IV SA/Wr 753/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 października 2015 r. sprawy ze skargi Z. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia odmawiającego sprostowania oczywistej omyłki w postanowieniu, którym umorzono postępowanie wszczęte wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa dotyczącego niezałatwienia sprawy weryfikacji decyzji oddala skargę w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. po zapoznaniu się z wnioskiem Z. R. o stwierdzenie nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] marca 2014 r. ([...]) odmawiającego sprostowania oczywistej omyłki w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lutego 2014 r. ([...]), którym umorzono postępowanie wszczęte wezwaniem Z. R. do usunięcia naruszenia prawa dotyczącego niezałatwienia sprawy weryfikacji decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. (Nr [...]) na podstawie art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., na podstawie art. 61 a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wymienionego postanowienia. W uzasadnieniu podało, że postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. odmówiło sprostowania oczywistej omyłki w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lutego 2014 r. ([...]), którym umorzono postępowanie wszczęte wezwaniem Z. R. do usunięcia naruszenia prawa dotyczącego niezałatwienia sprawy weryfikacji decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. (Nr [...]) na podstawie art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. W dniu 2 kwietnia 2014 r. Z. R. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. wniosek, w którym zażądał m. in. stwierdzenia nieważności opisanego postanowienia Kolegium wskazując, że w razie jego wykonania wywołałby czyn zagrożony karą. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zważyło, co następuje: Według art. 157 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie zaś do art. 61 a § 1 k.p.a., gdy żądanie o wszczęcie postępowania administracyjnego (w tym nieważnościowego) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania służy zażalenie (art. 61 a § 2 k.p.a.). Przepis art. 61 a ust. 1 k.p.a. ma zastosowanie wyłącznie do postępowań wszczynanych na wniosek. Zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a., wszczęcie - na wniosek - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji publicznej, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Podkreślenia wymaga, że ustawodawca nie określił co należy rozumieć pod sformułowaniem "z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte". Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie utrwalony jest jednak pogląd, zgodnie z którym odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może mieć miejsce, gdy wystąpi niedopuszczalność wszczęcia takiego postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. "Decyzja wydana na podstawie tego przepisu [art. 157 § 3 k.p.a., a obecnie postanowienie wydawane na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. - przyp. i uzup. Kolegium] jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej żądanie, legitymacji strony, wykazania tego, że nie istnieje decyzja (nieostateczna lub ostateczna), której ważność należy poddać ocenie, istnienie przeszkód prawnych ustanowionych w ustawach odrębnych" (J. Borkowski, Komentarz do art. 157 Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 759). Zaznaczyło też, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oznacza, iż żądanie stwierdzenia nieważności decyzji w ogóle nie zostało rozpoznane, bo i nie mogło być z powodu niedopuszczalności tego postępowania. Z. R. w dniu 2 kwietnia 2014 r. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. - oprócz wniosku o stwierdzenie nieważności - wniosek o ponowne rozpatrzenie spraw zakończonych postanowieniami Kolegium, w tym opisanego na wstępie. Mając zatem na uwadze żądanie strony stwierdzić należy, że w sprawie wystąpiła sytuacja związana ze zbiegiem dwóch trybów przewidzianych w k.p.a. tj. postępowania odwoławczego (złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) i postępowania nieważnościowego. Taki z kolei stan prawny powoduje, że tryb odwoławczy ma pierwszeństwo przed postępowaniem o stwierdzenie nieważności, co wynika z faktu, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 lipca 1998 r. (III SA 642/97, lex nr 35491), "że organ odwoławczy ma szersze uprawnienia niż organ stosujący art. 156 § 1 k.p.a." Wyjaśnić należy, że uprawnienia organu rozpatrującego sprawę w trybie odwoławczym wchłaniają