IV SA/Wr 729/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska Sędziowie Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 maja 2016 r. sprawy ze skargi D. Z. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury oddala skargę w całości. Przedmiotem skargi jest postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] września 2015 r., nr [...], którym po rozpatrzeniu zażalenia D. Z. (dalej: skarżący), utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w L. z dnia [...] lipca 2015r,. nr [...], w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. Skarżący pismem z dnia 29 sierpnia 2014r. zwrócił się z wnioskiem do Komendanta Miejskiego Policji w L. o wydanie zaświadczenia o okresach służby, za które przysługuje podwyższenie świadczenia emerytalnego o wskaźniki procentowe według art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, powołując się jednocześnie na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. (ogłoszonego w Dz. U. z 2014r., poz. 736 dalej ustawa). Ponadto, w przypadku odmowy pozytywnego rozpoznania jego wniosku, "domagał się wydania stosownego postanowienia w terminie 7 dni, od dnia złożenia przedmiotowego wniosku, z jednoczesnym zachowaniem wymogów, o których mowa w art. 126 kpa". Wniósł także o uwzględnienie przy załatwianiu niniejszej sprawy treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014r. Komendant Miejski Policji w L., na podstawie art. 218 § 2 kpa, przeprowadził postępowanie wyjaśniające. Dokonano weryfikacji dokumentacji służbowej, dotyczącej wnioskodawcy, a w szczególności akt osobowych, zakresów czynności, opinii służbowych, kart opisu stanowiska pracy, rozkazów personalnych oraz dokonano analizy baz informatycznych Krajowego Systemu Informacyjnego Policji pod kątem potwierdzenia, czy w okresie służby skarżący był poszkodowany w wyniku przestępstwa z art. 222 § 1 art. 226 kk, lub czy było prowadzone postępowanie karne, w którym występował jako poszkodowany. W wyniku analizy baz danych nie uzyskano potwierdzenia takich okoliczności. Na podstawie przeglądu akt osobowych ustalono, że z dniem 1 marca 1991r. skarżący został przyjęty do służby w Policji na stanowisko policjanta Plutonu Pogotowia Policyjnego, Patrolowania i Konwojowania Komisariatu Policji w C. W dniu 30 września 1992r. został mianowany starszym policjantem Plutonu Pogotowia Policyjnego Patrolowania i Konwojowania Komisariatu Policji w C. podległego KRP w Z. W okresie od dnia 1 sierpnia 1996 r. do dnia 31 sierpnia 1997 r. wykonywał zadania policjanta Drużyny Patrolowo-interwencyjnej Sekcji Prewencji KP w C podległego KRP w Z. Z dniem 1 września 1997 r. został mianowany na stanowisko policjanta Zespołu Dzielnicowych Sekcji Prewencji KP w C podległego KRP w Z, następnie z dniem 1 września 1998 r. wykonywał obowiązki starszego dzielnicowego Zespołu Dzielnicowych Sekcji Prewencji KP w C. Z dniem 1 stycznia 1999 r. został mianowany na stanowisko młodszego dzielnicowego Sekcji Prewencji KP w C podległego KMP w L. W okresie od dnia 1 lipca 2000 r. do dnia 31 stycznia 2002 r. pełnił służbę na stanowisku dzielnicowego Referatu Prewencji KP w C. W dniu 1 lutego 2002 r. został mianowany na stanowisko dzielnicowego Rewiru Dzielnicowych Referatu Prewencji KP w C. W okresie od dnia 1 października 2003r. do dnia 31 stycznia 2006r. wykonywał zadania asystenta Referatu Prewencji KP w C. Z dniem 1 lutego 2006 r. został mianowany na stanowisko detektywa Referatu Kryminalnego KP w C. Zwolniony ze służby w Policji z dniem 28 lutego 2007r. W celu potwierdzenia pełnienia służby przez skarżącego w warunkach uprawniających do podwyższenia świadczenia emerytalnego zwrócono się do Komendanta Powiatowego Policji w Z. oraz Komendanta Komisariatu Policji w C. o przeprowadzenie kwerendy dokumentacji archiwalnej za wskazane w pismach okresy. Na powyższe wystąpienie Komendant Komisariatu Policji w C. przeprowadził szczegółową analizę dokumentów zatrudnienia skarżącego od 1 marca 1991 r. do 28 lutego 2007 r. Kwerendzie poddano niżej wymienioną dokumentację: książki wydarzeń KP w C. za rok 1999, spis archiwalny 3620/1; książki wydarzeń KP w C. za rok 2000, spis archiwalny 3620/2; książki wydarzeń KP w C. za rok 2001, spis archiwalny 3620/3; książki wydarzeń KP w C. za lata 2002 - 2004, spis archiwalny 3672/1; książki wydarzeń KP w C. za lata 2004 - 2005, spis archiwalny 8204/6; książki wydarzeń KP w C. za rok 2005, spis archiwalny 8300/4; książki wydarzeń