IV SA/Wr 729/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.), Protokolant Katarzyna Leśniowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 12 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi R. D. Ś. [...] "S." na uchwałę Rady Powiatu Wałbrzyskiego z dnia 28 czerwca 2011 r. nr IX/78/11 w przedmiocie likwidacji jednostki budżetowej placówki opiekuńczo-wychowawczej Dom Małego Dziecka w Wałbrzychu I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Rady Powiatu Wałbrzyskiego na rzecz R.D. Ś. [...]"S." kwotę 557 zł (słownie: pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. R. D. Ś. [...] "S."- dalej skarżący- wniósł skargę na uchwałę Rady Powiatu Wałbrzyskiego z dnia 28 czerwca 2011 r. nr IX/78/11 w sprawie likwidacji jednostki budżetowej placówki opiekuńczo - wychowawczej Dom Małego Dziecka w Wałbrzychu, wnosząc o jej uchylenie w całości z uwagi na naruszenie. art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewystąpienie do organizacji związkowej o zaopiniowanie projektu przedmiotowej uchwały. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że projekt przedmiotowej uchwały nie został przekazany do zaopiniowania władzom statutowym związku tj. Radzie Oddziału Powiatu Wałbrzyskiego R. D.Ś. [...] "S.", co winno nastąpić zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych. Przepis ten stanowi, że organizacja związkowa reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno - Gospodarczych ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Ustęp 2 w/w przepisu określa, że organy władzy i administracji państwowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, przewidując termin przedstawienia opinii, nie krótszy jednak niż 30 dni. W związku z powyższym pismem z dnia 10 lipca 2011 r., wezwano Radę Powiatu do usunięcia naruszenia. Pomimo przedmiotowego wezwania do dnia 12 września 2011 r. skarżący nie otrzymał żadnej odpowiedzi. (dowód: kopia wezwania do usunięcia naruszenia z dnia 10 lipca 2011 r. wraz z dowodem jego nadania) Skarżący wskazuje, że zasadność uczestnictwa w opiniowaniu projektu w/w uchwały wynika z tego, że związek zawodowy zgodnie z ustawą z dnia 23 maja 1991r. o związkach zawodowych jest dobrowolną i samorządną organizacją ludzi pracy, powołaną do reprezentowania i obrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych (art 1). Zaskarżana zaś uchwała wprowadzała likwidację Domu Dziecka, co miało wpływ na zatrudnionych tam pracowników, zarówno w zakresie możliwości utraty przez nich pracy, jak i ewentualnej zmiany warunków pracy i płacy, w tym przejścia z Karty Nauczyciela na zatrudnienie w oparciu o przepisy kodeksu pracy. Wobec powyższego istotna była konsultacja dalszego bytu zatrudnionych tam osób i skutków takiego przejęcia dla nich oraz ewentualnej możliwości zatrudnienia tych osób w nowej jednostce. Dlatego też uchwała ta z pewnością dotyczyła zadań związków zawodowych i podlegała obowiązkowi przedłożenia, albowiem celem art. 19 ustawy jest zapewnienie czynnego udziału czynnika społecznego w procesie legislacyjnym. Skoro ustawodawca przewidział udział związków zawodowym w tworzeniu prawa, to obowiązkiem organów samorządu było zastosowanie się do wymogów wskazanych w art. 19 ustawy W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu wniosła o jej oddalenia, podnosząc, że zarzuty zawarte w skardze nie są zasadne. W uzasadnieniu Rada podała, że wbrew zarzutom skargi przed podjęciem skarżonej uchwały nie była zobowiązana dokonywać konsultacji związkowej w oparciu art. 19 ust. 2 ustawy ze względu na wewnętrzny charakter uchwały. Obowiązek konsultacji projektów uchwał z odpowiednimi władzami statutowymi związków zawodowych dotyczy aktów powszechnie obowiązujących, posiadających charakter generalny -prawa miejscowego. Do takich aktów nie można zaliczyć zaskarżonej uchwały, wewnętrznym aktem organizacyjnym o charakterze indywidualnym, którego adresatem jest wyłącznie konkretna placówka, jako jednostka organizacyjna podległa wydającemu