IV SA/Wr 737/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędziowie : Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędzia NSA Henryk Ożóg (sprawozdawca), Protokolant : Aleksandra Markiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia z dnia [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Przedmiotem skargi [...] (skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] 2013 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia [...] 2013 r., odmawiająca przyznania zasiłku celowego (...). W uzasadnieniu decyzji ostatecznej stwierdzono: Powołując się na art. 3 ust. 3 i 4, art. 8 ust. 1, art. 39 ust. 1, art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (tj. Dz. U. 2013 r., poz. 182) ustawa, oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 roku w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. 2012 r., poz. 823), organ I instancji, po rozpatrzeniu wniosku z dnia 21 maja 2013 roku, decyzją z dnia [...] 2013 roku Nr [...] odmówił skarżącemu przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na zaspokojenie innych potrzeb tj. zwrot kosztów przejazdu do Warszawy. W uzasadnieniu decyzji organ zacytował art. 3, 4 i 39 ustawy, w myśl którego pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej, natomiast w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, a decyzja w tym zakresie wydawana jest w ramach uznania administracyjnego uwzględniająca z jednej strony potrzeby wnioskodawcy, a z drugiej strony możliwości finansowe organu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił, iż w ramach posiadanych środków budżetowych Ośrodek na świadczenia fakultatywne, w tym na zasiłki celowe na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych przyjął następujące zasady: do potrzeb tych zakwalifikowano pomoc na dofinansowanie do ogrzewania mieszkania, leków i kosztów leczenia przy długotrwałej chorobie oraz na opłaty za wyrobienie dowodów osobistych i fotografii, natomiast zasiłki celowe na inne niezbędne potrzeby przyznawane mogą być w szczególnych okolicznościach na wniosek pracownika socjalnego, przy czym przyznanie takiej pomocy ma charakter fakultatywny i jest uzależnione od indywidualnej sytuacji rodziny i możliwości finansowych Ośrodka. Na podstawie wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest osobą bezrobotną, zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy w W., bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych, utrzymuje się z zasiłku okresowego w kwocie 271 zł, dochód ten nie przekracza kryterium dla osoby samotnie gospodarującej (542 zł). Niemniej jednak organ nie może uwzględnić wniosku strony o przyznanie zasiłku celowego z uwagi na ograniczone środki, nie ma możliwości zaspokojenia wszystkich zgłaszanych potrzeb. Zgodnie z ustaloną linią orzecznictwa sądu administracyjnego pomoc społeczna ma udzielać swoim podopiecznym pomocy i wsparcia, a nie dostarczać im świadczeń pieniężnych w wysokości dla nich wygodnej czy pożądanej, innymi słowy, zadaniem pomocy społecznej nie jest utrzymywanie osób, które znalazły się w trudnej sytuacji życiowej oraz zaspokajanie ich wszystkich potrzeb i oczekiwań (wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 maja 2007 r. I SA/WA 271/07). MOPS nie dysponuje obecnie środkami finansowymi, wystarczającymi do zaspokojenia wymienionej potrzeby i dlatego postanowiono o odmowie przyznania w/w zasiłku celowego na wskazany cel. Od wydanej decyzji, w terminie ustawowym, odwołanie złożył skarżący wskazując naruszenie zasady czynnego udziału w postępowaniu, na odmowę przyznania zasiłku ze względu na brak środków pomimo spełnienia kryteriów ustawowych, na niewykazanie jakim budżetem dysponuje na rok bieżący MOPS w W. Ponadto zakwestionował uzasadnienie organu I instancji zawarte w zaskarżonej decyzji. Wniósł o umożliwienie zapoznania się z aktami sprawy (...). Cytując przepisy art. 8 ust. 1 i art. 7 ustawy organ odwoławczy stwierdził, że zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. Okoliczność ta powoduje, iż sam fakt spełniania kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Ustawa stanowi w art. 2 ust. 1, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Celem pomocy społecznej jest zaspokajanie "niezbędnych" potrzeb życiowych; rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Zgodnie z art. 3 ust. 4 potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W przepisach tych ustanowiono