KP w C. za rok 2006, spis archiwalny 8760/4; książki wydarzeń KP w C. za rok 2007, spis archiwalny 9167/3. Ponadto sprawdzono: rejestry śledztw-dochodzeń KP w C. za lata 1999 - 2007, spisy archiwalne 3930/1, 4272/2, 6710/1/2, 6710/2/2, 6710/1/1, 4272/1/1, 4272/2/2, 8216/1/1, 8216/2/2, 3930/1, 8312/1, rejestry TRO, TPZ spis archiwalny 9136/9/10, rejestr TPZ, TOS, RTO za lata 2003 - 2005, rejestr TPZ, TOS, RTO za lata 2005 - 2007. W wyniku analizy w/w dokumentów nie ujawniono informacji potwierdzających wykonywanie czynności wymienionych uprawniających do podwyższenia świadczenia emerytalnego u skarżącego. Z odpowiedzi uzyskanej od Komendanta Powiatowego Policji w Z. za okres od 1 marca 1991r. do dnia 31 grudnia 1998r. wynika, że przeglądowi poddano całą dostępną dokumentację, ze szczególnym uwzględnieniem książek przebiegu służby, rejestrów interwencji, innych rejestrów, spraw RSD, TOZ, TOR, TZ. Podczas przeglądu nie ujawniono żadnych dokumentów, na podstawie których byłaby możliwość potwierdzenia okresów służby wskazanych w cytowanym rozporządzeniu. Kwerendzie poddano: rozkazy Komendanta Rejonowego Policji w Z. za lata 1990 - 1992 - spis nr 15, poz. 7, tom 1; zarządzenia Komendanta Rejonowego Policji w Z. za lata 1990 - 1992 - spis nr 7, poz. 1, tom 1; rozkazy Komendanta Rejonowego Policji w Z. za lata 1990 - 1994 - spis nr 8, poz. 1, tom 1; rozkazy Komendanta Rejonowego Policji w Z. za lata 1993 - 1998 - spis nr 15, poz. 6, tom 1; decyzje Komendanta Rejonowego Policji w Z. za lata 1997 - 1998 - spis nr 27, poz. 5, tom 1; książki wydarzeń Komisariatu Policji w C. w okresie od 1 marca 1991r. – 31 grudnia 1998r. zawarte w spisach nr 1808 poz. 1-2, 2 tomy, spis nr 1809, poz. 1-4, 4 tomy, spis nr 1810, poz. 1-4, 4 tomy, spis 1811, poz. 1-5, 5 tomów, spis 1812, poz. 1-6, 6 tomów, spis nr 1813, poz. 1-5, 5 tomów, spis nr 1814, poz. 1-6, 6 tomów. Zgodnie z przepisami Jednolitego Rzeczowego Wykazu Akt Policji wybrakowano poniższe materiały z okresu służby skarżącego od 1 marca 1991r. do 31 grudnia 1998r.: spis 1793 - książka służby – 7 lutego 91 – 16 sierpnia 91 - wybrakowano protokołem nr 1 z dnia 19 listopada 04 (nr wykazu 5142), spis 1794 - książka służby - 17.08.91 - 2.02.92 - wybrakowano protokołem nr 1 z dnia 19.11.04 (nr wykazu 5142), spis 1795 - książka służby - 20.06.91 - 7.09.92 - wybrakowano protokołem nr 1 z dnia 19.11.04 (nr wykazu 5142), spis 1796 - książka służby - 3.02.92 - 18.08.92 - wybrakowano protokołem nr 1 z dnia 19.11.04 (nr wykazu 5142), spis 1832 - książka służby - 18.08.93 - 28.02.94 - wybrakowano protokołem nr 2 z dnia 22.11.04 (nr wykazu 5142), spis 1833 - książka służby - 19.08.92 - 27.02.93 - wybrakowano protokołem nr 2 z dnia 22.11.04 (nr wykazu 5142), spis 1834 - książka służby - 27.02.93 - 13.09.94 - wybrakowano protokołem nr 2 z dnia 22.11.04 (nr wykazu 5142), spis 1835 - książka służby - 14.09.94 - 5.04.1995 - wybrakowano protokołem nr 2 z dnia 22.11.04 (nr wykazu 5142), spis 1836 - książka służby - 9.12.94 - 19.03.97 - wybrakowano protokołem nr 2 z dnia 22.11.04 (nr wykazu 5142), spis 1837 - książka służby - 6.04.95 - 13.11.95 - wybrakowano protokołem nr 2 z dnia 22.11.04 (nr wykazu 5142), spis 1838 - książka służby - 16.03.95 - 31.05.95 - wybrakowano protokołem nr 2 z dnia 22.11.04 (nr wykazu 5142), spis 1839 - książka służby w patrolach - 2.05.96 - 23.10.96 - wybrakowano protokołem nr 2 z dnia 22.11.04 (nr wykazu 5142), spis 1840 - książka służby - 23.10.96 - 4.05.97 - wybrakowano protokołem nr 2 z dnia 22.11.04 (nr wykazu 5142), spis 1841 - książka służby - 4.05.97 - 31.12.9794 - wybrakowano protokołem nr 2 z dnia 22.11.04 (nr wykazu 5142), spis 1842 - książka służby - 1.01.98 - 31.12.98 - wybrakowano protokołem nr 2 z dnia 22.11.04 (nr wykazu 5142), spis 2125 - książka zatrzymanych osób - 1.01.88 - 31.12.92 - wybrakowano protokołem nr 3 z dnia 18.11.04 (nr wykazu 5144), spis 2126 - książka zatrzymanych osób - 1.01.92 - 31.12.95 - wybrakowano protokołem nr 3 z dnia 18.11.04 (nr wykazu 5144), spis 2127 - książka zatrzymanych osób - 1.03.94 - 31.12.97 - wybrakowano protokołem nr 3 z dnia 18.11.04 (nr wykazu 5144), spis 2128 - książka zatrzymanych osób - 1.01.98 - 31.12.98 - wybrakowano protokołem nr 3 z dnia 18.11.04 (nr wykazu 5144), spis 2128 - konwojowanie osób - 1.01.98 - 31.12.98 - wybrakowano protokołem nr 3 z dnia 18.11.04 (nr wykazu 5110), spis 2140 - rejestr interwencji KP w C. - 17.02.90 - 15.12.91 - wybrakowano