bezzasadny uznał wniosek strony skarżącej o przyznanie odszkodowania i że niezasadne jest ewentualne przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej. Podstawę prawną rozpoznania przedmiotu skargi stanowi art. 154 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny (§ 1). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 2). Wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi (§ 3). Z przepisu tego wynika zatem, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Ustawodawca formułuje zatem dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 p.p.s.a. i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. Wezwanie, którym należy poprzedzić skargę na niewykonanie wyroku (jak również na niezałatwienie sprawy), stanowi przesłankę dopuszczalności zaskarżenia, której niedochowanie powoduje odrzucenie skargi bez możliwości jej konwalidacji. W nadesłanych Sądowi aktach administracyjnych znajdują się trzy takie wezwania. Sąd nie ma więc wątpliwości, że strona skarżąca spełniła warunek dopuszczalności zaskarżenia wskazany w art. 154 § 1 p.p.s.a. Przystępując do oceny, czy Wojewoda pozostawał w bezczynności w wykonaniu prawomocnego w wyroku, w pierwszej kolejności trzeba przywołać poglądy wyrażone w literaturze prawa i orzecznictwie sądowym, dotyczące wykładni art. 154 p.p.s.a., a które skład orzekający w pełni podziela. Podkreśla się tam (por.: Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, WKP 2018), że środki przewidziane w art. 154 p.p.s.a mają na celu ukaranie organu oraz jego dyscyplinowanie, a w określonej sytuacji wydanie rozstrzygnięcia (o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku) za organ. Celem skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przymuszenie organu do działania w sytuacji, gdy ignoruje on orzeczenie sądu i nie podejmuje czynności, do których został przez sąd zobowiązany. Skuteczność skargi zależy zatem od tego, czy organ podjął czynności zmierzające do wykonania wyroku bez zbędnej zwłoki i wykonał wytyczne sądu, a nie od końcowego efektu tych czynności. W konsekwencji, niewykonanie wyroku oznacza pozostawanie przez organ w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (tak: wyrok NSA z 30 maja 2001 r., II SA 2015/00, dostępny: CBOSA). Sąd w składzie orzekającym podziela przy tym pogląd, że niewykonaniem wyroku jest także sytuacja, gdy rozstrzygnięcie organu - bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania - nie zostało wydane bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Niewykonanie wyroku, o jakim mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., ma miejsce również wtedy, gdy organ wprawdzie wykonał wyrok, lecz z przekroczeniem wyznaczonego terminu. Stwierdzenie powyższej okoliczności następuje zaś zawsze według stanu na dzień wniesienia skargi (wyrok WSA w Łodzi z 24 maja 2017 r., III SA/Łd 278/17, CBOSA). W sprawie niewątpliwie została spełniona przesłanka dopuszczalności zaskarżenia, co Sąd ocenił wyżej. Co do drugiej przesłanki, zawartej w art. 154 § 1 p.p.s.a., to również i ona zaistniała w sprawie - według przedstawionego jej rozumienia. Z akt sprawy wynika, że odpis prawomocnego wyroku z 25 listopada 2020 r. sygn. akt III SAB/Wr 721/20 wraz z aktami sprawy został doręczony organowi w dniu 29 kwietnia 2021 r. Od tego dnia zatem rozpoczął bieg termin 14 dni do załatwienia sprawy, do czego organ został zobowiązany w pkt III wyroku. Organ nie załatwił sprawy wyznaczonym terminie, który upływał w dniu 13 maja 2020 r. Analiza akt sprawy potwierdza, że niewątpliwe w wyznaczonym przez Sąd terminie (także na moment wniesienia rozpoznawanej skargi) Wojewoda wyroku nie wykonał w żadnej części. Przy czym akta sprawy administracyjnej wskazują, że nie było przeszkód, aby prawomocny wyrok z 25 listopada 2020 r. wykonać w wyznaczonym przez Sąd terminie. Sąd zauważa, że modyfikacja przez stronę skarżącą wniosku nastąpiła po tym terminie, tj. 4 czerwca 2021 r. (data wpływu do organu). Przy czym organ dalej pozostawał w sprawie bezczynny. Do działania przymusiła go dopiero niniejsza skarga na niewykonanie wyroku (wniesiona 17 lipca 2021). Takiego zaniechania organu nie sposób interpretować inaczej jak lekceważenie prawomocnego wyroku. Podjęcie czynności nie tylko po upływie terminu wyznaczonego w prawomocnym wyroku, ale dopiero po trzykrotnym wezwaniu do wykonania wyroku oraz wniesieniu skargi na niewykonanie wyroku, należy ponadto ocenić jako rażące naruszenie art. 170 p.p.s.a. