IV SA/Wr 746/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Protokolant Aleksandra Markiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 7 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi B.R. i S. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. nie orzeka, w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...], nr [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W., na podstawie art.art. 11, 40 ust. 1 i 3, 106 ust. 1 oraz art. 107 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2009 r., nr 175, poz. 1362 ze zm.), a także art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku B. R., odmówił udzielenia stronie pomocy w postaci zasiłku celowego w wysokości do 6000 zł z przeznaczeniem na zabezpieczenie podstawowych potrzeb bytowych w związku z powodzią mającą miejsce w miesiącu maju 2010 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ orzekający podał, że w dniu 1 września 2010 r. strona wystąpiła do Ośrodka z wnioskiem o udzielenie pomocy finansowej w związku z powodzią, która w wyżej podanym okresie dotknęła miejscowość B. Strona ubiegała się o przyznanie środków finansowych m.in. na zakup żywności, opału, lodówki, pralki automatycznej, odzieży, obuwia, leków. Jak dalej wskazano, wnioskodawca zamieszkuje i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z żoną. Rodzina zajmuje parter domu mieszkalnego oraz jeden pokój na I piętrze. Państwo R. prowadzą gospodarstwo rolne, żona strony jest osobą czynną zawodowo i pobiera z tytułu pracy wynagrodzenie. W dniu 27 września 2010 r. zapadła decyzja odmawiająca udzielenia stronie pomocy w wysokości do 6 tys. zł. w związku z powodzią z maja/czerwca 2010 r. Odmowę uzasadniono niezakłóconym funkcjonowaniem rodziny w miejscu zamieszkania w czasie i zaraz po powodzi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] nr [...] uchyliło wyżej wymienioną decyzję, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ponownym postępowaniu zaleciło wykazanie, czy rodzina poniosła straty na skutek zdarzenia losowego, tj. powodzi i czy w przypadku ustalenia, iż je poniosła uniemożliwiają one zaspokajanie rodzinie jej podstawowych potrzeb życiowych. Przede wszystkim jednak wykazanie, w jaki sposób na sytuację rodziny wpłynęły straty poniesione w prowadzonym przez nią gospodarstwie rolnym. W dniu 17 stycznia 2011 r. został przeprowadzony rodzinny wywiad środowiskowy, w wyniku którego ustalono, iż głównym dochodem rodziny są pobory z tytułu pracy zawodowej żony strony w wysokości ok. 1.500 zł. Dodatkowym źródłem dochodu były dochody z gospodarstwa rolnego, które w miesiącu maju zostało zalane w 100 %. W listopadzie 2010 r. wnioskodawca otrzymał pomoc w postaci zasiłku powodziowego dla rolników w wysokości 4.000 zł. Jego żona również otrzymała pomoc z tego samego tytułu i w tej samej wysokości. Były to dwa odrębne zasiłki. W dniu 19 lipca 2010 r. strona otrzymała pomoc celową w wysokości 4.000 zł na zakup pieca c.o. oraz hydroforu, która została wypłacona z puli "do 20.000,00 zł na remont budynku mieszkalnego w związku z powodzią z maja/czerwca 2010 r.“ Decyzją z dnia [...], nr [...] ponownie odmówiono stronie udzielenia pomocy w postaci zasiłku celowego w wysokości do 6 tys. zł. z przeznaczeniem na zabezpieczenie podstawowych potrzeb bytowych w związku z powodzią mającą miejsce w maju 2010 r. W uzasadnieniu decyzji powołano się przede wszystkim na fakt dysponowania przez dwuosobową rodzinę miesięcznym dochodem wysokości ok. 1.500 zł, który powinien zabezpieczyć jej podstawowe potrzeby, tym bardziej, iż korzystała równocześnie z pomocy finansowej dla rolników na pokrycie strat w gospodarstwie oraz pomocy na zakup pieca c.o. i hydroforu. W wyniku odwołania się strony od powyższej decyzji Kolegium, decyzją z dnia [...], nr [...] uchyliło zakwestionowaną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy zaznaczył, iż przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ pierwszej instancji powinien ustalić, na jakie konkretnie niezaspokojone potrzeby bytowe strona domaga się zasiłku w kwocie 6 tys. zł, a następnie ustalić ich wartość i biorąc pod uwagę bieżące dochody rodziny, ocenić czy może zaspokoić je w całości lub części we własnym zakresie. W dniu 14 czerwca 2011 r. pracownik socjalny nie zastał strony w miejscu zamieszkania. W dniu 15 czerwca 2011 r. do strony zostało wystosowane