protokołem nr 4 z dnia 22.11.04 (nr wykazu 5141), spis 2141 - rejestr interwencji KP w C. - 16.12.91 - 23.10.93 - wybrakowano protokołem nr 4 z dnia 22.11.04 (nr wykazu 5141), spis 2142 - rejestr interwencji KP w C. - 23.10.93 - 31.12.98 - wybrakowano protokołem nr 4 z dnia 22.11.04 (nr wykazu 5141), spis 101 - książka służby - 13.11.95 - 01.05.96 - wybrakowano protokołem nr 9 z dnia 25.05.07 (nr wykazu 5142), spis 141 - ewidencja wyników pracy skarżącego - 1.01.98 - 31.12.98 - wybrakowano protokołem nr 10 z dnia 24.10.07 (nr wykazu 5148), spis 155 - notatniki służbowe skarżącego - 15.01.98 - 31.12.98 - wybrakowano protokołem nr 10 z dnia 24.10.07 (nr wykazu 5148), spis 156 - notatniki służbowe skarżącego - 12.01.92 - 17.12.92-wybrakowano protokołem nr 10 z dnia 24.10.07 (nr wykazu 5148), spis 157 - notatniki służbowe skarżącego - 6.02.97 - 13.01.98 - wybrakowano protokołem nr 10 z dnia 24.10.07 (nr wykazu 5148), spis 158 - notatniki służbowe skarżącego - 23.01.96 - 2.02.97 - wybrakowano protokołem nr 10 z dnia 24.10.07 (nr wykazu 5148), spis 159 - notatniki służbowe skarżącego - 14.02.95 - 12.02.96 - wybrakowano protokołem nr 10 z dnia 24.10.07 (nr wykazu 5148), spis 161 - notatniki służbowe skarżącego - 19.01.94-08.2.94 wybrakowano protokołem nr 10 z dnia 24.10.07 (nr wykazu 5148), spis 162 - notatniki służbowe skarżącego - 15.06.91 - 30.09.91 - wybrakowano protokołem nr 10 z dnia 24.10.07 (nr wykazu 5148). W oparciu o powyższe ustalenia Komendant Miejski Policji w L. na podstawie art. 219 kpa, postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] odmówił wydania zaświadczenia w sprawie potwierdzenia spełnienia warunków wynikających z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy w związku z § 4 pkt 1 - 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej za okres pełnienia służby, tj. od dnia 1 marca 1991r. do dnia 28 lutego 2007r. Na powyższe postanowienie skarżący złożył zażalenie, w którym zarzucił rażące naruszenie prawa poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 4 pkt. 1 rozporządzenia w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy poprzez bezpodstawne i błędne uznanie, że w niniejszej sprawie warunkiem podwyższenia emerytury funkcjonariuszowi Policji jest "bezpośrednie" zagrożenie życia lub zdrowia, błąd w ustaleniach faktycznych, naruszenie przepisów prawa poprzez wydanie postanowienia na podstawie przepisu rozporządzenia zakwestionowanego przez Trybunał Konstytucyjny jako niezgodny z Konstytucją i ustawą oraz naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 7 kpa, poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego zgodnie z prawdą obiektywną. Komendant Wojewódzki Policji po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego postanowieniem z dnia [...] września 2015r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] lipca 2015r,. nr [...], w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. W uzasadnieniu podał, że problematykę związaną z pełnieniem służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej reguluje art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), oraz ich rodzin Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 6 tej ustawy Rada Ministrów określa w drodze rozporządzenie szczegółowe warunki podwyższania emerytury. Na podstawie tego rozporządzenia zostały wydane przez Radę Ministrów kolejno trzy rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur m.in. funkcjonariuszom Policji, z dnia 28 lutego 1995r., (Dz.U. nr 21, poz. 114, ze zm.), z dnia 24 września 2002r., (Dz. U. nr 167, poz. 1373) oraz z dnia 4 maja 2005r., (Dz. U. nr 86, poz. 734, ze zm.). Środkiem dowodowym zgodnie z § 14 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 października 2004 roku, w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji(...), (Dz. U. nr 239 poz. 2404 ze zm.) w postępowaniu przed organami emerytalnymi, dokumentującymi okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, jest zaświadczenie sporządzone w oparciu o akta osobowe funkcjonariusza lub inne dokumenty potwierdzające pełnienie służby w tych warunkach wystawione przez właściwe organy. Regulacje te znajdują zastosowanie w postępowaniu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby przez funkcjonariusza Policji w warunkach szczególnie zagrażających zdrowiu i życiu. W myśl § 14 ust. 2 rozporządzenia zaświadczenie takie wydaje się na wniosek funkcjonariusza. Należy wskazać, że rozporządzenie w § 16 ust. 1 dopuszcza zeznania świadków jedynie w przypadku udowadniania okresów składkowych lub nieskładkowych, gdy nie można ich potwierdzić odpowiednimi dokumentami. Podkreślenia wymaga również fakt, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 27 maja 2014r., sygn. akt U 12/13 (Dz. U. z 2014r. poz. 736) stwierdził niezgodność brzmienia § 4 pkt. 1 cyt. wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005r. w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia i zdrowia, z art. 15 ust. 6 w zw. ust. 2 pkt. 