uprawnienia organu wyższego stopnia przysługujące mu w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, zwłaszcza gdy w odwołaniu podnoszone są te same zarzuty co we wniosku. Innymi słowy organ odwoławczy ma szersze uprawnienia niż organ stosujący art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym przystąpienie do ponownego rozpatrzenia sprawy stanowi przeszkodę o charakterze przedmiotowym wobec wszczęcia postępowania nadzwyczajnego przewidzianego w art. 156 k.p.a. Okoliczności sprawy jak i przepisy prawa uniemożliwiają zatem prowadzenie równolegle dwóch postępowań, tj. postępowania w sprawie ponownego rozpatrzenia sprawy i postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zakwestionowanej tym wnioskiem. To z kolei stanowi o zasadności zastosowania w sprawie art. 61 a § 1 k.p.a. i wydania na jego podstawie, postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego. W piśmie z dnia 23 czerwca 2014 r. wnioskodawca zwrócił się o ponowne rozpoznanie spraw i stwierdzenie "bezczynności i przewlekłości postępowania oraz rażącego naruszenia prawa". Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazało też, że w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2014 r. Kolegium wyjaśniło, że powodem zastosowania art. 61 a § 1 k.p.a. był fakt, że w sprawie wystąpił zbieg dwóch trybów przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego tj. quasi postępowania odwoławczego (wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy) i postępowania nieważnościowego. Wskazało też, że w wyroku z dnia 7 października 2010 r. (II OSK 1355/09) NSA stwierdził, że w przypadku złożenia odwołania od decyzji i wniosku o postępowanie nadzwyczajne – stwierdzenie nieważności decyzji – pierwszeństwo ma tryb odwoławczy. Zwróciło uwagę, że z treści art. 61 a § 1 k.p.a. wynika, iż ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Zauważyło, że wobec uruchomienia przez wnioskodawcę dwóch postępowań Kolegium musiałoby prowadzić dwa postępowania administracyjne, de facto w tej samej sprawie – oceny prawidłowości postanowienia, również przez pryzmat art. 156 § 1 k.p.a. W ocenie Kolegium powyższy stan faktyczny wyczerpuje hipotezę z art. 61 a § 1 k.p.a. uzasadniając zastosowanie powyższego przepisu w sprawie zainicjowanej opisanym na wstępie wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Wszczęcie przez skarżącego postępowania z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy musiało zostać uznane za "inną uzasadnioną przyczynę" uniemożliwiającą wszczęcie drugiego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego samego, co kontrolowane w quasi "postępowaniu odwoławczym", postanowienia [...]. Skargę na powyższe postanowienie złożył Z. R. Domagał się w niej "stwierdzenia bezczynności ze strony Kolegium w przedmiocie ponownego rozpatrzenia sprawy na rozstrzygnięcie SKO [...] grudnia 2013 r. na wniosek uprawnionego wniesiony w terminie, w dniu 27 marca 2014 r. zawierający wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i o ponowne rozpatrzenie sprawy", a także zwolnienia z kosztów sądowych. W uzasadnieniu podał, że [...] lutego 2014 r. Kolegium umorzyło postępowanie wywołane wezwaniem z 14 stycznia 2014 r. do ponownego rozpatrzenia sprawy. Innym postanowieniem z [...] lutego 2014 r. odmówiło uzupełnienia orzeczenia z [...] grudnia 2014 r. o dodatkowe rozstrzygnięcie w oparciu o art. 154 k.p.a. Dalej stwierdził: "Wezwaniem wniesionym w terminie, bowiem już 27 marca 2014 r. domagałem się od Kolegium ponownego rozpatrzenia sprawy i przeanalizowania decyzji Kolegium z [...] grudnia 2013 r. Kolegium umorzyło postępowanie na wezwanie z 27.03.(2).2014 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Należy stwierdzić, że doszło do rażącego naruszenia prawa i niedozwolonej bezczynności ze strony Kolegium na wniesiony w terminie wniosek uprawnionego o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosłem o stwierdzenie nieważności takich postanowień, którymi Kolegium zamyka mi drogę do wyroku. Twierdzę bowiem, że teoretycznie są one nie do zaskarżenia do WSA, ponieważ kończę sprawę co do istoty, więc naruszają prawa i powinny podlegać zaskarżeniu. Jest oczywistym, że postanowienia tego typu, które nie podlegają zaskarżeniu w trybie samoistnym do WSA a zostały wydane w toku postępowania, w którym wydany został akt kończący sprawę co do istoty, dzielą losy tego aktu i powinny być w nim uwzględnione, tak aby było dla Sądu czytelne i aby skarżący mógł tą czynność zaskarżyć. W sprawie nie doszło do wydania decyzji, mimo, że uprawniony wniósł w trakcie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, więc wydane postanowienia kończą sprawę co do istoty "w oparciu o art. 235 k.p.a. w związku z art. 16 k.p.a. podlegają zaskarżeniu do WSA, a więc można się domagać stwierdzenia nieważności." W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Z. R. podniósł także, że odmowa postępowania jest bezzasadna i prowadzi do rażącego naruszenia prawa. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. podtrzymało argumentację zawartą w postanowieniu z dnia [...] lipca 2014 r. ([...]). Kolegium ponownie wskazało, że okoliczności sprawy jak i przepisy prawa uniemożliwiają prowadzenie równolegle dwóch postępowań, tj. postępowania w sprawie ponownego rozpatrzenia sprawy i postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia zakwestionowanego tym wnioskiem. To z kolei stanowi o zasadności zastosowania w sprawie art. 61a § 1 k.p.a. i wydania na jego podstawie, postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego. Z tego też względu postanowienie Kolegium z dnia [...] kwietnia 2014 r., jako prawidłowe, należało utrzymać w mocy. Mając na względzie powyższe, Kolegium wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie nie narusza powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a sądowa kontrola postanowień administracyjnych odnosi się jedynie do sfery ich legalności (por.: art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.; art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – p.p.s.a.). Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, odnoszące się do stwierdzenia nieważności decyzji czy postanowienia, nie regulują kwestii odmowy wszczęcia tego rodzaju postępowania. O odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego stanowi natomiast art. 61 a § 1 k.p.a., w brzmieniu: gdy żądanie, o jakim mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustawodawca określił zatem dwie podstawy odmowy wszczęcia postępowania: brak przymiotu strony odniesiony do podmiotu wnoszącego określone żądanie i inne uzasadnione przyczyny. Skarżący jest stroną tego postępowania więc z przyczyn ściśle jego dotyczących odmowa wszczęcia postępowania nie mogła nastąpić. Druga z przesłanek odmowy sprowadza się natomiast do tego czy jest to przyczyna uzasadniona okolicznościami istniejącymi poza tym podmiotem. Jest to więc kwestia leżąca w sferze ocen organu administracyjnego choć zaistnienie takiej/takich okoliczności skutkuje odmową wszczęcia postępowania administracyjnego ("postępowanie nie może być wszczęte"). Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie zauważyło, że w rozpatrywanej sprawie istotnym jest, że podaniem z dnia 2 kwietnia 2014 r. Z. R. wniósł jednocześnie o stwierdzenie nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2014 r. ([...]) oraz o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej tym postanowieniem Kolegium. Mając zatem na uwadze żądanie strony stwierdzono, że w sprawie wystąpiła sytuacja związana ze zbiegiem dwóch trybów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego tj. postępowania odwoławczego (złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) i postępowania nieważnościowego. Taki z kolei stan prawny powoduje, że tryb odwoławczy ma pierwszeństwo przed postępowaniem o stwierdzenie nieważności, co wynika z faktu, że organ odwoławczy ma szersze uprawnienia niż organ stosujący art. 156 § 1 k.p.a. Zasadnie również wskazano, że uprawnienia organu rozpatrującego sprawę w trybie odwoławczym "wchłaniają" uprawnienia organu wyższego stopnia przysługujące mu w ramach postępowania o stwierdzanie, nieważności decyzji, zwłaszcza gdy w odwołaniu podnoszone są te same zarzuty co we wniosku. Oznacza to, że organ odwoławczy ma szersze uprawnienia niż organ stosujący art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym przystąpienie do ponownego rozpatrzenia sprawy stanowi przeszkodę o charakterze przedmiotowym wobec wszczęcia postępowania nadzwyczajnego przewidzianego w art. 156 i nast. k.p.a. W konsekwencji należy zgodzić się z konstatacją organu, że okoliczności sprawy, jak i przepisy prawa uniemożliwiają prowadzenie równolegle dwóch postępowań, tj. postępowania w sprawie ponownego rozpatrzenia sprawy i postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia zakwestionowanego tym wnioskiem. To z kolei stanowi o zasadności zastosowania w sprawie art. 61 a § 1 k.p.a. i wydania na jego podstawie, postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego. W związku z tym, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. H.B.18.11.2015 r.