pismo informujące o wyznaczeniu kolejnego terminu przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, tj. na dzień 24 czerwca 2011 r. W wyznaczonym dniu wnioskodawca wraz żoną pojawili się osobiście w siedzibie Ośrodka, gdzie złożyli pisemne oświadczenie o odmowie przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, bowiem był on już przeprowadzany kilkakrotnie. Stwierdzili, iż organ dysponuje protokołem strat oraz dokumentacją fotograficzną. Strona odmówiła również dostarczenia zaświadczenia o dochodach, nie jest bowiem klientem pomocy społecznej i nie występuje o przysłowiowy chleb. Pomoc w związku z powodzią należy się jej bez względu na sytuację dochodową. Jak dalej wskazał organ orzekający, zgodnie z art. 40 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2). Zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (ust. 3). Przepis ten stanowi jedynie, iż pomoc finansowa w związku ze zdarzeniem losowym może być przyznana niezależnie od dochodu, co oznacza, że może być przyznana również dla osób, które normalnie nie mogłyby korzystać ze świadczeń pomocy społecznej, na skutek przekroczenia kryteriów dochodowych z art. 8 ustawy. Nie oznacza to jednak, iż organ nie może badać sytuacji dochodowej strony. Wręcz przeciwnie, biorąc pod uwagę fakt, że rola pomocy społecznej jest zawsze tylko subsydiarna w pokonywaniu trudnych sytuacji życiowych, ustalenie aktualnej sytuacji majątkowej strony jest niezbędne dla stwierdzenia, czy jest w stanie samodzielnie zabezpieczyć wskazywane potrzeby. W myśl art. 7 ustawy o pomocy społecznej rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin (...). Pracownik socjalny przeprowadzający rodzinny wywiad środowiskowy może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Odmowa złożenia oświadczenia jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia. Z kolei, z art. 11 ustawy o pomocy społecznej wynika, iż brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej (...) mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej stwierdził, że odmowa przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania uniemożliwiła pracownikowi socjalnemu dokonanie ustaleń, co do aktualnej sytuacji życiowej rodziny strony, szczególnie w odniesieniu do ustalenia jej sytuacji majątkowej. Niewykonalnym okazało się zastosowanie się organu pierwszej instancji co do wskazań Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotyczących powtórnego rozpatrywania sprawy, w tym w szczególności ustalenia potrzeb strony, jej bieżących dochodów i ewentualnych możliwości w zakresie samodzielnego zaspokojenia zgłaszanych potrzeb. Organ nie dysponuje, wbrew twierdzeniom strony, dokumentacją fotograficzną strat poniesionych w jej gospodarstwie domowym, tj. lodówki i pralki. We wcześniejszym postępowaniu administracyjnym w formie fotograficznej utrwalono jedynie piec c.o. i hydrofor, na co zresztą strona otrzymał pomoc finansową. Nadto, organ podniósł, że pod adresem [...] zamieszkują jeszcze dwie rodziny: A. R. z rodziną i K. R. z rodziną. W dokumentacji ich dotyczącej znajdują się fotografie strat, odpowiednio u A. R. lodówka, a u K. R. pralka. Postawa strony uniemożliwiła dokonanie ustaleń jej aktualnych potrzeb w miejscu zamieszkania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych uniemożliwienie organowi przeprowadzenia wywiadu środowiskowego uzasadnia odmowę przyznania świadczenia z pomocy społecznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 59/11). Art. 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że pracownik socjalny przeprowadzający rodzinny wywiad środowiskowy może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc, złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Odmowa złożenia oświadczenia jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 101/09). Rodzinny wywiad środowiskowy stanowi swoiste postępowanie dowodowe, a ponieważ sporządzany jest na urzędowym formularzu stanowi jednocześnie protokół w rozumieniu k.p.a. Obowiązek współdziałania osoby z organem pomocowym dotyczy również sporządzenia wywiadu środowiskowego lub aktualizacji i powinien on polegać na udzieleniu organowi niezbędnych informacji, wskazywaniu i precyzowaniu zgłaszanych potrzeb (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 września 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 151/08). W związku z uniemożliwieniem przez stronę przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, złożenia oświadczenia majątkowego, a tym samym nie podjęcia współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej, należało zdaniem organu orzekającego, na zasadzie art. 11 ustawy o pomocy społecznej, odmówić stronie udzielenia wnioskowanej pomocy. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli S. i B. R. podnosząc, że w trakcie powodzi miejscowość, w której mieszkają została "odcięta od świata". Woda wdarła się do budynków mieszkalnych i utrzymywała przez około 5 tygodni. W tym czasie mieszkańcy B. nie otrzymali wsparcia ze strony pracowników socjalnych i Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. Na podstawie protokołu strat sporządzonego przez Gminną Komisję do Szacowania Szkód Popowodziowych, rodzina odwołujących się otrzymała środki na remont budynku mieszkalnego. Niemniej jednak stwierdzili, że z uwagi na trudną sytuację życiową w jakiej się znaleźli, winni otrzymać wsparcie z pomocy społecznej. Odwołujący się podkreślili także, że już wielokrotnie wskazywali, iż wymagają pomocy w związku z koniecznością zakupu opału, żywności w tym żywności długoterminowej i przetworów, leków, pralki, lodówki. Po raz kolejny poinformowali, że zniszczeniu uległy wszystkie uprawy rolne. Zaznaczyli, że nieprawdziwe jest twierdzenie organu pierwszej instancji, iż nie wyrazili zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, gdyż w ich ocenie pracownik socjalny Ośrodka zna bardzo dokładnie sytuację rodziny. Poinformowali, że przedmioty, które uległy zalaniu (pralka, lodówka) są do wglądu. Są to inne sprzęty, niż te które zostały przedstawione przez A. R. i K. R.. Odwołujący się podnieśli, że wywiad środowiskowy był już niejednokrotnie przeprowadzany w ich rodzinie, dlatego też niezrozumiałe jest powoływanie się przez organ pierwszej instancji na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2011 r. Stwierdzili, że pomoc, o którą się ubiegają jest niezależna od posiadanego dochodu i winna być im już dawno przyznana i wypłacona. Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że odmawiając udzielenia pomocy finansowej w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji w podstawach prawnych rozstrzygnięcia powołał się na regulacje zawarte w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, m. in. art. 40 ust. 1 i ust. 3. Wobec braku szczególnych rozwiązań ustawowych w zakresie udzielania bezzwrotnych zapomóg osobom, które poniosły szkody w gospodarstwie domowym w trakcie powodzi, jaka miała miejsce w 2010 r., pomoc tym osobom udzielana była w formie zasiłków celowych przewidzianych w ustawie o pomocy społecznej. Orzekanie na podstawie tego aktu prawnego powoduje jednak konieczność respektowania ogólnych zasad udzielania pomocy społecznej. Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 ustawy). Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy). Zgodnie z art. 4 tej ustawy, osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązane są do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej prawo do świadczeń z pomocy społecznej - na zasadach ogólnych - przysługuje osobie w rodzinie, której dochód nie przekracza kryterium określonego przez ustawodawcę, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 (m.in.: zdarzenia losowego, klęski żywiołowej) lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Kryterium dochodowe dla osoby w rodzinie zostało określone w § 1 pkt 1 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. nr 127, poz. 1055) i wynosi 351 zł. Niezależnie od wysokości dochodu, osobom i rodzinom poszkodowanym w wyniku zdarzenia losowego, takiego m.in. jak powódź, może zostać przyznane świadczenie z pomocy społecznej, o którym mowa w art. 40 ustawy o pomocy społecznej. Stosownie do tego przepisu osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego może zostać przyznany zasiłek celowy (art. 40 ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (art. 40 ust. 2). Zasiłek ten może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (art. 40 ust. 3). Jak wskazał organ odwoławczy, z przywołanych przepisów wynika, że pomoc społeczna nie ma na celu rozwiązywania wszystkich problemów życiowych jednostki. Jej celem jest wsparcie osób i rodzin w dążeniach do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej, w której się