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (....), oraz ich rodzin i z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, co zostało tym wyrokiem zmienione. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 maja 2014r., sygn. akt. U 12/13, ogłoszonego w Dzienniku Ustaw z dnia 3 czerwca 2014 roku, poz. 736, od wiersza 10 do końca wskazał, że istotą służby (w Policji) wpisane jest ryzyko zagrożenia związane z normalnymi następstwami pełnienia służby. Ocena związana z tym czy w konkretnych warunkach pełnienia służby mamy do czynienia z zagrożeniem życia i zdrowia będącym normalnym następstwem pełnienia służby, czy warunki służby przekraczają to zagrożenie, czyniąc je szczególnym nie jest oceną prawną, lecz oceną faktyczną dokonaną przez przełożonych policjantów. Należy również wskazać, że treść § 4 cyt. rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji (...), musi być rozumiana wprost i dokładnie, albowiem przepis ten wymaga spełnienia określonych przesłanek, w określonych wymiarach czasowych. Zdarzenia objęte tym przepisem mają charakter wyjątkowy. Warunkiem niezbędnym uznania, że funkcjonariusz uczestniczył w działaniach, uprawniających do podwyższenia emerytury jest szczególne wystąpienie zagrożenia życia lub zdrowia funkcjonariusza. Zagrożenie musi być rzeczywiste, wprost wynikające a nie dające się jedynie przewidzieć. Zagrożenie nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, lecz musi być obiektywne i konkretne. Chodzi przy tym o konkretne sytuacje zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca przebiegu zdarzenia, podczas którego określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. W orzecznictwie przyjmuje się, że niebezpieczeństwo musi mieć wymiar zbliżony do podjęcia czynnej napaści na funkcjonariusza lub usiłowania czynnej napaści. Należy bowiem uwzględnić fakt, że niebezpieczny charakter wykonywanych czynności służbowych wynika ze specyfiki służby w Policji. Przepisy ustawy o Policji upoważniają funkcjonariuszy do zastosowania szerokiej gamy środków przymusu bezpośredniego. Natomiast czynna napaść na policjanta, podczas której zachodzi realne zagrożenie życia została określona w art. 222 i art. 223 Kodeksu karnego. Nie chodzi tu zatem o codzienne trudy służby i jej niebezpieczeństwa, ale wyjątkowe zdarzenia, wprost godzące w życie lub zdrowie funkcjonariusza (wyrok WSA w Warszawie IISA/Wa 327/13). Zaakcentować należy w tym miejscu, że Policja jako uzbrojona formacja służąca społeczeństwu, przeznaczona jest strzec bezpieczeństwa Państwa i jego obywateli nawet z narażeniem życia (por. tekst roty ślubowania - art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz. U. z 2015r., poz. 355 ze zm.). Potencjalnie zatem na niebezpieczeństwo utraty życia (a w konsekwencji także zdrowia) narażony jest niejako "z definicji" każdy policjant w trakcie swojej służby w Policji. W tej sytuacji nie wszystkie czynności wykonywane w ramach pełnienia służby w Policji (np. interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego, zabezpieczenia, zatrzymania, czynności dochodzeniowo-śledcze czy operacyjno-rozpoznawcze uzasadniają podwyższenie emerytury) można uznać za czynności podejmowane w sytuacjach "istnienia zagrożenia życia lub zdrowia", a tylko takie, które wiążą się z ich wykonywaniem w warunkach szczególnego (realnego) zagrożenia życia lub zdrowia danego funkcjonariusza. Reasumując powyższe, warunkiem uznania, że policjant uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie szczególnego zagrożenia życia lub zdrowia, a przy tym oczywistym jest, że służba w Policji sama w sobie związana jest z ryzykiem wystąpienia szczególnego rodzaju zagrożeń (co też jest rekompensowane szeregiem przywilejów należnych policjantom, np.: stabilnością zatrudnienia, dodatkami do uposażenia czy też wcześniejszym uzyskaniem uprawnień emerytalnych, itp.) Na podstawie natomiast