IV SA/Wr 75/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędziowie: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2024 r. w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 7 grudnia 2023 r., nr SKO/RŚ-423/488/2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości. Decyzją z 7 XII 2023 r. (nr SKO/RŚ-423/488/2023) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy (dalej jako "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania S. K. (dalej jako "skarżąca"), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Legnicy z dnia 9 X 2023 r. (nr DR.5212.7.10.2023.IK) odmawiającą skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na W. Ł. Powyższą decyzję wydano w następujących okolicznościach sprawy: Skarżąca pismem z 30 I 2023 r. złożyła do organu I instancji wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną babcią W. Ł. Do wniosku załączono m.in. orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności wydane przez Miejski Zespól ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Legnicy nr 28170 z dnia 18 I 2023 r. W toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, w tym wywiadu środowiskowego z dnia 7 IV 2023 r., ustalono, że W. Ł. (86 lat) mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz ze skarżącą (wnuczką) i prawnukiem M. K. (4 lata). W. Ł. jest wdową, a jej córka M. Ł. zmarła w 2001 r. Osobami zobowiązanymi do alimentacji są, oprócz skarżącej, pozostałe wnuki, tj.: A. Ł., która na stałe mieszka w N., T. B., który posiada własną rodzinę i opiekuje się drugą babcią – K. B. Pracownik socjalny ustalił, że W. Ł. legitymuje się wydanym na stałe orzeczeniem z dnia 18 I 2023 r. Nr 28170 o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 30 XI 2022 r. W. Ł. przeszła cztery udary mózgu (afazja i niedowład połowiczny prawostronny). Choruje na tarczycę, cukrzycę t. 2, nadciśnienie tętnicze, chorobę niedokrwienną serca, stan po NSTEMI, otyłość, zespół tętnicy szyjnej z niedrożnością i następstwami zawału mózgu. Stan zdrowia oraz wiek ogranicza ruchowo W. Ł. i wymaga w związku z tym pomocy przy ciężkich czynnościach oraz wymagających sprawności manualnej. Pracownik socjalny ustalił, że babcia skarżącej porusza się przy pomocy innych osób, chodzika lub laski. Samodzielnie wykonuje podstawowe czynności, tzn. mycie twarzy, zębów, uczesanie włosów. W czynnościach związanych z myciem głowy, kąpieli całego ciała pomaga jej skarżąca. Z uwagi na niedowład wymaga pomocy w ubiorze części garderoby. Od IX 2022 r. nie jest cewnikowana, samodzielnie korzysta z toalety, a w nocy przy łóżku ma toaletę turystyczną. Kontakt słowny jest prawidłowy, nastrój dostosowany do sytuacji, spokojna, występują trudności w zapamiętywaniu i budowaniu zdań. Ustalono także, że na wniosek W. Ł. decyzją nr DS.5122.232.1.2023.NJ.288.Ł1 przyznano w okresie od 20 I do 30 VI 2023 r. usługi opiekuńcze, w liczbie dwóch godzin w dni robocze. Opiekunka podaje leki, sprząta pokój, przygotowuje kanapki i robi herbatę. Pozostałe czynności wykonuje skarżąca. Babcia skarżącej nie jest pampersowana, nie jest osobą leżącą, nie wymaga karmienia. Decyzją z 17 V 2023 r. (nr DR.5212.7.8.2023.IK) organ I instancji odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Wyjaśnił przy tym, że W. Ł. wymaga pomocy, ale nie jest ona całodobowa. Pomoc skarżącej w dużej mierze sprowadza się do wykonywania zwykłych czynności dnia codziennego, tzn. przygotowania posiłków, sprzątania, zakupów, prania, organizowania wizyt lekarskich, wykupywania leków i wsparcia emocjonalnego. Ponadto nie jest spełniony warunek terminu powstania niepełnosprawności do 18. lub do 25. roku życia. Jak wynika z orzeczenia o niepełnosprawności, nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność W. Ł. SKO, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z 12 IX 2023 r. (nr SKO/RŚ-423/325/2023) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, celem uzupełnienia braków formalnych wniosku. SKO podkreśliło, że wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego musi być w całości wypełniony przez osobę ubiegającą się o świadczenie i tylko ta osoba może składać podpis na wniosku. Organ I instancji, umożliwił