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko, że w wypadku wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania termin jego wykonania mija z upływem terminu wyznaczonego przez sąd na wydanie aktu lub dokonanie czynności. Wyznaczony przez sąd administracyjny termin do wydania aktu lub podjęcia czynności jest terminem dodatkowym w stosunku do terminu, w jakim sprawa powinna być załatwiona i nie może ulec przedłużeniu. Wszystko to prowadzi do wniosku, że Wojewoda w wyznaczonym terminie nie wykonał prawomocnego wyroku. Trzeba też podkreślić, że w wyznaczonym przez Sąd terminie do załatwienia sprawy oraz do dnia wniesienia skargi (16 lipca 2021 r.) organ nie podjął żadnych czynności w sprawie i pozostawał całkowicie bezczynny. Podsumowując, ustalenia powyższe kwalifikują się jako niewykonanie wyroku w rozumieniu art. 154 § 1 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a. - wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500 zł (pkt I sentencji wyroku), mając na uwadze jej prewencyjną i represyjną funkcję oraz postawę organu po otrzymaniu prawomocnego wyroku i stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy wskazanego w wyroku. Uwzględnił przy tym fakt, że nie było żadnych przeszkód do wydania decyzji w sprawie. Zarówno zaniechanie podjęcia czynności w terminie wyznaczonym prawomocnym wyrokiem, jak i zainteresowanie się wykonaniem wyroku przez organ dopiero po wniesieniu przez stronę skargi na niewykonanie wyroku, świadczy o kwalifikowanym naruszeniu przepisów art. 153 i art. 170 p.p.s.a., a także art. 8 § 1 k.p.a. - zasady zaufania do organów administracji publicznej oraz szybkości postępowania z art. 12 § 1 k.p.a. Ze względu na okres bezczynności i całkowitą bierność organu należało uznać, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 154 § 2 zdanie 2 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Przepis art. 154 § 7 p.p.s.a., w przypadku wyroku uwzględniającego skargę na niewykonanie wyroku, przyznaje sądowi kompetencję przyznania od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Brzmienie przepisu wskazuje na fakultatywność działania sądu uzależnioną od każdorazowej oceny danego przypadku. Jak podkreśla się w orzecznictwie komentowana norma prawna ma za zadanie kompensować doznaną przez stronę postępowania niedogodność z powodu bezczynności i przewlekłości organu. Sąd uznał, że w sprawie zaistniały okoliczności po stronie skarżącego, które wymagałyby zasądzenia na jego rzecz sumy pieniężnej. Powszechnie wiadome jest bowiem, jakie trudności napotyka cudzoziemiec, gdy oczekuje tak długo na rozpatrzenie statusu w obcym państwie i to w sytuacji lekceważenia przez organ prawomocnego wyroku nakładającego obowiązek załatwienia sprawy w określonym terminie. Z tego względu Sąd na mocy art. 154 § 6 p.p.s.a. przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 500 zł (pkt III sentencji wyroku). W tym miejscu Sąd zauważa, że art. 154 p.p.s.a. nie służy do sądowego dochodzenia odszkodowania za bezczynność organu. Kompensacji szkód powstałych na skutek niewykonania orzeczenia można dochodzić w osobnym postępowaniu przed sądem powszechnym. Art. 154 p.p.s.a. reguluje środki mogące zdyscyplinować organ do wykonania wyroku a nie kwestie odszkodowawcze właściwe prawu cywilnemu. Dlatego też Sąd oddalił skargę w części dotyczącej zasądzenia odszkodowania (na podstawie art. 151 p.p.s.a.; pkt IV sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt V sentencji wyroku) Sąd orzekł zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018, poz. 265). Na zasądzone koszty złożyły się: wpis sądowy (200 zł), koszty zastępstwa prawnego (480 zł) oraz opłata skarbowa w wysokości 17 zł. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.