materiałów zgromadzonych w postępowaniu wyjaśniającym, w aktach osobowych skarżącego, a także na podstawie szczegółowych informacji uzyskanych z komórek organizacyjnych Policji, w których skarżący pełnił służbę, należy jednoznacznie stwierdzić, że nie odnaleziono dokumentacji umożliwiającej wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez skarżącego służby w okresie od dnia 1 marca 1991r. do dnia 28 lutego 2007r. w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Dalej Komendant Wojewódzki Policji stwierdza, że postępowanie w trybie art. 218 kpa ma charakter uproszczony, musi bowiem bazować na faktach i okolicznościach wynikających bezpośrednio z posiadanych przez ten organ ewidencji, rejestrów czy zbioru danych. W przypadku gdy organ dysponuje odpowiednimi danymi, których potwierdzenia domaga się wnoszący o wydanie zaświadczenia, winien niezwłocznie wydać zaświadczenie. Natomiast, gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten wydaje zgodnie z art. 219 kpa postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Uwzględniając wniosek skarżącego Komendant Wojewódzki Policji stwierdził, że organ I instancji rzetelnie przeanalizował dokumenty znajdujące się w aktach osobowych, przebieg służby wyżej wymienionego oraz zebraną dokumentację w trakcie prowadzonego w ramach art. 218 Kpa postępowania wyjaśniającego. Prawidłowo ocenił wynik postępowania i stwierdził, że nie można potwierdzić aby wnioskodawca uczestniczył w czynnościach uzasadniających podwyższenie świadczenia emerytalnego. Odnosząc się do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014r., sygn. akt U 12/13 organ odwoławczy podał, że zarzut nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zgromadzone dokumenty i materiały w toku postępowania analizowane były pod kątem tego, czy służba pełniona była w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, zgodnie z art. 15 Ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (....) oraz ich rodzin, którego przepisem wykonawczym jest § 4 cyt. wyżej rozporządzenia. Organ miał w szczególności na uwadze, że w myśl ww. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego brak jest wymogu, by następowało bezpośrednie narażenie życia lub zdrowia. Jednakże dla wydania przedmiotowego zaświadczenia konieczne jest, by zgromadzone materiały i informacje potwierdzały wykonywanie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, co w przedmiotowym postępowaniu nie zostało stwierdzone. Tym samym również ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Dlatego też w sytuacji, gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten może wydać jedynie postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie art. 218 § 2 kpa musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów czy zbioru danych. Niedopuszczalne jest tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia, nowych dokumentów na przykład zeznań świadków, bowiem narusza to art. 218 kpa (wyrok WSA w Warszawie IISA/Wa 883/13). Jak stwierdzono w postanowieniu organu I instancji, żaden z przeanalizowanych dokumentów nie wskazuje na wykonywania przez skarżącego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu. Ponieważ zaś brak było podstaw prawnych do przeprowadzenia dowodów, na okoliczności inne niż wynikające z posiadanej dokumentacji, to należy stwierdzić, że posiadany i zgromadzony przez organ materiał dowodowy został rozpatrzony w sposób odpowiedni i wyczerpujący. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucił: 1. naruszeniu przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: tj. naruszeniu art. 7 i 77 § 1 k.p.a., polegające w szczególności na: a) niewyjaśnieniu w sposób wyczerpujący w toku postępowania wszystkich istotnych okoliczności oraz na niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy postanowienia z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], o odmowie wydania zaświadczenia w sprawie spełnienia warunków dotyczących służby w warunkach szczególnych zagrażających życiu i zdrowiu na zasadach przewidzianych w art. 15 ust.2 pkt. 3 ustawy w zw. z 4 § pkt 1-3 rozporządzenie. 2. naruszenie prawa poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu § 4 pkt rozporządzenia w zw. z art. 15 ust. 2 pkt. 3 i ust.6 ustawy poprzez bezpodstawne i błędne uznanie, że w niniejszej sprawie warunkiem podwyższenia emerytury funkcjonariuszowi Policji jest "bezpośrednie" zagrożenie życia lub zdrowia. 