znalazły poprzez wsparcie w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych, których nie są w stanie zaspokoić wykorzystując własne możliwości, uprawnienia i zasoby. Pod pojęciem niezbędnych potrzeb życiowych należy przy tym rozumieć potrzeby, związane z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka i niezbędne do normalnej, godnej egzystencji. Wsparcie ze środków pomocy społecznej nie jest i nie powinno być zatem ukierunkowane na wyrównywanie, rekompensowanie szkód poniesionych przez jednostkę zarówno majątkowych, jak i osobistych, w tym w następstwie zdarzeń losowych. Celom tym służą inne niż pomoc społeczna systemy świadczeniowe. Użycie przez ustawodawcę w treści przywołanego art. 40 ustawy o pomocy społecznej sformułowania, że zasiłek celowy może być przyznany osobom lub rodzinom, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego należy zatem rozumieć w ten sposób, że celem tego świadczenia jest udzielenie doraźnej pomocy, osobom które poniosły straty na skutek zdarzenia losowego, jeżeli z powodu tych strat nie mogą zaspokajać niezbędnych potrzeb życiowych, a nie jako świadczenie, które te straty ma rekompensować. Ponadto rozmiar poniesionych szkód, nie powinien być wyłącznym kryterium przyznania zasiłku, lecz kryterium uwzględnianym obok sytuacji osobistej, rodzinnej i majątkowej wnioskującego. Przepisu art. 40 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej nie można bowiem interpretować w oderwaniu od całokształtu rozwiązań prawnych ustawy o pomocy społecznej, w tym przepisów wyznaczających istotę, cel i zadania tej instytucji (tj. art. 2 ust. 1. art. 3 ust. 1 i 4). Ponadto, przewidziany w art. 40 zasiłek celowy jest świadczeniem rodzajowo tożsamym z zasiłkiem określonym w art. 39 ustawy, którego istotą jest zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych, przyznawanym tylko w innych okolicznościach. Treść art. 40 ustawy o pomocy społecznej wskazuje również, że zasiłek ten należy do fakultatywnych form pomocy społecznej, co oznacza, że oceny okoliczności uzasadniających przyznanie świadczenia, jak i samo jego przyznanie, a także określenie kwoty zasiłku oraz zastrzeżenie jego zwrotu (częściowego lub całkowitego) pozostawiono swobodnej ocenie organu. Z przepisu art. 40 tej ustawy nie wynika zatem indywidualne roszczenie o przyznanie pomocy społecznej w formie zasiłku celowego, w tym zasiłku w określonej kwocie. W ocenie Kolegium, odmowa przyznania B. R. zasiłku celowego w wysokości do 6.000 zł na zabezpieczenie podstawowych potrzeb bytowych w związku z powodzią, która miała miejsce w maju 2010 r. jest zatem uzasadniona. Kolegium jeszcze raz podkreśliło, że pomoc społeczna ma charakter uzupełniający i co szczególnie istotne w kontekście rozpatrywanej sprawy nie ma charakteru zadośćuczynienia za straty. Jak wynika z akt sprawy, w trakcie ubiegłorocznej powodzi zalaniu uległa jedynie część podpiwniczona budynku mieszkalnego zajmowanego przez rodzinę strony. Wystąpienie strat wykazanych przez wnioskodawcę w postaci zalania lodówki, pralki, garnków, regałów, warzyw, ryżu, makaronu, czy leków nie nakłada na organ pierwszej instancji obowiązku przyznania pomocy, o której mowa w art. 40 ustawy o pomocy społecznej. Należy zauważyć, że B. R., na mocy decyzji z dnia [...] otrzymał zasiłek celowy w kwocie 4000 zł z przeznaczeniem na remont budynku mieszkalnego uszkodzonego w trakcie powodzi. Zdaniem organu odwoławczego, biorąc pod uwagę zakres szkód wykazany przez wnioskodawcę, była to znaczna pomoc. Oczywistym jest, że przyznany zasiłek nie pokryje wszystkich strat powstałych w budynku zajmowanym przez rodzinę strony, jednak jak już wyjaśniono rolą pomocy społecznej nie jest pełne zaspokajanie potrzeb osób ubiegających się o wsparcie, a pomoc przewidziana w art. 40 ustawy o pomocy społecznej nie ma charakteru odszkodowania. Jak wynika z akt sprawy, rodzina odwołującego się dysponuje stałym źródłem dochodu (najprawdopodobniej w wysokości 1.500 zł) w postaci wynagrodzenia osiąganego z tytułu pracy zawodowej wykonywanej przez S. R. Rodzina utrzymywała się również z dochodów uzyskiwanych z gospodarstwa rolnego, jednakże w wyniku powodzi zniszczeniu uległa całość upraw. W tym zakresie odwołujący się otrzymali - w ramach programu pomocy dla rodzin rolniczych - pomoc na łączną kwotę 8.000 zł. Zdaniem Kolegium, rodzina wnioskodawcy otrzymała duże wsparcie ze środków publicznych, które winno umożliwić jej przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej wywołanej przez powódź. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że powódź nie pozbawiła rodziny strony możliwości zaspokojenia potrzeby polegającej na zapewnieniu miejsca zamieszkania, a powstałe w wyniku powodzi straty nie uniemożliwiają odwołującym się zaspakajanie podstawowych potrzeb bytowych rodziny. W oświadczeniu z dnia 24 czerwca 2011 r. wskazali, że "Nie jesteśmy osobami publicznymi, że co jakiś czas na życzenie Kierownika Ośrodka będziemy dostarczać zaświadczeń o dochodach, ponieważ nie występujemy o pomoc socjalną na tak zwany chleb i nie jesteśmy klientami GOPSU". W tym miejscu trzeba wyjaśnić, że wbrew twierdzeniom odwołujących się, pomoc w wysokości do 6.000 zł, o którą się ubiegają, przewidziana była właśnie na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych, a nie ulega wątpliwości, że taką podstawową potrzebą jest "tak zwany chleb". Jak już zauważono powyżej, rozmiar poniesionych szkód, nie jest wyłącznym kryterium przyznania zasiłku, lecz kryterium uwzględnianym obok sytuacji osobistej, rodzinnej i majątkowej wnioskującego. Ustalenie sytuacji majątkowej i rodzinnej winno nastąpić w trakcie środowiskowego wywiadu rodzinnego, ponadto osoby ubiegające się o wsparcie z pomocy społecznej mają obowiązek złożenia oświadczenia o osiąganych dochodach. Brak współpracy w tym zakresie z pracownikiem socjalnym uniemożliwia dokonanie ustaleń niezbędnych do podjęcia decyzji w sprawie świadczeń z pomocy społecznej. Jak wynika z akt sprawy odwołujący się nie wyrazili zgody na przeprowadzenie kolejnego wywiadu środowiskowego z ich udziałem, odmówili również złożenia oświadczenia o posiadanych dochodach. Taka postawa uniemożliwiła organowi pierwszej instancji uzupełnienie materiału dowodowego w zakresie wskazanym w decyzji Kolegium z dnia [...]. Należy zauważyć, że B. R. znał treść uzasadnienia wskazanej decyzji Kolegium, zatem mógł się spodziewać, że wydanie kolejnej decyzji musi być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego w zakresie wskazanym przez organ odwoławczy. Mimo to, odwołujący się odmówili współpracy z pracownikiem socjalnym. Przy czym, Kolegium nie zgodziło się z twierdzeniami S. i B. R., że pracownik socjalny bardzo dobrze zna ich sytuację życiową, ponieważ brak takich ustaleń był między innymi powodem uchylenia pierwszoinstancyjnej decyzji z dnia [...]. W tych okolicznościach, zdaniem Kolegium, przyznanie stronie wnioskowanego świadczenia byłoby sprzeczne z przepisami prawa i celami pomocy społecznej. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyli S. i B. R. Skarżący zarzucili, że organy obu instancji, powołując się jedynie na przepisy ustawy o pomocy społecznej, pominęły przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz ustawy z dnia 24 czerwca 2010 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z maja i czerwca 2010 r. wraz z przepisami wykonawczymi. Wskazali, że zniszczone w trakcie powodzi przedmioty zostały przedstawione gminnej komisji szacującej straty. Ponadto, zwrócili uwagę, że pracownicy Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej wielokrotnie spisywali zalane przedmioty. Skarżący wyjaśnili również, że w trakcie powodzi ich rodzina była ewakuowana, ponieważ dom, który zamieszkiwali pozbawiony był prądu i wody, zalane były szamba i kanalizacja. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i z przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie, choć nie z przyczyn w niej wskazanych. W pierwszej kolejności ustosunkowując się do zarzutów skargi należy uznać, że nie dają one podstaw do uznania, że organ w zakresie wskazanym w skardze naruszył prawo. Przede wszystkim w niniejszym postępowaniu nie znajdują zastosowania przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) ustawy z dnia 24 czerwca 2010 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r. (Dz.U. Nr 123, poz. 835 ze zm.) ani też wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze, Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 lipca 2010 r. w sprawie niegwarantowanej pożyczki z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych dla pracodawcy, który na skutek powodzi przejściowo zaprzestał prowadzenia działalności lub istotnie ograniczył jej prowadzenie – wydane na podstawie art. 23 ust. 9 wymienionej wyżej ustawy z dnia 24 czerwca 2010 r. oraz Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 14 września 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania środków z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w związku z likwidacją skutków powodzi z 2010 r. – wydane na podstawie art. 11 ust. 3 podanej wyżej ustawy. Żaden z wymienionych aktów prawnych nie reguluje kwestii dotyczących finansowego wsparcia osób, które doznały szkód w majątku. Pierwsza z wymienionych ustaw w sposób ogólny określa zadania własne gminy w tym między innymi ochrony przeciwpowodziowej (art. 7 ust. 1 pkt 14), druga ustawa z dnia 24 czerwca 2010 r. mówi o usuwaniu skutków powodzi ale nie reguluje kwestii związanych z wnioskiem skarżących. Powołany przez skarżących art. 7 tej ustawy przede wszystkim nie zawiera wskazanego przez nich § 14 a ponadto dotyczy szczególnego stosowania do dnia 31 maja 2011 r. wskazanych w tym przepisie artykułów prawa wodnego oraz wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jak wynika choćby z tytułu przepisów wykonawczych – a przede wszystkim z ich treści – wymienione wyżej akty wykonawcze nie dotyczą rozważanej kwestii. Wyznacznikiem w oparciu o które przepisy ma być rozpoznany wniosek jest jego treść. Treść wniosku skarżących z dnia 30 sierpnia 2010 r. jest jednoznaczna. Przedmiotem niniejszego postępowania jest punkt 1 tego wniosku – pozostałe zostały rozpoznane – odrębnymi decyzjami. W omawianym punkcie skarżący wnosi o przyznanie zasiłku celowego na pierwszą pomoc socjalną między innymi na zakup opału, pralki, lodówki. Wniosek ten jest kierowany do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. W związku z zaistniałą w 2010 r. powodzią – poza wymienioną wyżej ustawą z dnia 24 czerwca 2010 r. w sprawie pomocy pieniężnej dla osób fizycznych, które poniosły straty w wyniku powodzi nie wprowadzono szczególnych przepisów. Tym samym przyznanie pomocy finansowej związanej z usuwaniem skutków powodzi odbywało się w oparciu o ustawę z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Ustawa ta w art. 39 stanowi o możliwości przyznania zasiłku celowego osobom lub rodzinom, które nie przekraczają kryterium dochodowego, zaś art. 40 ust. 1 tej ustawy osobom lub rodzinom, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego. To ostatnie świadczenie może być przyznane niezależnie od wysokości dochodu i może nie podlegać zwrotowi (art. 40 ust. 3). Podstawę prawną do rozpoznania opisanego wyżej wniosku skarżących stanowił art. 40 ustawy o pomocy społecznej. Zgodzić się należy z organami, że zakwalifikowanie wniosku do rozpoznania w oparciu o ustawę o pomocy społecznej powoduje że do skarżących mają zastosowanie wszystkie przepisy ogólne dotyczące przyznawania pomocy, w tym art. 107 tej ustawy, który ustala obowiązek przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Na marginesie zauważyć należy, że w niniejszej sprawie ma on znaczenie istotne albowiem pomoc społeczna oparta na art. 40 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej ma charakter uznaniowy. Wskazuje na to treść tegoż przepisu, który mówi że zasiłek celowy może być przyznany również osobie lub rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego. Zatem podkreślony przez skarżących w odwołaniu obowiązek bezwzględnego przyznania świadczenia nie znajduje oparcia w powołanym wyżej przepisie. W tym momencie należałoby również zaakcentować wagę dowodu w postaci wywiadu środowiskowego. Wyraża się ona w skutkach jakie przewiduje prawo, w sytuacji braku między innymi współdziałania (udzielania wywiadu) i złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Art. 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że pracownik socjalny przeprowadzający rodzinny wywiad środowiskowy może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomocy, złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Odmowa złożenia oświadczenia jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia. Z kolei z art. 11 ustawy wynika, że brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej – może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Ostatni z powołanych przepisów dał podstawę do wydania przez organ I instancji wskazanego orzeczenia. Podstawę do uchylenia zaskarżonych decyzji stanowiły okoliczności wskazane