IV SA/Wr 742/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Sędziowie sędzia WSA Ewa Kamieniecka (spr.), sędzia NSA Julia Szczygielska, Protokolant st. sekretarz sądowy Dorota Hurman, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 19 marca 2015 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do dodatku aktywizacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...]; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody D. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] odmawiającą T. S. przyznania prawa do dodatku aktywizacyjnego. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, na podstawie decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] T. S. został uznany za osobę bezrobotną z dniem 17 września 2013 r. i przyznano mu prawo do zasiłku dla bezrobotnych również od dnia 17 września 2013 r. Wnioskiem z dnia 31 marca 2014 r. strona zwróciła się o wstrzymanie statusu osoby bezrobotnej od dnia 1 kwietnia 2014 r. w związku z podjęciem pracy zarobkowej. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Starosta W. orzekł o utracie przez stronę statusu osoby bezrobotnej i utracie prawa do zasiłku z dniem 1 kwietnia 2014 r. na wniosek strony. W dniu 8 kwietnia 2014 r. Fundacja "[...]" w W. poinformowała Powiatowy Urząd Pracy o podpisaniu przez stronę umowy stażowej od dnia 1 kwietnia 2014 r. Z umowy o staż/zajęcia reintegracji zawodowej z dnia 30 marca 2014 r. zawartej pomiędzy Organizatorem Fundacją "[...]", Pracodawcą Zakładem Gospodarki Komunalnej w B. – G. i stroną wynika, że umowa zostaje zawarta na czas oznaczony od 1 kwietnia 2014 r. do 31 lipca 2014 r. Pracodawca zobowiązał się do przyjęcia stażysty/uczestnika do odbywania czteromiesięcznego stażu/zajęć reintegracji zawodowej w okresie od 1 kwietnia 2014 r. do 31 lipca 2014 r. w Zakładzie Gospodarki Komunalnej. Natomiast Organizator zobowiązał się do zapewnienia stażyście/ uczestnikowi stypendium z tytułu odbywania stażu/zajęć reintegracji zawodowej w wysokości 779,06 zł brutto miesięcznie oraz do opłacenia składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. Załącznik nr 1 do umowy stanowił program stażu/zajęć reintegracji zawodowej. W dniu 18 kwietnia 2014 r. strona złożyła wniosek o przyznanie dodatku aktywizacyjnego w związku z podjęciem od dnia 16 kwietnia 2014 r. zatrudnienia w "[...]" S. A., przedkładając w złączeniu umowę o pracę na czas określony od 16 kwietnia 2014 r. do 11 sierpnia 2014 r. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] Starosta W. odmówił stronie prawa do dodatku aktywizacyjnego, ponieważ strona utraciła status osoby bezrobotnej i prawo do zasiłku z dniem 1 kwietnia 2014 r. na wniosek strony, a nie z powodu podjęcia zatrudnienia. Wojewoda D. decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji z uwagi na lakoniczne uzasadnienie decyzji. Ponadto organ odwoławczy zalecił ustalenie, co jest faktyczną przyczyną pozbawienia strony statusu osoby bezrobotnej i zbadanie związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy podjęciem zatrudnienia i stażem. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Starosta W. decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] odmówił stronie przyznania prawa do dodatku aktywizacyjnego. Organ pierwszej instancji wskazał, że przyczyna pozbawienia strony statusu osoby bezrobotnej nie ma znaczenia przy procedurze przyznawania prawa do dodatku aktywizacyjnego. Stronie nie przysługuje dodatek aktywizacyjny, ponieważ strona w dniu podjęcia pracy nie posiadała statusu osoby bezrobotnej. Natomiast organizator stażu Fundacja "[...]" i pracodawca "[...]" są dwoma odrębnymi, niepowiązanymi podmiotami. W odwołaniu strona wskazała, że jedynym powodem rezygnacji z pobierania zasiłku dla bezrobotnych było podjęcie pracy zarobkowej z dniem 1 kwietnia 2014 r., ponieważ ten dzień był pierwszym dniem pracy w ramach umowy stażowej. Natomiast w decyzji odmawiającej przyznania dodatku aktywizacyjnego nie ma o tym istotnym fakcie najmniejszej wzmianki. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda D. decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że strona została pozbawiona statusu osoby bezrobotnej na własny wniosek, z powodu podjęcia stażu. Bezrobotnemu przysługuje dodatek aktywizacyjny, jeżeli z własnej inicjatywy podjął zatrudnienie lub inną pracę zarobkową. "Zatrudnienie" oznacza wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego oraz umowy o pracę nakładczą. "Inna praca zarobkowa" oznacza wykonywanie pracy lub świadczenie usług na postawie na podstawie umów cywilnoprawnych. Natomiast "staż" oznacza nabywanie przez bezrobotnego umiejętności praktycznych do wykonywania pracy przez wykonywanie zadań w miejscu pracy bez nawiązywania stosunku pracy z pracodawcą. Dodatek aktywizacyjny przysługuje osobie, która została pozbawiona statusu osoby bezrobotnej w związku z podjęciem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Udział w stażu nie jest jednoznaczny z podjęciem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wskazał, że urzędnicy nie przedstawili mu przez 6 miesięcy ani jednej oferty pracy, pomimo posiadania prawie 35-letniego stażu pracy na wielu stanowiskach w branży budowlanej. Natomiast w ramach programu zajęć reintegracji zawodowej uzyskał możliwość zatrudnienia na podstawie umowy stażowej w charakterze pracownika administracyjno – biurowego, począwszy od 1 kwietnia 2014 r. Wniosek o wyrejestrowanie do PUP złożył wyłącznie z powodu podjęcia zatrudnienia, albowiem od 1 kwietnia 2014 r. stał się formalnie osobą aktywną zawodowo, pobierającą wynagrodzenie, a pracodawca opłacał składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. Niezależnie od umowy stażowej został zatrudniony na podstawie umowy o pracę w firmie "[...]", gdzie nadal pracuje. Wniosek o przyznanie dodatku aktywizacyjnego został złożony w związku z podjęciem zatrudnienia w firmie "[...]", a nie u pracodawcy, u którego w pierwszej fazie zatrudnienia odbywał staż. Ponadto skarżący wniósł o dodatkowe zadośćuczynienie finansowe w kwocie 10.000 zł z uwagi na brak kompetencji urzędników. Podał, że w mocno zaawansowanym wieku produkcyjnym (skończone 57 lat) nie było łatwo znaleźć zatrudnienie na trudnym wałbrzyskim rynku pracy i kosztowało go wiele wysiłku, aby przekonać do swoich umiejętności potencjalnego pracodawcę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie. Spór pomiędzy stronami dotyczy prawidłowości decyzji odmawiającej skarżącemu przyznania prawa do dodatku aktywizacyjnego, ponieważ jak wskazują organy skarżący został pozbawiony statusu osoby bezrobotnej z innych przyczyn niż podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 674 ze zm.) bezrobotnemu posiadającemu prawo do zasiłku przysługuje dodatek aktywizacyjny, jeżeli: 1) w wyniku skierowania przez powiatowy urząd pracy podjął zatrudnienie w niepełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie i otrzymuje wynagrodzenie niższe od minimalnego wynagrodzenia za pracę; 2) z własnej inicjatywy podjął zatrudnienie lub inną pracę zarobkową. Wykładnia językowa powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że dodatek aktywizacyjny przysługuje bezrobotnemu posiadającemu prawo do zasiłku, który podjął zatrudnienie. Jednakże takie rozumienie tego przepisu powodowałoby brak możliwości jego zastosowania w praktyce (osobie, która podjęła zatrudnienie nie przysługuje status bezrobotnego). Prawidłowe rozumienie tego przepisu wymaga zatem zastosowania także innych rodzajów wykładni, oprócz wykładni językowej. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że wykładnia prawa jest procesem kompleksowym, wymagającym stosowania co najmniej trzech rodzajów wykładni (językowej, systemowej i celowościowej). Wykładnia językowa nie powinna prowadzić do rezultatów, które byłyby sprzeczne nie tylko z efektami wykładni systemowej, ale również wykładni celowościowej. Wykładnia językowa winna być zatem uściślona i rozwijana w kontekście wykładni systemowej i celowościowej. Wykładnia gramatyczna (językowa) jest tylko jednym ze sposobów wykładni przepisu i winna być ona uzupełniana w zależności od charakteru danej regulacji wykładnią historyczną, systemową, funkcjonalną i celowościową (wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 782/12). Ratio legis wprowadzenia art. 48 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy miało na celu pobudzanie aktywności zawodowej bezrobotnych, między innymi przez wspieranie, w początkowej fazie zatrudnienia, tych osób, które samodzielnie (bez pośrednictwa urzędu pracy) poszukują zatrudnienia i w konsekwencji z własnej inicjatywy je podejmują. Dodatek aktywizacyjny wprowadzono w celu umotywowania bezrobotnych do podejmowania zatrudnienia lub wykonywania pracy zarobkowej w zamian za pobieranie świadczenia. Dodatek ten można uznać za