skarżącej usunięcie braków formalnych wniosku, a następnie decyzją z 9 X 2023 r. (nr DR.5212.7.10.2023.IK) ponownie odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Wyjaśnił, że W. Ł. wymaga pomocy, ale nie jest ona całodobowa. Pomoc skarżącej w dużej mierze sprowadza się do wykonywania zwykłych czynności dnia codziennego, tzn. przygotowania posiłków, sprzątania, zakupów, prania, organizowania wizyt lekarskich, wykupywania leków i wsparcia emocjonalnego. Ponadto nie jest spełniony warunek terminu powstania niepełnosprawności do 18. lub do 25. roku życia. Jak wynika z orzeczenia o niepełnosprawności, nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność W. Ł. SKO, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją 7 XII 2023 r. (nr SKO/RŚ-423/488/2023) utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej powołano przepisy art. 17 ustawy z 28 XI 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390, ze zm.), dalej "UoŚR" oraz orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 X 2014 r. (sygn. akt K 38/13). SKO nie zgodziło się ze stanowiskiem organu I instancji, jakoby podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego mogła w sprawie stanowić kwestia daty powstania niepełnosprawności. Zaakceptowało natomiast pogląd organu I instancji wskazujący na niekwalifikowany charakter wymaganej opieki, która nie wyklucza możliwości podjęcia przez skarżącą zatrudnienia. Wyjaśniono, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wyłącznie w przypadku gdy sprawowana opieka jest tego rodzaju, że wyklucza możliwość podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia lub wymusza rezygnację z pracy. Zdaniem SKO w okolicznościach sprawy taka sytuacja nie wystąpiła. W. Ł. jest osobą, która w obrębie mieszkania porusza się przy pomocy innych osób, laski lub chodzika (z trudnością z uwagi na wysokie progi). Utrzymuje rzeczowy kontakt słowny. Występują trudności w budowie zdań, w skupieniu uwagi i w zapamiętywaniu. Wzrok i słuch prawidłowy. Samodzielna przy myciu twarzy, zębów i czesaniu się. Nie ma odleżyn, ubiera się przy pomocy innych osób. Korzysta z wc, samodzielnie spożywa posiłki. Przy pomocy innych osób przyjmuje leki (rano na czczo o godzinie 7.00, po śniadaniu o godzinie 9.00 i o 20.00 leki o tych godzinach podaje wnuczka, a o godzinie 12 - leki podaje opiekunka). Skarżąca wykonuje pomiar cukru rano, po południu i wieczorem. Kontaktuje się z lekarzem i wykonuje inne czynności związane są z prowadzeniem gospodarstwa domowego, tj. sprzątanie, gotowanie, pranie, prasowanie itp., które wykonuje wnuczka. W ocenie SKO nie występuje w tym przypadku całkowita zależność babci skarżącej od otoczenia, która potwierdzałaby związek przyczynowy pomiędzy zakresem wymaganej opieki a koniecznością rezygnacji przez skarżącą z pracy. SKO zwróciło uwagę, że na podstawie zakresu opieki jak również dokumentacji medycznej uznać należy, że mimo posiadania przez babcię skarżącej orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, to zakres sprawowanej opieki nie wyklucza podjęcia zatrudnienia przez skarżącą, co zdaje się potwierdzać dołączona do akt sprawy część C wywiadu środowiskowego, sporządzonego przez pracownika socjalnego przed wydaniem decyzji w sprawie usług opiekuńczych, o które wnioskowała W. Ł. i które zostały jej przyznane w takiej liczbie jak wnioskowała, tj. 2 godziny w dni robocze. Pracownik socjalny ustalił, że cyt. "przez połowę dnia, p.Ł. przebywa sama, ponieważ wnuczka jest w pracy" (vide: diagnoza sytuacji osoby lub rodziny i wnioski pracownika socjalnego z datą sporządzenia 11 I 2023 r.), choć z informacji przekazanej przez PUP wynika, że od dnia 10 II 2021 r. skarżąca ma status osoby bezrobotnej. Zdaniem SKO, babcia skarżącej jest w znacznym zakresie samodzielna. Tymczasem świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, które nawet w niepełnym wymiarze nie mogą w jakikolwiek sposób zarobkować z uwagi na intensywność sprawowanej opieki i zależność egzystencji osoby niepełnosprawnej od obecności opiekuna. Czym innym są czynności opiekuńcze (warunkujące prawo do świadczenia pielęgnacyjnego), a czym innym pomoc świadczona przez