IV SA/Wr 73/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędzia NSA Julia Szczygielska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 września 2016 r. sprawy ze skargi A Sp. z o. o w W. na postanowienie D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę w całości. D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. postanowieniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jed. Dz. U. z 2015 r.. poz. 1412), art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn.zm1.), w związku z art. 119-123 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w skrócie u.p.e.a. (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619, z późn. zm.2) po zapoznaniu się z zażaleniem zobowiązanego [...] na postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. Nr [...] z dnia 15 października 2015 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podano, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. w dniach 29 maja, 1, 2, 11 i 15 czerwca 2015 r. przeprowadził kontrolę sanitarną w Poland [...]Spółka z o.o. Kontrola dotyczyła oceny realizacji ogólnych wymogów w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy. Z czynności kontrolnych został sporządzony protokół Nr [...] z dnia 29 maja 2015 r., w którym stwierdzono iż decyzja nr 450/14 z dnia 16 maja 2014 r. oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu sygn. akt IV SA Wr 707/14 z dnia 3 marca 2015 r. oddalający skargę firmy [...] Sp. z o.o. na decyzję D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego nr [...] z dnia 11 lipca 2014 r., nie zostały wykonane. W dniu 27 lipca 2015 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. wydał upomnienie nr [...] o niewykonaniu obowiązków określonych decyzją nr [...] z dnia 16 maja 2014 r. W związku z wydanym upomnieniem strona pismem z dnia 4 sierpnia 2015 r. znak. L dz. [...] wniosła prośbę o prolongatę terminu ze względu na przerwę technologiczną w zakładzie. W dniu 16 września 2015 r. do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego W. wpłynęło pismo strony znak: [...] z dnia 14 września 2015 r. przekazujące sprawozdanie nr [...] z pomiarów i badań czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy z dnia 9 września 2015 r. Z analizy załączonego sprawozdania wynikało, iż pomiary stężenia pyłu zostały ocenione jako: pył zawierający wolną krystaliczną krzemionkę od 2 % do 50% (pył całkowity - obecnie frakcja wdychana). NDS=4 mg/m3 i pył respirabilny NDS=lmg/m3) wyszczególniony w punkcie B. Pyły, poz. 1 załącznika 1 do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 listopada 2002 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (Dz. U. Nr 217. poz. 1833 z późn. zm.). Aktualnie jest to rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 06 czerwca 2014 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (Dz. U. z 2014 r. poz. 817), dla którego w załączniku nr 1 w pkt. B poz. 8b nie wprowadzono zmian. Wobec powyższego organ stwierdził, że strona nie oceniała należycie warunków pracy przez pryzmat kategorii czynników środowiska pracy wymienionych w przywołanej poz. 8b. Brak jest bowiem oceny warunków pracy dla pyłu całkowitego z kategorii wymienionej w poz. 8b tj. pyły sztucznych włókien mineralnych, do których była zobligowana decyzją nr [...] z dnia 16 maja 2014 r. Wobec stwierdzenia niewykonania ww. decyzji PPIS w W. wystawił tytuł wykonawczy Nr [...] z dnia 14 października 2015 r. oraz wydał postanowienie Nr [...] z dnia 15 października 2015 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia (data odbioru postanowienia oraz tytułu wykonawczego przez stronę: 20 października 2015 r.). Strona wniosła pismem z dnia 23 października 2015 r. znak: L. dz. [...] zażalenie na postanowienie Nr [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia z dnia 15 października 2015 r. oraz zarzuty wobec wystawionego tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 14 października 2015 r. wydanego przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i tytułu w całości. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W., po rozpatrzeniu zarzutów na podstawie art. 34 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dnia 3 listopada 2015 r. wydał postanowienie nr [...] o nieuwzględnieniu zarzutów w przedmiocie postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem nr [...] D. Państwowy Wojewódzki inspektor Sanitarny we W. utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. nr [...]