IV SA/Wr 748/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Protokolant Agnieszka Figura, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 17 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zmiany grupy zaszeregowania oraz przyznania mnożnika kwoty bazowej służącej do ustalania wysokości miesięcznej stawki kwotowej uposażenia zasadniczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Przedmiotem zaskarżenia w omawianej sprawie jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia[...], nr [...], na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 6a ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz. U. nr 437, poz. 277 ze zm.), dalej: ustawa, utrzymująca w mocy zaskarżony rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] wydany przez Komendanta Powiatowego Policji w D. w sprawie zmiany grupy zaszeregowania oraz przyznania mnożnika w wysokości 1.95 kwoty bazowej służącej do ustalenia wysokości miesięcznej stawki kwotowej uposażenia zasadniczego podinsp. K. L. (dalej: skarżący). W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] Komendant Powiatowy Policji w D. z dniem 1 stycznia 2008 r. zmienił skarżącemu - ekspertowi Stanowiska Samodzielnego - Inspektorat Komendanta grupę zaszeregowania z 11 na 9. Jednocześnie przyznał mnożnik 1.95 kwoty bazowej. Jako podstawę prawną powyższego rozkazu wskazano art. 106 ust. 1 ustawy i § 1 ust.1a rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. nr 152 poz. 1732 ze zm.), dalej: rozporządzenie. Skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. Zarzucił decyzji Komendanta Powiatowego Policji w D. złamanie zasad określonych w art. 8 i art. 16 § 2 kpa. W tym miejscu warto jednak nadmienić w jaki sposób doszło do wydania rozkazu nr [...] doszło. Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] Komendant Powiatowy Policji w D. z dniem 1 stycznia 2008 roku zmienił skarżącemu - ekspertowi Stanowiska Samodzielnego - Inspektorat Komendanta grupę zaszeregowania z 11 na 9. Jednocześnie przyznał mnożnik 2.05 kwoty bazowej. Komendant Wojewódzki Policji we W., po stwierdzeniu nieprawidłowości w zakresie składników uposażenia policjantów garnizonu dolnośląskiego, w związku z wejściem w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r., decyzją nr [...] z dnia [...] stwierdził nieważność rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w D. nr [...] z dnia [...] w przedmiocie zmiany grupy zaszeregowania oraz przyznania mnożnika kwoty bazowej w wysokości 2.05, służącego do ustalenia wysokości miesięcznej stawki kwotowej uposażenia zasadniczego skarżącemu. Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji do Komendanta Głównego Policji. Wynikiem odwołania było rozstrzygnięcie nr [...] z dnia [...] Komendanta Głównego Policji w postaci uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Następnie Komendant Wojewódzki Policji we W., po przeprowadzeniu stosownego postępowania administracyjnego, decyzją z dnia [...], nr [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa stwierdził nieważność rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w D. nr [...] z dnia [...]. Od wskazanej decyzji skarżący wniósł w dniu 7 kwietnia 2009 r. odwołanie do Komendanta Głównego Policji. Rozpatrując niniejszą sprawę w postępowaniu odwoławczym przeprowadzona została pełna kontrola, polegająca na ponownym merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy, w wyniku której Komendant Główny Policji, decyzją nr [...] z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję nr [...] z dnia [...] stwierdzając, że została wydana zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie uregulowaniami prawnymi, a tym samym, że rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] Komendanta Powiatowego Policji w D. został wydany z rażącym naruszeniem prawa, a zajmowane przez skarżącego stanowisko eksperta Stanowiska Samodzielnego Inspektorat Komendanta nie uprawniało do przyznania mnożnika kwoty bazowej w wysokości wyższej niż 1. 95. W dalszej części uzasadnienia wskazano, że zadaniem organu odwoławczego jest zbadanie, czy zaskarżony rozkaz personalny nie zawiera wad prawnych, a w szczególności, czy istniały podstawy prawne do jego wydania. Jako podstawę prawną wydania powyższego rozkazu wskazano art. 106 ust. 1 ustawy i § 1 ust. 1a rozporządzenia. Zgodnie z art. 106 ust. 1 ustawy zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę. Z chwilą wejścia w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. nr 24 poz.149), dalej: rozporządzenie zmieniające, zmniejszono liczbę dotychczasowych grup zaszeregowania policjantów, w wyniku czego uległy zmianie grupy zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów oraz odpowiadających im stawek uposażenia zasadniczego wyrażonych w postaci mnożników kwoty bazowej określonych w załączniku nr 1 do rozporządzenia. Przedmiotowa nowelizacja istotnie przebudowała strukturę i składniki wchodzące w skład systemu płac. Zmniejszono liczbę dotychczasowych grup zaszeregowania policjantów z 19 do 16, dokonano również likwidacji stawek widełkowych w mnożnikach kwoty bazowej w poszczególnych grupach zaszeregowania, wprowadzając jeden mnożnik dla danej grupy. Zgodnie z § 6 rozporządzenia zmieniającego zmiany nim nadane, stosuje się przy ustaleniu wysokości uposażeń przysługujących policjantom od dnia 1 stycznia 2008 r. Odnosząc się do analizowanej sprawy zaznaczono, że rozkaz personalny nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w D. z dnia [...] uwzględniający zmiany od 1 stycznia 2008 r. przy określeniu wysokości miesięcznej stawki kwotowej uposażenia zasadniczego skarżącemu został wydany z rażącym naruszeniem prawa. Spełnienie przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa zostało wykazane w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym (nr [...]) co dało podstawę do zastosowania instytucji stwierdzenia jego nieważności i wyeliminowania go z obrotu prawnego. Opierając się na powyższym zaistniała konieczność ponownego ustalenia funkcjonariuszowi grupy zaszeregowania oraz przyznania mnożnika kwoty bazowej zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia zmieniającego rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r. Obowiązek ten został zrealizowany przez Komendanta Powiatowego Policji w D. rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] którym to zmienił skarżącemu - ekspertowi Stanowiska Samodzielnego - Inspektorat Komendanta grupę zaszeregowania z 11 na 9, jednocześnie przyznając mnożnik 1.95 kwoty bazowej. Stosownie do dyspozycji § 6 wymienionego rozporządzenia zmieniającego rozkaz personalny wszedł w życie z mocą od dnia 1 stycznia 2008 r. a zatem z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę. W ocenie organu odwoławczego wydanie rozkazu personalnego z mocą od dnia 8 lipca 2009 r. wprowadzałoby pewnego rodzaju lukę między przepisami dotyczącymi uposażenia obowiązującymi do dnia 1 grudnia 2007 r. a nowymi regulacjami wprowadzonymi rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. Dalej wskazano, że stosownie do art. 8 kpa organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Nakłada ona na organy administracji obowiązek takiego załatwienia spraw, aby nie zostało nadwerężone zaufanie obywateli do organów podejmujących w ich sprawie decyzję. Realizacja tej zasady uzależniona jest od przestrzegania zasad ogólnych przyjętych w kpa. I tak z zasadą pogłębiania zaufania obywateli ściśle powiązana jest zasada umiejscowiona w art. 10 kpa tj. zasada czynnego uczestnictwa stron w postępowaniu. W postępowaniu administracyjnym nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] wydanego przez Komendanta Powiatowego Policji w D. organ I instancji powiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu. W toku postępowania zapewnił stronie czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwił jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Skarżący z przysługujących mu uprawnień strony do czynnego udziału w każdym stadium postępowania nie skorzystał, nie zapoznał się z aktami postępowania administracyjnego i nie wypowiedział się co do zgromadzonego materiału dowodowego. Zasada pogłębiania zaufania obywateli nie została również naruszona poprzez zmienność rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji publicznej obu instancji w tej samej sprawie, przy tym samym stanie faktycznym i prawnym. W ocenie organu odwoławczego brak jest podstaw do uznania argumentu podniesionego przez skarżącego, że przy wydawaniu rozkazu personalnego nr [...] została naruszona zasada określona w art. 8 kpa. Zdaniem organu odwoławczego powyższe daje podstawę do stwierdzenia, że Komendant Powiatowy Policji w D. wydając decyzję w sprawie zmiany grupy zaszeregowania oraz przyznania mnożnika w wysokości 1. 95 nie naruszył obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. W skardze na omawianą decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wniósł o jej uchylenie. Zarzucił brak zapewnienia mu przez organ policyjny udziału w przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym przez co naruszono przysługujące skarżącemu prawa wynikające z kpa, tj. naruszenie art. 8 i art. 16 § 2 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji jaką jest rozkaz personalny nr [...] pomimo niejasności przepisów w zakresie uregulowania co do definicji - ekspert stanowiska samodzielnego oraz przysługującemu temu stanowisku mnożnika kwoty bazowej. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że rozpatrując niniejszą sprawę w postępowaniu odwoławczym Komendant Wojewódzki Policji we W. jako organ II instancji był obowiązany do merytorycznego rozpatrzenia odwołania skarżącego od rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w D. z dnia [...] oraz skontrolowania postępowania zakończonego decyzją organu I instancji. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne skarżący wskazał, że organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu l instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Kontrola organu odwoławczego jest zatem kontrolą pełną, polegającą na ponownym merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Skarżący podniósł, że organy administracji państwowej, rozstrzygając powierzone im sprawy, są obowiązane ściśle przestrzegać reguł określonych w przepisach kpa. Są zobowiązane do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa, a także ich świadomość i kulturę prawną - art. 8 kpa. Powinny czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinny udzielać im niezbędnych wskazówek i wyjaśnień. Do obowiązków organów administracji państwowej należy czynne współdziałanie ze stronami na rzecz dogłębnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia zgodnie z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela - art. 7 kpa Zarzucił organowi odwoławczemu pozbawienie go możliwości czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu i zapoznania się z materiałami sprawy przed wydaniem ostatecznej decyzji oraz brak informacji o: wszczęciu postępowania administracyjnego przez organ II instancji, zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego w ramach postępowania materiału dowodowego, wydaniu postanowienia o zakończeniu postępowania administracyjnego w II instancji. Skarżący podniósł, że decyzje w jego sprawie były wydawane przez organy policyjne w krótkich odstępach czasu. Rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] Komendanta