poniżej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami, wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis powyższy dał Sądowi możliwość do stwierdzenia, iż decyzja organu II instancji w sposób istotny narusza przepisy prawa. Należy bowiem podkreślić, że organ I instancji wydał niekorzystną dla skarżących decyzję w oparciu o art. 11 ustawy o pomocy społecznej. Stwierdził bowiem, że skarżący nie współdziałają z organem, nie udzielili niezbędnych informacji w ramach wywiadu środowiskowego. Organ ten nie rozważał czy zebrane do dnia orzekania informacje dają podstawę do merytorycznego rozpoznania wniosku na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Natomiast inne rozwiązanie przyjął organ II instancji. Przede wszystkim dokonał oceny zebranego w sprawie materiału w świetle przesłanek z art. 40 § 1 ustawy o pomocy społecznej. Należy bowiem zauważyć, że organy orzekały w niniejszej sprawie trzykrotnie. Dwie pierwsze decyzje I instancyjne poprzedziły wywiady środowiskowe i oświadczenia strony skarżącej, nawiasem mówiąc nieraz sprzeczne ( np. dotyczące wysokości kosztów utrzymania mieszkania). Miały one miejsce dnia 3 września 2010 r. oraz dnia 27 września 2010 r. Następny wywiad został przeprowadzony w dniu 19 stycznia 2011 r. Z treści uzasadnienia organu II instancji przytoczonej w części wstępnej wynika, że organ dokonał oceny sytuacji majątkowej, wynikającej z przeprowadzonych wcześniej wywiadów środowiskowych a także wykorzystał wiedzę, którą posiadał z racji pełnienia funkcji – z urzędu, która to dotyczyła innych form wsparcia jakich ośrodek udzielił skarżącym w związku z powodzią. Dopiero w części końcowej uzasadnienia organ odwołuje się do braku współpracy skarżących z organami i tym samym "uniemożliwienie organowi pierwszej instancji uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie wskazanym w decyzji Kolegium z dnia 28 kwietnia 2011 r." Przypomnieć należy, że w powołanej decyzji Kolegium stwierdziło iż "organ pierwszej instancji powinien dokładnie ustalić, na jakie konkretnie niezaspokojone podstawowe potrzeby bytowe strona domaga się zasiłku w kwocie 6000 zł a następnie ustalić ich wartość biorąc pod uwagę bieżące dochody rodziny, ocenić czy można je zaspokoić sama w całości lub w części we własnym zakresie". Wniosek z dnia 30 sierpnia 2010 r. wskazywał na "pierwsze, podstawowe potrzeby". Organ II instancji, ani w podstawie prawnej sentencji decyzji ani też w treści uzasadnienia decyzji nie powołał art. 11 o pomocy społecznej jako podstawy rozstrzygnięcia. Również z treści uzasadnienia nie wynika aby przepis ten stanowił podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Brak współpracy skarżących z organem był dodatkowym elementem odmowy udzielenia pomocy, po analizie istnienia przesłanek z art. 40 § 1 ustawy w kontekście zebranego w sprawie materiału. Sąd podziela stanowisko organu II instancji; w sprawie był zbierany materiał dowodowy i w związku z tym przeprowadzono wywiady środowiskowe. W pierwszej zatem kolejności należało ocenić możliwości przyznania wnioskowanego świadczenia w oparciu o zebrane informacje. Jak już przedstawiono wyżej uczynił to organ II instancji natomiast organ I instancji nie dokonał ustaleń stanu faktycznego zebranego dotąd w sprawie i nie ocenił go w świetle art. 40 § 1 ustawy o pomocy społecznej. W tych okolicznościach uznać należy, że rozstrzygnięcie sprawy nie nastąpiło w trybie dwuinstancyjnego postępowania, o którym mówi art. 127 oraz art. 138 k.p.a. Tym samym skarżący zostali pozbawieni możliwości rozpoznania wniosku przez organ. Jest to istotne naruszenie zasad procedury, które może mieć istotny wpływ na wynik postępowania, w tych okolicznościach zaskarżone decyzje należało uchylić. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji podejmie działania zmierzające do wypełnienia wskazań wynikających z decyzji Kolegium z dnia [...] jeżeli strony nie podejmą współpracy oceni zasadność udzielenia pomocy w oparciu o zebrany dotychczas materiał dowodowy mając na uwadze przesłanki przede wszystkim wynikające z art. 40 § 1 ustawy o pomocy społecznej. Dopiero stwierdzenie i wykazanie, że materiał dowodowym jest nie pełny na skutek odmowy udzielenia przez strony informacji da podstawę do zastosowania art. 11 ustawy o pomocy społecznej. Orzeczenie oparto na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.