. Ostateczne nieuwzględnienie zarzutów zobowiązanego w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej automatycznie ogranicza także pole kontroli zaskarżonego postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Jak bowiem słusznie stwierdzono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 września 2010 r., sygn. II SA/Kr 780/10 w zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, można podnosić jedynie te okoliczności, których strona nie mogła zaskarżyć na wcześniejszym etapie postępowania, tj. przez złożenie zarzutów do prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Oznacza to zatem, iż w ramach zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia podlegają badaniu wyłącznie kwestie dochowania wymogów formalnych nałożenia grzywny, określonych w art. 119-123 u.p.e.a. oraz wysokość nałożonej grzywny. D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. nie stwierdził jednak uchybień w tym zakresie. Wysokość grzywny została ustalona w granicach wynikających z art. 121 § 2 u.p.e.a., a jej wysokość nie jest nadmiernie wygórowana. Zaskarżone postanowienie o nałożeniu grzywny zawiera wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, oraz pouczenie iż zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Skargę na powyższą decyzję złożyła spółka. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, a to; - art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U.2014.1619 z dnia 2014.11.20) poprzez nałożenie grzywny pomimo wygaśnięcia obowiązku określonego decyzją organu pierwszej instancji tj. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, względnie braku odstąpienia od prowadzonego postępowania w związku z wykonaniem decyzji przez skarżącego, z ostrożności procesowej: - przepisów rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 listopada 2002 r. (Dz.U. z 2002 r. nr 217 poz. 1833) w szczególności w zakresie oceny czynników normatywnych wyrażonych w punkcie B, poz. 8b załącznika nr wyżej określonego rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji nakazującej pomiar tylko jednego z czynników normatywu higienicznego określonego w pkt B, poz. 8b załącznika nr 1 cyt. rozporządzenia 2. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nierozważenie całości materiału dowodowego - niewypowiedzenie się w zaskarżonej decyzji organu II instancji co do wszystkich zarzutów podniesionych w zażaleniu. Mając powyższe na uwadze, wniosła o: - uchylenie zaskarżonego postanowienia - zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wniosła także o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów w postaci: - opinii Instytutu Medycyny Pracy im. prof. Jerzego Nofera w Łodzi. W uzasadnieniu skargi podała, że w jej ocenie utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji mimo istnienia przesłanek do jego uchylenia narusza interes prawny skarżącego. Powołała treść art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Stwierdziła, że funkcją grzywny określoną w tym przepisie jest wywarcie dodatkowej presji na zobowiązanego w celu skłonienia go do dobrowolnego wykonania zobowiązania. Presja ta ustaje z chwilą wykonania obowiązku przez zobowiązanego. Skarżący wykonał swój obowiązek wynikający z prawomocnej decyzji nr [...]. Spółka podniosła, że organ zarzucił, że przeprowadzone badania, pomiary zapylenia są wykonane niezgodnie ze wskazaniami zawartymi w decyzji Nr [...]. W ocenie spółki zostały one przeprowadzone prawidłowo zgodnie z wydaną przez organ decyzją oraz przedłożone organowi. Zdaniem strony, zobowiązanie do pomiaru tylko jednego z czynników wskazanych w piśmie B poz. 8b Załącznika nr 1 do rozporządzenia z dnia 28 listopada 2002 r., a zatem pyłu całkowitego, stanowiło naruszenie prawa materialnego. Niemożliwym było dokonanie pomiaru tylko jednego z czynników w oderwaniu od drugiego. Stąd przeprowadzono badanie włókien respirabilnych. Nie zaniechano jednak badania drugiego z czynników. Między innymi skierowano do PPIS w W. sprawozdanie z pomiarów i badań czynników szkodliwych dla zdrowia z dnia 9 września 2015 r. dokonujące w sposób należyty oceny warunków pracy przez pryzmat kategorii czynników środowiska pracy wymienionych w powołanej poz. 8b. Organ I instancji w zaskarżonym postanowieniu przyznał fakt przeprowadzenia badań i pomiarów w dniu 3 października 2014 r. Dokonano wówczas oceny pyłu jako pyły sztucznych włókien mineralnych – pyły włókien ceramicznych oraz jako pyły zawierające wolną krzemionkę. Według skarżącego uszło uwadze organu, że rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 6 czerwca 2014 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy, uchylające poprzednie rozporządzenie, regulujące tę materię w istocie wprowadziło zmiany w Załączniku nr 1 pkt B poz. 8b. Nowy akt prawny nie zawiera już pozycji "pył całkowity". Została ona zastąpiona pozycją "frakcja wdychalna". Jako że badanie przeprowadzono 3 października 2014 r., a więc już po wejściu w życie nowego rozporządzenia, dotyczyło ono właśnie frakcji wdychalnej. Innymi słowy, strona poprawnie przeprowadziła badania, w oparciu o aktualny stan