3. prowadzenie postępowania w sposób niestaranny i merytorycznie niepoprawny, co doprowadziło do niezebrania pełnego materiału dowodowego i nieustalenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a w konsekwencji do błędów w ustaleniach faktycznych, będących konsekwencją rażącego naruszenia prawa wskazanego w pkt. 2, polegającym na uznaniu, że skarżący nie spełnia warunków pracy szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu na podstawie art. 15 ust. 2 pkt. 3 ustawy. 4. naruszenie przepisów prawa poprzez wydanie postanowienia nr [...] o utrzymaniu w mocy postanowienia nr [...] wydanego na podstawie przepisu rozporządzenia zakwestionowanego przez Trybunał Konstytucyjny jako niezgodny z Konstytucją i ustawą . W związku z tym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu przytoczył argumentację podniesioną w zażaleniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżone orzeczenie nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia z dnia [...] września 2015 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia [...] lipca 2015r,. nr [...] odmawiające wydania skarżącemu zaświadczenia potwierdzającego okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. Istotne jest przy tym, że poddane kontroli Sądu opisane wyżej postanowienie, wydane zostało w oparciu o przepisy działu VII kodeksu postępowania administracyjnego (art. 217 – art. 220 kpa) regulującego postępowanie dotyczące wydania zaświadczeń. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczeń jest postępowanie uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym. Do postępowania tego nie znajdują zatem zastosowania te same reguły, co do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Stąd wyraźne jest oddzielenie zaświadczeń wydawanych w tym szczególnym i uproszczonym trybie postępowania od wydawania decyzji administracyjnych, o których jest mowa w art. 104 kpa. I tak zgodnie z art. 217 § 1 kpa organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl § 2 tego przepisu, zaświadczenie wydaje się w oparciu o dwie odrębne przesłanki, czyli, gdy przepis prawa wymaga potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 1) lub gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). Jeśli chodzi o drugi przypadek, który - jak wynika z wniosku skarżącego - ma miejsce w niniejszej sprawie, organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 kpa). Organ administracji może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 kpa). Prowadzenie jednak takiego postępowania wyjaśniającego opierać się może jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. W pierwszej kolejności zatem, w ramach takiego postępowania organ ustala jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane. Dalsza część postępowania sprowadza się do wyjaśnienia, czy posiadane dane odnoszą się do osoby wnioskodawcy oraz, co najważniejsze, czy dotyczą stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca (por. Z.Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści, PIP 2004/10, str. 63). Podkreślić w tym miejscu należy, że skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, iż w żadnym przypadku zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza, jak i nie uznaje uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, lecz tylko potwierdza istnienie stanu, faktu bądź uprawnienia lub obowiązku uprzednio przyznanego lub potwierdzonego odpowiednio w konstytutywnej lub deklaratoryjnej decyzji administracyjnej lub w innym indywidualnym akcie administracyjnym. Zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną i urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Dlatego też nie rozstrzyga o żadnych prawach lub obowiązkach jak i nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie nie może rozstrzygać o istnieniu lub nieistnieniu obowiązku, ponieważ jest tylko przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2009, sygn. akt I OSK 377/09 - treść /w:/ orzeczenia.nsa.gov.pl ). Istotne jest w sprawie, że żądanie skarżącego o wydanie przedmiotowego zaświadczenia, pozostaje w ścisłym związku z przepisami ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013r., poz.667) oraz z przepisami rozporządzenia MSWiA z dnia 18 października 2004r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404 ze zm.), a także z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005r. Nr 86, poz. 734). Niesporne jest w sprawie, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 