część doby. Podobnie, "stałość" opieki warunkującej świadczenie pielęgnacyjne musi być tego rodzaju, że ma być nieprzerwana i dlatego wykluczająca nawet częściowe zarobkowanie. Nie spełnia tego warunku codzienna pomoc ani opieka. SKO oceniło również materiał dowodowy w zakresie dotychczasowego zatrudnienia skarżącej. Wynika z niego, że skarżąca mieszkała w A. od 2011 r. do VIII 2019 r. Z kwestionariusza sporządzonego przez skarżącą na temat okresów składkowych i nieskładkowych, oraz z dołączonych świadectw pracy, wynika, że była zatrudniona jako sprzedawca, natomiast w W. pracowała na produkcji w okresie od 18 I do 3 IX 2018 r. Od 3 IX 2018 r. do 26 VII 2019 r. przebywała na zasiłku macierzyńskim. Z danych z Powiatowego Urzędu Pracy wynika, że od 15 XI 2019 r. do 27 II 2020 r. skarżąca miała status "bezrobotny bez prawa do zasiłku", a od 28 II 2020 r. do 9 II 2021 r. wykreślono bezrobotnego z ewidencji (art. 33 ust. 4 pkt 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucji rynku pracy, złożyła wniosek o pozbawienie statusu bezrobotnego). Od dnia 10 II 2021 r. skarżąca ma status osoby bezrobotnej. W skardze na decyzję SKO skarżąca wniosła o: uchylenie decyzji organów obu instancji, skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zarzucono przy tym naruszenie art. 17 ust. 1 UoŚR, poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W motywach skargi podniesiono, że nie ma podstaw do uznania, że świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane wyłącznie w przypadku, gdy czynności pielęgnacyjne wykonywane są bez przerwy przez 24 godziny na dobę. Chodzi tu bowiem o opiekę stałą i długoterminową. Powołano się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych celem potwierdzenia, że istotne znaczenie w sprawie mogą też mieć czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, bowiem mogą być one traktowane jako szeroko rozumiane czynności opiekuńcze. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Zgodnie z art. 17 ust. 1 UoŚR (według stanu prawnego na dzień wydania decyzji odwoławczej – Dz.U. z 2023 r., poz. 390), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 VI 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 II 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie do art. 17 ust. 1a UoŚR, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z art. 17 ust. 1b UoŚR, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Przy interpretacji art. 17 ust. 1b UoŚR należy wziąć pod uwagę, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 X 2014 r. (sygn. akt K 38/13) stwierdził, że art. 17 ust. 1b UoŚR w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (Dz.U z 2014 r., poz. 1443). W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że okoliczność powstania u babci skarżącej niepełnosprawności po upływie lat wskazanych w art. 17 ust. 1b UoŚR, nie mogła stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Rację natomiast mają jednak organy obu instancji stwierdzając, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka w postaci konieczności sprawowania przez skarżącą stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy wymagającej z jej strony rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jakkolwiek przesłanka ta nie została ustawowo zdefiniowana, to jednak była wielokrotnie analizowana w orzecznictwie sądów administracyjnych, w wyniku czego wykrystalizował się określony sposób jej rozumienia. Przede wszystkim trzeba zaznaczyć, że cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają wskazać, że w art. 17 ust. 1 UoŚR chodzi o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego - udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy. W orzecznictwie trafnie podnosi się, że opieka uprawniająca do świadczenia pielęgnacyjnego jest takim rodzajem opieki, którego skutkiem jest brak możliwości pogodzenia jej wykonywania i jednoczesnego świadczenia czynności zarobkowych. Innymi słowy, to konieczność sprawowania określonej formy opieki stanowi przyczynę rezygnacji z zatrudnienia. Do cech takiej opieki należy zaliczyć długoterminowość jej sprawowania lub trwały charakter. Opieka ta nie może zatem być świadczona niecodziennie, a