akt. Wobec kontrowersji co do konieczności zastosowania konsultacji związkowej określonej w art. 19 ust. 2 ustawy istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do dokonania innej wykładni użytego w cytowanym przepisie pojęcia "aktu prawnego". Zgodnie z poglądami doktryny obowiązkowi poddania konsultacji związkowej podlegają projekty i założenia tylko tych aktów prawnych, które stanowią przepisy powszechnie obowiązujące na obszarze gminy (powiatu, województwa), wydawane przez odpowiednie organy na podstawie delegacji ustawowej o szczegółowym charakterze. Mając na względzie charakter prawny i zakres podmiotowy zaskarżonej uchwały zdaniem przeciwnika skargi uchwałę tę zakwalifikować można do grupy aktów organizacyjnych, a zatem nie posiadających waloru przepisu powszechnie obowiązującego. Uchwała ta zakreśla bowiem krąg osób zainteresowanych jej działaniem jedynie do grona pracowników jednostki tworzących zespół, a więc zindywidualizowanej grupy zatrudnionych. Tym samym nie jest ona aktem prawnym w rozumieniu przepisu art. 19 ust. 1 ustawy, którego projekt winien być skierowany do zaopiniowania do odpowiednich władz statutowych związku. Konsekwentnie należy przyjąć, że uchwała o likwidacji zakładu budżetowego, czy jednostki budżetowej (oraz o zamiarze likwidacji szkoły) nie stanowi aktu prawa miejscowego. Potwierdza to wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2005 r. II OSK 332/2005, w którym wskazano, że uchwała rady gminy o utworzeniu, likwidacji, przekształceniu zakładu budżetowego jest indywidualnym aktem organizacyjnym, a ponadto nie cała działalność uchwałodawcza gminy jest objęta obowiązkiem współdziałania ze związkami zawodowymi w formie opiniowania założeń i projektów aktów prawnych. Obowiązek ten nie obejmuje spraw załatwianych w drodze indywidualnych aktów organizacyjnych. Zgodnie z treścią art. 19 ust. 1 zdanie pierwsze oraz ust. 2 zdanie pierwsze ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t.j: Dz. U. 2001 r. Nr 79 poz. 854 ze zm.), organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. 2001 r. Nr 100 poz. 1080), ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. Z przepisu tego wynika ustawowy obowiązek konsultowania określonych aktów prawnych ze związkami zawodowymi. Organizacja związkowa uczestniczy bowiem przy wydawaniu aktu w charakterze podmiotu opiniującego jego projekt, w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych, jednakże pod warunkiem, że projektowany akt spełnia wymogi stawiane "aktowi prawnemu" Aby dany akt mógł być zaliczony do "aktów prawnych", o których mowa w przywołanej regulacji prawnej, musi on zawierać normy generalne (skierowane do nieoznaczonego adresata) oraz abstrakcyjne (wskazujące powtarzalny sposób zachowania się adresatów). Akt taki nie może zatem dotyczyć sytuacji jednorazowych i konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Wewnętrznego charakteru takiej uchwały nie pozbawia również to, że akty prawa miejscowego także przyjmują formę uchwał. Formalna postać aktu (uchwała) jest bowiem następstwem kolegialnego charakteru organu wydającego akt i nie determinuje jego treści, nie rozstrzyga o kreowaniu przepisów prawa. Podobnie publiczny charakter jednostki budżetowej objętej zamiarem likwidacji nie przydaje takiej uchwale cech aktu generalnego. Jak już wskazano, jej zakres obowiązywania nie wpływa na sytuację prawną żadnego z mieszkańców powiatu, ani też nie wywołuje zmian w stosunkach pracowniczych lub zakładowych. Reasumując stwierdzić należy, że skoro uchwała o likwidacji jednostki budżetowej jakim jest Dom Małego Dziecka nie jest "aktem prawnym" o jakim mowa w art. 19 ust. 1 ustawy, lecz aktem indywidualnym, nie istniał po stronie organu powiatu obowiązek opiniowania określony w przepisie art. 19 ust. 1 i 2 tej ustawy. Stąd też nieusprawiedliwiony jest postawiony w skardze zarzut naruszenia przez Powiat art. 19 ust. 1 i 2 ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Określone