prawny. Przeprowadzenie badań w szerszym zakresie niż objęty decyzją, nie może być, zdaniem strony, przedmiotem zarzutu organu, zwłaszcza zważywszy na wspomnianą wyżej niemożność dokonania badań i pomiarów tych czynników w oderwaniu od siebie. Organ nie może jednocześnie zobowiązywać strony do podjęcia działań, powołując się na uchylony akt prawny. Na marginesie wskazano również, że zgodnie z opinią Instytutu Medycyny Pracy im. prof. Jerzego Nofera w Łodzi, załączoną do wcześniejszego pisma strony, którą sporządził prof. dr hab. [...], nie ma podstaw, aby pył występujący na badanych stanowiskach uznać za pyły włókien ceramicznych (pkt B poz. 8b Załącznika nr 1 do obowiązującego rozporządzenia). Należy je natomiast badać jako pyły zawierające wolną (krystaliczną) krzemionkę (pkt B poz. 2 Załącznika nr 1 do obowiązującego rozporządzenia). Podobne wnioski wynikają z analizy interpretacji wyników czynników szkodliwych dla zdrowia, przeprowadzonych przez laboratorium dokonujące pomiarów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie a uzasadniając ten wniosek przywołał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Kontrola Sądu przeprowadzana w wyżej określonym zakresie daje podstawę do stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli jest postanowienie D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W., które utrzymało w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. o nałożeniu na skarżącego grzywny w celu przymuszenia. Postanowieniem PPIS w W. z dnia [...] października 2015 r. oznaczonym nr [...] nałożyło grzywnę w kwocie 5000 zł z powodu uchylenia się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku, określonego w tytule wykonawczym Nr [...] z dnia [...] października 2015 r. Podstawę materialnoprawną wymienionych postanowień stanowiły przepisy rozdziału 2 art. 64a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.). Przede wszystkim zaś art. 119 i art. 121 tej ustawy. Pierwszy z powołanych przepisów stanowi, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Art. 121 stanowi zaś, że grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4 (§ 1); z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł (§ 2). W niniejszej sprawie zostały spełnione warunki do zastosowania grzywny w celu przymuszenia. W dniu 14 października 2015 r. został wystawiony przez organ tytuł wykonawczy Nr [...]. Wynika z niego, że skarżący decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Nr [...] został zobowiązany przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego do przeprowadzenia ponownie badania stężenia zapylenia dla pyłów – pyły włókien ceramicznych, szczegółowo opisanych w decyzji, na wskazanych stanowiskach pracy. W opisanej decyzji termin wykonania zobowiązania określono – do dnia 15 lipca 2014 r. Na dzień wydania tytułu wykonawczego wskazane zobowiązanie nie zostało wykonane. Tym samym organ był uprawniony do wystawienia tytułu wykonawczego a następnie do wydania postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wykonania nałożonego obowiązku. Opisany w decyzji obowiązek dotyczył wykonania czynności o charakterze niepieniężnym. Wypełniał zatem dyspozycję art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zaskarżone postanowienie nie uchybiło również art. 121 wymienionej ustawy. Wysokość grzywny została określona na kwotę 5000 zł. Zatem nie przekraczała ona maksymalnej kwoty jaką jednorazowo można wymierzyć osobie prawnej (50.000 zł). W ocenie Sądu jest ona adekwatna do czasu jaki upłynął od dnia wskazanego do wykonania decyzji (ponad rok) a także wagi obowiązku jaki nie został zrealizowany. Zatem zaskarżone postanowienie nie uchybiło przepisom prawa. W niniejszej sprawie przedmiotem sporu było to czy skarżący wykonał obowiązki nałożone decyzją z dnia 14 maja 2014 r. Według skarżącego obowiązek wynikający z wymienionej decyzji wykonał. W tym miejscu Sąd orzekający podziela stanowisko wyrażone przez Sąd Administracyjny w Krakowie z dnia 28 września 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 780/10 że w zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia można podnosić te okoliczności, których strona nie mogła zaskarżyć na wcześniejszym etapie postępowania, złożenia zarzutów do prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Ponadto Sąd zauważa, że skarżąca do tutejszego Sądu wniosła skargę na postanowienie D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. w przedmiocie zarzutów wobec wymienionego wyżej tytułu wykonawczego. W skardze zainteresowana twierdziła, że wykonała obowiązek nałożony decyzją z dnia 14 maja 2014 r. To twierdzenie było przedmiotem oceny w sprawie IV SA/Wr 72/16. Skarga w tym przedmiocie została oddalona. Zatem mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak wyżej. H.B.26.10.2016 r.