jeżeli nawet codziennie, to wyłącznie przez część doby (zob. wyrok NSA z 23 I 2024 r., I OSK 50/23 – publ. CBOSA). Przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 UoŚR należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest więc przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawną osobą, gdyż wynika ona z obowiązku alimentacyjnego, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania i w związku z tym świadczenie to nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu, a jako rekompensata za rezygnację z pracy z uwagi na rzeczywistą konieczność sprawowania opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Innymi słowy, musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej (ciągłej) lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje (zob. wyrok NSA z 9 I 2024 r., I OSK 2449/22 – publ. CBOSA). Warto też zaznaczyć, że sama nazwa określająca charakter świadczenia jako "pielęgnacyjny" sugeruje, że chodzi zasadniczo o opiekę pielęgnacyjną, związaną z ustaloną niepełnosprawnością. Z ustaleń faktycznych wynika, że W. Ł. posiada znaczny stopień niepełnosprawności ustalony orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnoprawności w Legnicy (nr 28170) z dnia 18 I 2023 r. z przyczyny określonej symbolem 10-N oznaczającym choroby neurologiczne i 07-S oznaczającym choroby układu oddechowego i krążenia. Orzeczenie wydano na stałe, ustalając znaczny stopień niepełnosprawności od dnia 30 XI 2022 r., przy czym nie dało się ustalić daty powstania niepełnosprawności. Jest przy tym bezsporne, że W. Ł. przeszła kilkukrotnie udar mózgu z towarzyszącą mu afazją i niedowładem połowicznym. Choruje także na tarczycę, cukrzycę, nadciśnienie tętnicze, chorobę niedokrwienną serca, stan po NSTEMI, otyłość i zespół tętnicy szyjnej. Z pozycji art. 17 ust. 1 UoŚR istotne jest jednak, czy w rezultacie wymienionych wyżej dolegliwości wymaga ona na tyle intensywnej opieki, że wyklucza to możliwość wykonywania przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, w konkretnym przypadku nie wystąpił tego rodzaju przypadek. W. Ł. jest bowiem osobą, która pozostaje w logicznym kontakcie słownym. Porusza się przy pomocy balkonika, tak więc nie jest tu niezbędna pomoc osoby trzeciej. Samodzielnie spożywa przygotowane posiłki, samodzielnie korzysta z toalety jak również samodzielnie przyjmuje leki. Nie kwestionując faktu zaangażowania się skarżącej w opiekę nad babcią, ani też tego, że niewątpliwie wymaga ona pomocy w zaspokajaniu swoich potrzeb życiowych, to jednocześnie trzeba zauważyć, że nie jest ona osobą leżącą, samodzielnie spożywa posiłki i zażywa podane leki. Jest też osobą w pełni świadomą, kontaktową z prawidłowym rozeznaniem sytuacji. Wymaga pomocy przy ubieraniu, kąpieli, a także przy przygotowywaniu posiłku. Ustaleń tych nie podważa przedłożona przez skarżącą w dniu 25 IX 2023 r. Karta Informacyjna Leczenia Szpitalnego, datowana na 12 IX 2023 r. Wynika z niej bowiem, że w dniu wypisu babcia skarżącej była "(...) przytomna, w logicznym kontakcie słownym, adekwatnie spełnia polecenia (...) Chód z asekuracją balkonika." Twierdzenia skarżącej, jakoby jej babcia była osobą leżącą i całkowicie zależną od pomocy opiekuna nie korespondują więc nie tylko z ustaleniami dokonanymi przez organ I instancji podczas wywiadu środowiskowego, ale również z przedłożoną przez skarżącą dokumentacją medyczną. Całokształt ustaleń faktycznych odnoszących się do zakresu czynności opiekuńczych nie uzasadnia więc podglądu, że sprawowana przez skarżącą opieka jest na tyle intensywna, że stanowi obiektywną przeszkodę dla podjęcia zatrudnienia lub innych form zarobkowania. Nie można również pominąć, że według ustaleń organów, skarżąca jest zarejestrowana jako osoba "bezrobotna". Rejestrując się w tym charakterze skarżąca potwierdziła tym samym swoją zdolność i gotowość do podjęcia zatrudnienia, co koliduje z forsowanymi w niniejszym postępowaniu twierdzeniami o braku możliwości wykonywania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaną opieką. Wobec powyższego, Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa. Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ppsa.