zasady indywidualizacji i fakultatywności świadczeń z pomocy społecznej. Zasada indywidualizacji dotyczy z jednej strony indywidualnego rozpoznania świadczeń, z drugiej zaś dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczenia do indywidualnych właściwości świadczeniobiorcy. Zasada fakultatywności polega na niemożności domagania się przez osoby i rodziny ubiegające się o świadczenia pomocy społecznej, aby przyznano im je w określonym rodzaju, formie i rozmiarze. Powinni oni również wykorzystywać własne środki i możliwości. Z uwagi na ograniczoność środków, którymi dysponują organy pomocy społecznej, a także z uwagi na wielość potrzebujących, takie całkowite zaspokojenie potrzeb jest niemożliwe (...). Z akt sprawy wynika, że organ I instancji przyjął zasadę przyznawania zasiłków celowych na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych, przy czym do potrzeb podstawowych zakwalifikowano przyznawanie pomocy na dofinansowanie do dożywiania, ogrzewanie mieszkania, leków, kosztów leczenia oraz opłaty na wykonanie fotografii do dowodu osobistego, natomiast zasiłki celowe na inne niezbędne potrzeby przyznawane mogą być w szczególnie uzasadnionych okolicznościach, na wniosek pracownika socjalnego, jedynie w przypadku występowania istotnych potrzeb. Skoro organ I instancji przyjął określone zasady przyznawania zasiłków celowych na inne niż niezbędne potrzeby bytowe to winien odnieść się do tych ustaleń odmawiając przyznania skarżącemu zasiłku celowego tj. odnieść się do wniosku pracownika socjalnego, sytuacji strony na tle innych wnioskodawców ubiegających się o pomoc, ze wskazaniem, czy w ogóle przyznawane są zasiłki celowe na inne niż podstawowe potrzeby, a jeżeli tak to jakie są kryteria ich przyznawania. Kwestia powyższa winna być omówiona w uzasadnieniu decyzji organu stosownie do art. 107 § 3 kpa. Uzasadnienie decyzji administracyjnej powinno odzwierciedlać motywy rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji, wynikające z jej okoliczności faktycznych i stanu prawnego. Uzasadnienie jest obowiązkowym elementem decyzji administracyjnej, a jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, przy czym motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy (...). Powołanie jedynie określonych zasad i wskazanie na ograniczone środki finansowe nie pozwala Kolegium na zweryfikowanie rozstrzygnięcia w sprawie, na ustalenie działania organu w granicach uznania administracyjnego, czy też na przekroczenie tego uznania. W tej sprawie istotne jest także i to, że organ I instancji nie objął niniejszym rozstrzygnięciem całości żądania strony. Z przedłożonych Kolegium akt sprawy wynika, że skarżący wystąpił z żądaniem z dnia 21 maja 2013 r., o "przyznanie zasiłku celowego za zwrot kosztów przejazdu do Sądu w Warszawie i zamiaru do SA w Łodzi". Zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Powołany wyżej przepis nie oznacza jednak dowolności organu administracji publicznej przy wszczynaniu postępowań administracyjnych i musi być interpretowany z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego, które przesądzają, czy dane postępowanie administracyjne może być wszczęte z urzędu, czy też na żądanie strony. W takim zakresie, w jakim prawo materialne lub prawo procesowe opiera postępowanie administracyjne na zasadzie skargowości, uzależniając je od złożenia przez stronę żądania, treść tego żądania wyznacza przedmiot postępowania, zaś organ administracji publicznej nie jest władny zmienić kwalifikacji prawnej żądania strony. Organ I instancji odniósł się do żądania strony w zakresie zwrotu kosztów przejazdu do Sądu w Warszawie, pomijając dalszą część żądania strony (przejazdu do Sądu Apelacyjnego w Łodzi), co winno być uzupełnione i w tym zakresie. Przy ponownym rozpatrzeniu wniosku strony organ I instancji winien uwzględnić powyższe okoliczności (...). W skardze domagano się stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej i zobowiązania organu do wypłaty zasiłku celowego w żądanej przez skarżącego kwocie. Skarżący podniósł, iż organ I i II instancji przeprowadził postępowanie bez czynnego udziału strony skarżącej uniemożliwiając w ten sposób między innymi zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, w szczególności zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym przed organem I instancji między innymi mając wiedzę i bezsporny fakt, że MOPS dysponuje olbrzymim budżetem (ponad 