w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z ustawą z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowy (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1592) nie wprowadza innych kryteriów do oceny kontrolowanej przez sąd administracyjny uchwały rady powiatu. Według art. 147 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Powyższy przepis nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że naruszenie prawa przejawia się przez podjęcie uchwały przez niewłaściwy organ, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, błędne zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Rozpoznając sprawę pod kątem kryterium legalności Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie Przedmiotem kontroli Sądu jest zaskarżona uchwała Rady Powiatu Wałbrzyskiego z dnia 28 czerwca 2011 r. nr IX/78/11 w sprawie likwidacji jednostki budżetowej placówki opiekuńczo - wychowawczej Domu Małego Dziecka w Wałbrzychu Według skarżącego projekt przedmiotowej uchwały nie został przekazany do zaopiniowania władzom statutowym związku tj. Radzie Oddziału Powiatu Wałbrzyskiego R. D.Ś. [...] "S.", co winno nastąpić zgodnie z art. 19 ustawy o związkach zawodowych. Zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tj. Dz. U. 2001 r. Nr 79 poz. 854 ze zm.), dalej ustawa, organizacja związkowa reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080) ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniem związków zawodowych. Organy władzy i administracji państwowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych od odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii, nie krótszy niż 30 dni. Nieprzedstawienie opinii, w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia (ust. 2). Z powyższego przepisu wynika więc, że przedmiotem opinii związków zawodowych są założenia lub projekty aktów prawnych – ale nie wszystkie, tylko te, które dotyczą zadań związków zawodowych. Wobec tego należy ustalić, czy zaskarżona uchwała jest aktem prawnym. Nie jest to pojęcie zdefiniowane ani na płaszczyźnie prawnej, ani w doktrynie, choć jest pojęciem prawnym występującym w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2005 r., Nr 190, poz. 1606 ze zm.). Bez wątpienia wszystkie uchwały samorządu terytorialnego są aktami prawnymi, wydawane są przez właściwe organy, wskazane ustawowo, na podstawie określonych przepisów materialnych i w trybie określonym ustawowo. Organy samorządu terytorialnego działają na podstawie i w granicach prawa. Zaskarżona uchwała jest również aktem prawnym, ponieważ została wydana na podstawie art. 12 pkt 8 lit i ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowy, art. 12 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz art. 85 ust. 4 i 5 ustawy o pomocy społecznej. Niemniej jednak w niniejszej sprawie istotne ustalenie jest jaki charakter ma zaskarżona uchwała. O charakterze określonego aktu prawnego przesądza podstawa prawa tego aktu oraz przedmiot, który reguluje. Najczęściej stosowany podział to akty generalne i indywidualne, o charakterze indywidualno-organizacyjnym, akty o charakterze prawa wewnętrznego, akty intencyjne, o charakterze personalnym. Ustawodawca w ustawie o związkach zawodowych postanowił w art. 1, że związek zawodowy jest to organizacja ludzi pracy powołana do reprezentowania ludzi pracy, ochrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych; reprezentują pracowników i inne osoby, o których mowa w art. 2 ustawy, a także bronią ich godności, praw oraz interesów materialnych i moralnych, zarówno zbiorowych jak i indywidualnych (art. 4). Mają prawo reprezentowania interesów pracowniczych na forum międzynarodowym (art. 5) oraz współuczestniczą w tworzeniu korzystnych warunków pracy, bytu i wypoczynku (art. 6). Powyższe zagadnienie znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2010 r. I OPS 2/1 zgodnie z którą "Mając na względzie szeroki zakres pojęcia aktów prawnych przy ocenie, czy istnieje obowiązek przekazywania określonej