swoistego rodzaju nagrodę za inicjatywę bezrobotnego w poszukiwaniu pracy. Istotne są również skutki budżetowe pobierania dodatku aktywizacyjnego. Bezrobotny, który podjął z własnej inicjatywy zatrudnienie, rezygnuje z przysługujących mu uprawnień z tytułu bezrobocia, a dodatek aktywizacyjny jest niższy od zasiłku dla bezrobotnych i przysługuje przez krótszy czas. Zgodnie bowiem z art. 48 ust. 3 w/w ustawy w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dodatek aktywizacyjny przysługuje w wysokości do 50% zasiłku, o którym mowa w art. 72 ust. 1, przez połowę okresu, w jakim przysługiwałby bezrobotnemu zasiłek. Wykładnia celowościowa tego przepisu prowadzi również do wniosku, że istotą dodatku aktywizacyjnego jest przyznawanie go osobie, która już utraciła status bezrobotnego, ponieważ podjęła zatrudnienie. Stąd też dodatek aktywizacyjny nie jest instytucją nierozerwalnie związaną z posiadaniem statusu osoby bezrobotnej. Zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 sierpnia 2009 r. w sprawie szczegółowego trybu przyznawania zasiłku dla bezrobotnych, stypendium i dodatku aktywizacyjnego (t. j.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1189) starosta przyznaje dodatek aktywizacyjny po udokumentowaniu podjęcia zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej oraz wysokości osiąganego wynagrodzenia (...). W rozpatrywanej sprawie, skarżący wykazał się wzmożoną inicjatywą, zawierając umowę o płatny staż z Fundacją dysponującą środkami unijnymi (Europejski Fundusz Społeczny – Program Operacyjny Kapitał Ludzki) jako organizatorem oraz z ZGK jako pracodawcą, a następnie podejmując zatrudnienie na podstawie umowy o pracę, co jak wyjaśnił skarżący nie było rzeczą łatwą, z uwagi na "trudny" wałbrzyski rynek pracy oraz "zaawansowany wiek produkcyjny". Jednocześnie należy zauważyć, że w rozpatrywanym przypadku nie wystąpiła żadna z negatywnych przesłanek przyznania dodatku aktywizacyjnego, wymienionych w art. 48 ust. 4 pkt 1- 4 w/w ustawy. Z analizowanego art. 48 ust. 1 nie można również wyprowadzić wniosku, że dodatek aktywizacyjny nie przysługuje w przypadku, gdy podjęcie zatrudnienia poprzedzone jest uczestnictwem byłego bezrobotnego w płatnym stażu zawodowym. Nieistotna jest przy tym tożsamość podmiotu organizującego staż i przyszłego pracodawcy. Inne rozumienie tego przepisu prowadziłoby do pozbawienia prawa do dodatku aktywizacyjnego osobę bezrobotną posiadającą prawo do zasiłku, która podejmuje wielokierunkowe działania w celu znalezienia zatrudnienia i wyrejestrowania z urzędu pracy. Pozbawione dodatku aktywizacyjnego, wbrew istocie dodatku aktywizacyjnego, zostałyby wówczas osoby najbardziej aktywnie poszukujące zatrudnienia, w tym również przez udział w płatnych stażach, finansowanych ze środków unijnych. Pogląd organów administracyjnych jest również nie do zaakceptowania z uwagi na zasady zawarte w Konstytucji RP. W razie wątpliwości, co do rozumienia konkretnego przepisu prawa właściwe jest stosowanie takiej jego wykładni, jaka najbardziej odpowiada zasadom wyrażonym w Konstytucji RP (wyrok SN z dnia 24 czerwca 1993 r., sygn. akt III ARN 33/93, PiP z 1994 r., z. 9, s. 111). Wzgląd na konstytucyjne zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) oraz równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) przemawia za przyznaniem dodatku aktywizacyjnego również w rozważanym przypadku z uwagi na podjęcie przez skarżącego zatrudnienia z własnej inicjatywy, jak wymaga tego art. 48 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy. Wobec błędnej interpretacji art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy zaskarżone decyzje podlegały uchyleniu. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji winien uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym wyroku. Należy też wyjaśnić, że stosownie do art. 1 § 2 p.p.s.a. sądy administracyjne badają zgodność z prawem zaskarżonych decyzji i w przypadku niezgodności z prawem stosują środki przewidziane w art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie jest natomiast uprawniony do orzekania w przedmiocie zadośćuczynienia finansowego, wnioskowanego przez skarżącego. Stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w punkcie I wyroku. Sąd nie orzekał w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na brak przymiotu wykonalności decyzji w sprawie odmowy przyznania prawa do dodatku aktywizacyjnego.