62 000 000,00 PLN za 2011 rok) w większości konsumowanym na utrzymanie tej instytucji, to jest w szczególności na płace przerośniętej biurokracji w Urzędzie Miejskim oraz w samym Ośrodku. Nadto, jak powszechnie wiadomo, wskutek restrykcyjnego, postępowania w zakresie przyznania pomocy społecznej ze strony MOPS, co najmniej dwa tysiące uprawnionych osób w W. do udzielenia pomocy społecznej nie korzysta z tej pomocy. Powyższy fakt doskonale jest znany większości pracowników MOPS oraz SKO W. w szczególności zespołowi nr 2 MOPS gdzie ostatnio przybyło etatów i nieetatowych zatrudnionych tam pracowników między innymi kosztem zmniejszenia zasiłku celowego na zakup żywności i tym samym niezapobieżeniu wzbogacania nowobogackich Żydów prowadzących jadłodajnie i sklepy w W. Wobec powyższego, po zapoznaniu się z materiałem zebranym przez organy I i II instancji uzupełnię niniejszą skargę do protokołu przed Sądem, skoro organ nie umożliwił tej czynności podczas postępowania administracyjnego. Nadto z ostrożności procesowej między innymi wskutek nieprzyznania mi pomocy prawnej przez Sąd administracyjny, zmuszony jestem ponowić swój wniosek o ujawnienie informacji publicznej ze strony MOPS i Urzędu Miejskiego w W. wobec podejrzenia podstępnego mordowania Polaków (...) wśród nieletnich z przyczyn ekonomicznych. Organ II instancji świadomie nie zapoznał mnie z aktami sprawy oraz materiałem dowodowym między innymi na okoliczność, abym nie mógł wykluczyć składu orzekającego wskutek nie zachowania bezstronności. Organ I i II instancji w swoich decyzjach wskazał wyrok WSA w Warszawie, w którym ten Sąd stwierdził, że zwrot wydatków na zakupiony towar nie spełnia przesłanek uzasadniających przyznanie zasiłku celowego, co oznacza, że MOPS w W. żądając dowodu zakupu leku czy faktury pro forma nie uznając oświadczenia chorego czy sprzedawcy z apteki, świadomie przyczynia się do mordowania ubogich. Podkreślić należy, że w Polsce ubóstwo powstało z winy rządzących między innymi wskutek rozpoczęcia od 1989 roku importu z zachodu bezrobocia po uzgodnieniach w Magdalence (...). Bezczelnym i chamskim poświadczeniem nieprawdy byłoby i jest twierdzenie, że domagam się zaspokojenie całkowitych potrzeb i na tą okoliczność członkowi SKO [...] mam prawo publicznie wytknąć (...). Pomoc ze strony MOPS w W. w mojej walce z chamami i zdrajcami Narodu Polskiego średnio w kwocie 350 zł/m-c w okresie ostatniego roku w rzeczywistości w znacznej większości jest odbierana w postaci podatku VAT i akcyzy. Powyższe powstaje z faktu, że inna pomoc pochodzącą od przyjaciół, bliskich i stowarzyszeń w formie niepieniężnej (sprzęt biurowy, dojazdy do sądów, utrzymanie mieszkania, telefony, prawdziwe posiłki itp.) wielokrotnie przekracza wartość pomocy z MOPS. W ciągu roku w Warszawie jestem kilkakrotnie, natomiast w Ś. i W. kilkadziesiąt razy, zatem od MOPS -u w tym zakresie domagam się cząstki pokrycia kosztów dojazdu do okupacyjnych Sądów. Koszty przejazdu do Warszawy zostały pokryte z zasiłku otrzymanego wcześniej z MOPS. Przykładem żydowskiej dywersji i okupacji jest niniejsza sprawa, której koszt z mojej strony przekroczy wartość żądanej pomocy, a ze strony Skarbu Państwa stanowi kilkakrotnie większy koszt. Organy nie udowodniły, że działają w oparciu "o posiadane środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona," w żaden sposób nie wskazując jaka jest owa ściśle określona wysokość tych środków, w jakiej wysokości jest budżet MOPS na 2013 r. i jak kwota jest przeznaczona na pomoc dla uprawnionych osób. Bezsporne jest jednostronne ustalenie organu II instancji zawarte w uzasadnieniu decyzji: "Skoro organ I instancji przyjął określone zasady (...). Przy ponownym rozpoznaniu wniosku strony organ I instancji winien uwzględnić powyższe okoliczności". Wobec powyższego, dziwne jest utrzymanie w mocy decyzji I instancji (...). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z powodów przedstawionych w uzasadnieniu decyzji ostatecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna choć o jej zasadności przekonują argumenty uwzględnione przez Sąd z urzędu. Sąd bowiem zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), ppsa rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd przy tym kontroluje jedynie legalność zaskarżonych decyzji administracyjnych rozumianą jako ich zgodność z przepisami powszechnie obowiązującego prawa (art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.; art. 3 § 2 pkt 1 ppsa). Zaskarżona decyzja narusza w szczególności przepisy art. 11 kpa i art. 107 § 3 kpa. Pierwszy z nich stanowi, że organy administracji państwowej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy aby w ten sposób w miarę możliwości doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Ustanowiona w tym przepisie zasada przekonywania powinna obejmować całokształt czynności podejmowanych w toku postępowania przez organ administracyjny. Istotnym elementem realizacji tej zasady jest odzwierciedlenie ustalania stanu faktycznego sprawy i konkretyzowania w nim przepisu prawa w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Organ orzekający w sprawie ma obowiązek wyjaśniania stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. Konkretyzacja przy tym prawa nie dokonuje się w uzasadnieniu, a w rozstrzygnięciu decyzji, uzasadnienie ma objaśnić tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie, taka jest jego rola wynikająca z art. 107 § 3 kpa (B. Adamiak, J. Borkowski: Kpa. Komentarz. Wydawn. C.H. Beck. W-wa 1998, s. 554). Cechy dobrego uzasadnienia są następujące: logiczny związek i zgodność z rozstrzygnięciem i jego treścią, brak wywodów sprzecznych lub rozbieżnych z rozstrzygnięciem, ścisłość i dokładność wywodów (...). Do wadliwości uzasadnienia zalicza się natomiast: 1) jego niepełność, 2) pozorność (także sprzeczność uzasadnienia z obiektywnymi motywami), 3) brak obligatoryjnego uzasadnienia, 4) niepowiązanie uzasadnienia z rozstrzygnięciem decyzji, 5) wady formalne (błędy logiczne, stylistyczne, wady budowy wewnętrznej, wady metodologiczne, itp. (J. Zimmermann: Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, s. 135 i n.). Te założenia w zaskarżonej decyzji nie zostały zrealizowane. Została ona bowiem oparta m.in. na podstawie art. 138 § 2 kpa, według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (...), ale jej rozstrzygnięcie zamieszczone w osnowie – utrzymujące w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, odpowiada nie cytowanemu przepisowi, ale art. 138 § 1 pkt 1 kpa (organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję). W uzasadnieniu decyzji ostatecznej zaś organ odwoławczy motywuje uchylenie tego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia tym, że powołanie jedynie określonych zasad i wskazanie na ograniczone środki finansowe nie pozwala zweryfikować rozstrzygnięcia w sprawie, a nadto, że organ I instancji nie objął "niniejszym rozstrzygnięciem całości żądania strony". Naruszenia, w szczególności art. 107 § 3 kpa, nie znosi wywód organu odwoławczego zawarty w odpowiedzi na skargę: "Pomimo iż podstawa prawna jak i uzasadnienie wskazują na uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, w osnowie decyzji utrzymano w mocy decyzję z dnia [...] 2013 r., nr (...) o odmowie przyznania zasiłku celowego (...). Za oczywistą omyłkę należy rozumieć taki błąd, który nie budzi najmniejszej wątpliwości wobec podanych okoliczności". Wypowiedź ta jest dość niejasna; wydaje się oznaczać sprowadzenie rozważanej kwestii do oczywistej omyłki, ale kodeksowej instytucji sprostowania (co innego czy dopuszczalnego) tu nie zastosowano a niezależnie od tego jakiekolwiek niedostatki decyzji administracyjnej nie mogą być naprawione, po wniesieniu skargi na nią, w odpowiedzi na tę skargę. Reasumując: można za doktryną odnotować, iż decyzja administracyjna powinna zawierać takie i tyle elementów, które pozwolą na poddanie jej kontroli na drodze administracyjnej lub sądowej na prawidłowe jej wykonanie, na skuteczne wykazanie się uprawnieniami z niej płynącymi. Musi ona nie tylko być samym załatwieniem sprawy, lecz również musi mieć cechy dobrego dokumentu publicznego, który nie nasuwa wątpliwości ani co do jego treści ani wiarygodności. Z tych powodów decyzja administracyjna musi być wydawana w sformalizowanym trybie i sama musi też odpowiadać wymaganiom formalnym, bo przyczynia się to do bezpieczeństwa i pewności obrotu prawnego, do którego każda decyzja wchodzi (J. Borkowski: Decyzja administracyjna. Łódź - Zielona Góra 1998, s. 49 i n.). Tego ideału zaskarżona decyzja nie spełnia naruszając wymienione wyżej przepisy kpa, przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Na zasadzie art. 152 ppsa Sąd nie orzekł w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji jako że decyzje negatywne nie mają waloru wykonalności.