uchwały do zaopiniowania organizacji związkowej w pierwszej kolejności należy zatem badać, czy jej przedmiot dotyczy spraw publicznych o istotnym znaczeniu społecznym i mieści się w zakresie działania związków zawodowych. Jeśli przedmiotem uchwały jest określone rozwiązanie organizacyjne o charakterze wewnętrznym, nie mające związku z zadaniami związków zawodowych, to nie ma obowiązku poddawania go opiniowania, jeśli natomiast zamierzone zmiany organizacyjne miałyby związek z zadaniami związków zawodowych i wywoływały skutki zewnętrzne to należy je poddać opiniowaniu". Skład orzekający podziela pogląd wyrażony w powołanej uchwale. Należy zwrócić również uwagę na tezę zawartą w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 17 czerwca 1993, I PZP 2/93. Wskazano w niej między innymi, że: "obowiązek zasięgnięcia przez organy samorządu terytorialnego opinii odpowiednich władz statutowych (...) dotyczy założeń lub projektów aktów wykonawczych do ustaw podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego w wykonaniu szczegółowej delegacji ustawowej, jeżeli treść tych aktów odnosi się wprost do przedmiotu działalności związków zawodowych. Krzysztof Baran, Zbiorcze Prawo Pracy Komentarz, Oficyna 2010 r. komentując art. 19 ust. 2 ustawy podał, że uprawnienie do opiniowania założeń i projektów aktów prawnych ma w systemie ustawodawstwa polskiego charakter szczególny i przysługuje wyłącznie reprezentatywnym organizacjom związkowym w rozumieniu art. 6 ustawy o Trójstronnej Komisji. Przymiot odpowiednich władz statutowych mają w rozumieniu art. 19 ust. 2 ustawy te z nich, które na mocy statutu lub decyzji właściwych władz związkowych mają uprawnienie do wypowiadania się w imieniu związku zawodowego. Zgodnie z postanowieniami art. 19 ust. 2 ustawy, organy władzy i administracji rządowej oraz samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów normatywnych do odpowiednich władz statutowych reprezentatywnego związku celem przedstawienia opinii. Mając na uwadze powyższe wskazania, treść art. 19 ustawy i dokonując oceny zaskarżonej uchwały należy stwierdzić, że została ona wydana w wykonaniu delegacji ustawowej, dotyczy bezpośrednio praw i obowiązków pracowniczych. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała prowadzi do zmiany w funkcjonowaniu likwidowanej jednostki. Zmiany te zatem mają charakter zewnętrzny. Przedstawione wywody dają w ocenie Sądu podstawę do uznania, że omawiany akt jest aktem, który po myśli art. 19 ustawy. powinien podlegać opiniowaniu. Niesporne jest, że takiej procedury wobec powołanej uchwały nie zastosowano. Tym samym należy uznać, że Rada Powiatu nie wypełniła obowiązku wynikającego z ustawy, nie zapewniła udziału związku zawodowego w procesie legislacji. Zatem rażąco naruszyła prawo. Należy stwierdzić, że Rada Powiatu uchylając się od przedstawienia organizacji związkowej, reprezentatywnej w rozumieniu ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych (...), projektu uchwały dotyczącej bezpośrednio praw i interesów pracowniczych – w zakresie jego uprawnień opiniodawczych – naruszyła ciążące na niej obowiązek ustawowy zapewnienia temu związkowi współuczestnictwa w procesie legislacyjnym. Podjęcie przez organ samorządu uchwały, z pominięciem obowiązkowego uprzedniego przedłożenia projektu uchwały do zaopiniowania związkom zawodowym w myśl art. 19 ustawy, stanowi rażące naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 1991 r. SA/Kr 1512/91). Z tej racji stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała w całości podjęta została z istotnym naruszeniem prawa tj. art. 19 ustawy o związkach zawodowych. Stwierdzenie powyższego w świetle art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), stanowi przesłankę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego . Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. W przedmiocie niewykonania zaskarżonej uchwały orzeczono na postawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a