3 w/w ustawy stanowi, że emeryturę funkcjonariusza podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Udokumentowanie uprawnień do podwyższenia emerytury na podstawie cyt. wyżej przepisu art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy w formie zaświadczenia, stanowiącego środek dowodowy w postępowaniu przed organami emerytalnymi, określone zaś zostało w § 14 ust. 1 pkt 3 w/w rozporządzenia MSWiA z dnia 18 października 2004r., zgodnie z którym, środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji (...). Istotne jest zatem, że w odniesieniu do zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, cyt. wyżej przepis § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, stanowiący regulację szczególną, jednoznacznie wskazuje, że owo zaświadczenie wydawane jest w oparciu o akta osobowe funkcjonariusza lub w oparciu o inne dokumenty, potwierdzające pełnienie służby w tych warunkach. Powyższa regulacja pozwala na stwierdzenie, że przepis ten w postępowaniu o wydanie przedmiotowego zaświadczenia wyłączył szerszy zakres postępowania wyjaśniającego, uniemożliwiając m. innymi stosowanie uregulowania art. 75 § 1 kpa, w myśl którego jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i nie jest sprzeczne z prawem, w szczególności zaś dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W niniejszej sprawie organy odmawiając wydania skarżącemu przedmiotowego zaświadczenia, zasadnie powołały się na postanowienia rozporządzenia RM z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji (...), gdzie § 4 tego rozporządzenia stanowi, że emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych 1/ podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia; 2/ uczestniczył, co najmniej przez 30 dni w ciągu roku, w fizycznej ochronie osób lub mienia w warunkach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia; 3/ uczestniczył, co najmniej przez 30 dni w ciągu roku w fizycznej ochronie osób lub mienia w warunkach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia; 4/ brał udział, co najmniej przez 8 miesięcy w ciągu roku, w stałym wypełnianiu zadań w zakresie bezpośredniej ochrony i opieki nad osadzonymi: a/ w oddziałach dla nosicieli wirusa HIV, dla osadzonych wymagających stosowania szczególnych środków leczniczo-wychowawczych i osadzonych szczególnie niebezpiecznych w okresie do dnia 31 sierpnia 1998r. lub b) w oddziałach dla osadzonych niebezpiecznych i w oddziałach terapeutycznych dla skazanych z zaburzeniami psychicznymi lub upośledzonymi umysłowo, o których mowa odpowiednio w art. 88 § 3 i art. 96 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997r. – Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. Nr 90, poz. 557, ze zm.) - po dniu 1 września 1998r." Organy rozpoznając niniejszą sprawę zobowiązane zatem były dokonać ustaleń, czy skarżący - na zasadach określonych w cyt. wyżej § 4 rozporządzenia wykonywał obowiązki służbowe w warunkach szczególnie zagrażających jego życiu i zdrowiu, tj. w sytuacjach, w których istniało zagrożenie jego życia lub zdrowia. Zgodzić się należy z organem, że zwrot "pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" - pozwala na przyjęcie stanowiska, iż wykonywanie przez funkcjonariusza obowiązków służbowych musi mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych zważywszy na zagrożenie jego życia i zdrowia. Pogląd ten , jak trafnie zauważa organ odwoławczy znajduje potwierdzenie w przywołanym wyżej orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego, który stwierdził, że zwrot "szczególnie zagrażający życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia rozumianej jako stwierdzenie zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Należy w tym miejscu także zaakcentować i powtórzyć za organem, że Policja, jako uzbrojona formacja służąca społeczeństwu, obowiązana jest strzec bezpieczeństwa Państwa i jego obywateli, nawet z narażeniem życia (art. 27 ust. 1 ustawy o Policji). Sąd podziela tym samym stanowisko organu, że tylko czynności podejmowane w warunkach szczególnego (nadzwyczajnego) zagrożenia życia lub zdrowia danego funkcjonariusza można uznać za czynności wykonywane w sytuacjach "istnienia zagrożenia życia lub zdrowia". Mając na uwadze powyższe, w rozpoznawanej sprawie organy dokonały trafnej oceny istniejącej dokumentacji przez pryzmat takiego właśnie rozumienia przesłanki wykonywania obowiązków służbowych w warunkach (sytuacjach) szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu skarżącego, a co wprost wynika z obu postanowień. Na podkreślenie zasługuje także okoliczność, że organ I instancji w ramach prowadzonego postępowania, wystąpił do podmiotów w strukturach Policji, w których wnioskodawca pełnił służbę, celem zweryfikowania posiadanej dokumentacji, pod katem ustalenia, czy miały miejsce zdarzenia kwalifikujące się do wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, pozwala na stwierdzenie, że organy przeprowadziły w sposób właściwy postępowanie wyjaśniające dokonując wnikliwej analizy (oceny) dokumentacji związanej z pełnieniem służby przez skarżącego. Wbrew zarzutom skarżącego, przeprowadzone przez organy przedmiotowe postępowanie nie potwierdziło, istnienia wskazanych przez wnioskodawcę okresów służby, za które nabył prawo do podwyższenia świadczenia emerytury policyjnej o wskaźniki procentowe określone w art. 15 ust.2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...). W szczególności nie znalazło potwierdzenia w istniejącej dokumentacji, że w którymkolwiek roku swojej służby wnioskodawca podejmował co najmniej sześciokrotnie czynności, z którymi wiązałoby się zagrożenie życia lub zdrowia w rozumieniu § 4 pkt 1 w/w rozporządzenia z dnia 4 maja 2005r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji (...). Zdaniem Sądu w sprawie prawidłowo dokonano wykładni postanowień cyt. wyżej § 4 pkt 1 rozporządzenia, pomijając kryterium bezpośredniości w odniesieniu do zagrożenia życia lub zdrowia podczas wykonywania wskazanych w tymże przepisie obowiązków służbowych. Trybunał Konstytucyjny w swoim wyroku z dnia 27 maja 2014r. o sygn. akt U 12/13 (OTK ZU 2014, seria A, Nr 5, poz. 56) stwierdził, bowiem niezgodność § 4 pkt 1 rozporządzenia, w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, z przepisem art. 15 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym Policji. Niesporne jest w sprawie, że skarżący w okresie służby wielokrotnie brał udział w różnego rodzaju interwencjach, podejmując czynności służbowe. Jednakże nie sposób zauważyć, że tego typu działania stanowiły faktycznie istotę pełnionej przez funkcjonariusza służby. Nie była to jednak aktywność, której skutki wykraczałyby poza przeciętną miarę. Poza tym podnieść należy, że ocena charakteru czynności w warunkach zagrożenia życia i zdrowia należy do przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Wprawdzie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy gwarantuje funkcjonariuszom prowadzenie przez organy Policji takich dokumentów policyjnych, które pozwoliłyby na gromadzenie danych o faktach wskazujących na pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, co umożliwia potwierdzenie lub odmowę potwierdzenia owych warunków w zaświadczeniu, tym niemniej brak takich dokumentów, które z uwagi na upływ czasu i obowiązujące w tym zakresie przepisy uległy już wybrakowaniu, sprawia, że nie jest możliwe wydanie pozytywnego zaświadczenia, ponieważ obecnie nie można domniemywać, czy były w tych dokumentach zawarte informacje istotne dla wniosku skarżącego. Tylko odpowiednie zapisy, adnotacje w takich dokumentach pozwoliłyby organowi na dokonanie ustaleń w oparciu o art. 218 § 1 i 2 kpa. W konsekwencji powyższych ustaleń stwierdzić należy, że wniosek skarżącego został rozpatrzony przez organy wnikliwie i z należytą starannością, skoro zbadano wszystkie dostępne materiały mogące być przydatne przy rozpatrywaniu złożonego wniosku, analizując dane z akt osobowych skarżącego, jak i zasoby archiwalne. Skoro na podstawie posiadanych danych osobowych i innych szczegółowo opisanych w wydanych postanowieniach dokumentów pozostających w dyspozycji organów i objętych analizą nie można było znaleźć potwierdzenia dla uznania pełnienia przez skarżącego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, a określonych w § 4 pkt 1 w/w rozporządzenia, to zasadnym było podjęcie zaskarżonego postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie wydania skarżącemu wnioskowanego przez niego zaświadczenia. W konsekwencji powyższego, stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, a do czego ograniczają się kompetencje sądu administracyjnego, jako że Sąd nie może oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej, nie wykazała by zaskarżone postanowienia wydane zostały z naruszeniem przepisów, o którym stanowi art. 145 § 1 p.p.s.a. Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.