Powiatowego w D. został wydany przez organ, pomimo że w tym czasie prowadzone było ponowne postępowanie administracyjne w I instancji tj. Komendzie Wojewódzkiej Policji we W. o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] po decyzji nr [...] z dnia [...] Komendanta Głównego Policji w postaci uchylenia decyzji I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji, że zarówno zaskarżona decyzja jak też poprzedzający ją rozkaz personalny zostały wydane i podjęte zgodnie z przepisami postępowania jak też przepisami materialnymi o uposażeniu policjantów. Wskazano, że przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu toczy się jeszcze jedno postępowanie w przedmiocie zmiany nazwy stanowiska służbowego skarżącego ( sygn. akt IV SA/Wr 422/09), które jest powiązane z określeniem ustalenia uposażenia zasadniczego skarżącego. Wobec powyższego Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu wniósł o połączenie obu skarg do wspólnego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana w kontekście zgodności z prawem materialnym i procesowym. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Z uwagi na powyższe kryteria kontroli, skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...], nr [...]. Decyzją tą utrzymano w mocy rozkaz personalny nr [...] z dnia [...]. wydany przez Komendanta Powiatowego Policji w D. w sprawie zmiany grupy zaszeregowania oraz przyznania mnożnika w wysokości 1.95 kwoty bazowej służącej do ustalenia wysokości miesięcznej stawki kwotowej uposażenia zasadniczego skarżącego. Podkreślenia wymaga, że w myśl art. 15 kpa, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Powyższe rodzi taki skutek, że wydanie decyzji przez każdy z organów administracji publicznej musi być poprzedzone samodzielnym przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, ustalenia stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa. Sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Zasada dwuinstancyjności tworzy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Niezbędnym wymogiem merytorycznego orzekania przez organ drugiej instancji jest dostateczne i wszechstronne rozpatrzenie okoliczności sprawy. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt V SA/Wa 2473/05, Lex nr 196286 oraz z dnia 12 kwietnia 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 1954/05, Lex nr 21215). W wyroku z dnia 12 listopada 1992 r. (sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95) NSA przyjął, że do uznania, iż zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 kpa) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Stosownie zaś do art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. We wskazanym artykule przewidziano zasadę praworządności, zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Stwierdzić należy, iż zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego stanowią integralną część przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury, przy czym wymieniony art. 7 kpa jest nie tylko zasadą dotyczącą sposobu prowadzenia postępowania, lecz w równym stopniu wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, na co wskazuje zwrot zobowiązujący organy do "załatwienia sprawy" zgodnie z tą zasadą. Kontroli sądu administracyjnego podlega decyzja administracyjna jako całość, a więc łącznie z jej uzasadnieniem. Wymogi dotyczące uzasadnienia decyzji zostały zawarte w art. 107 § 3 kpa, który stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dopiero przy spełnieniu tych wymogów uzasadnienie w dostatecznym stopniu motywuje rozstrzygnięcie i pozwala na poznanie i ocenę rozumowania organu poprzedzającego konkluzję (stanowisko organu) znajdującą swój wyraz w rozstrzygnięciu. Zadaniem uzasadnienia jest bowiem przekonanie strony o prawidłowości decyzji. Jednocześnie też powinno ono stwarzać organom nadzoru oraz sądom administracyjnym możliwość sprawdzenia, czy w sprawie, co do okoliczności faktycznych dokonano wszystkich koniecznych ustaleń, a także rozważenia toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz sprawdzenia motywów rozstrzygnięcia. Ponadto prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma kardynalne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 kpa realizowanej na mocy art. 107 § 3 tego aktu prawnego. Organ administracyjny jest zobowiązany tą zasadą do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Tymczasem organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ogranicza się w istocie rzeczy do stwierdzenia, ze Komendant Powiatowy Policji w D. wydając decyzję w sprawie zmiany grupy zaszeregowania oraz przyznania mnożnika w wysokości 1.95 nie naruszył obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Nie wyjaśniono natomiast w decyzji ostatecznej motywów i przesłanek jakimi kierował się organ II instancji w kwestii grupy zaszeregowania oraz przyznania mnożnika kwoty bazowej służącej do ustalenia wysokości miesięcznej stawki uposażenia skarżącego. Przypomnieć tu należy, że organ I instancji szczegółowo umotywował swoje stanowisko w tym względzie. Brak jest też oceny przez ten organ zarzutów i wniosków skargi. Dodać w tym miejscu warto, że postępowanie w kwestii zmiany nazwy stanowiska zajmowanego przez skarżącego zostało zakończone prawomocnym wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 21 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 422/09, oddalającym skargę na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...], nr [...]. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien rozstrzygnąć merytorycznie kwestię uposażenia skarżącego z uwzględnieniem powyższych uwag. Wobec tego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku Sąd oparł na zasadzie art. 152 p.p.s.a.