IV SA/Wr 754/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.) Sędziowie : Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Protokolant : Dorota Hurman po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 2 lutego 2012 r. sprawy ze skargi D. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę. Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpatrzeniu odwołania D. L. , (dalej: skarżąca) od decyzji z dnia [...], nr [..] wydanej przez działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta L., Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L., w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt córki E. W. (córka skarżącej) w Domu Pomocy Społecznej w P. w wysokości 244,62 zł miesięcznie począwszy od 1 maja 2011 r. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Pismem z dnia 31 stycznia 2011 r., nr DI.4411/16/11 Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. zawiadomił skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej córki skarżącej. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ I instancji powołał się na treść art. 61 ust. 2 pkt 2 oraz 104 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 175, poz. 1362 ze zm.), dalej: ustawa. Wskazano, że córka skarżącej, zgodnie z decyzją nr [...] z dnia [...] została umieszczona w Domu Pomocy Społecznej w P., ul. [...], gdzie przebywa od 4 marca 2010 r. W dniu 24 marca 2010 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w L. wystąpił z wnioskiem do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z prośbą o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego ze skarżącą. Nie wyraziła jednak zgody na dokonanie tej czynności. Podkreślono, iż w trakcie postępowania administracyjnego skarżąca została poinformowana o obowiązujących przepisach prawa i procedurach w zakresie ustalenia odpłatności za pobyt jej córki w domu pomocy społecznej. Wskazano również w jakich przypadkach strona może być zwolniona z tej opłaty, zgodnie z art. 64 ustawy. Ponadto w piśmie z dnia 23 września 2010 r. poinformowano skarżącą o konieczności nawiązania kontaktu z pracownikiem socjalnym w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, zaś odmowa jego przeprowadzenia będzie skutkować wszczęciem postępowania administracyjnego z urzędu celem ustalenia dochodu strony i naliczenia odpłatności za pobyt córki w domu pomocy społecznej w drodze decyzji administracyjnej. W związku z dalszym brakiem stosownej zgody, wszczęto postępowanie wyjaśniające. W jego rezultacie ustalono, iż dochód skarżącej wynosi 1.675,62 zł, a 300% kryterium dochodowego według ustawy wynosi 1.431 zł. Dochód strony ponad to kryterium wynosi więc 244,62 zł. Podkreślono też, że po zebraniu materiału dowodowego skarżąca miała możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Organ I instancji podkreślił też, iż orzekając w sprawie odpłatności za pobyt córki w domu pomocy społecznej, wziął pod uwagę jedynie sytuację finansową skarżącej, ponieważ nie zgadzając się na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego strona uniemożliwiła ustalenie jej sytuacji zdrowotnej czy rodzinnej i ewentualne rozważenie możliwości częściowego lub całkowitego zwolnienia jej z tej opłaty, zgodnie z art. 64 ustawy. W odwołaniu z dnia 3 lipca 2011 r. skarżąca podniosła, że w zebranym materiale dowodowym pominięto fakt, iż od czasu pojawienia się córki w Polsce pokrywała koszty jej utrzymania, łącznie z zakupem niezbędnej odzieży, lekarstw, wyrobieniem dokumentów, pokryciem kosztów dojazdu do szpitali. Obecnie, jak wskazuje skarżąca, od marca 2010 r. systematycznie wysyła córce kwoty 50-70 zł, które córka przeznacza głównie na zakup papierosów. Jak podaje skarżąca, zaopatruje ona córkę w niezbędną odzież, bieliznę i obuwie. Dobrowolne nakłady na pomoc córce przekraczają więc kwotę wyliczoną przez organ pomocy społecznej. Strona podkreśliła, że jest wdową od 5 lat, mieszka sama, ma 72 lata i cierpi na szereg chorób, które wymagają systematycznego leczenia. Na leki przeznacza kwotę 250-300 zł miesięcznie. Obciążenie jej odpłatnością pogorszy znacznie sytuację materialną skarżącej. W odczuciu strony przeprowadzenie z nią wywiadu środowiskowego stanowi czynność ją upokarzającą i poniżającą. Dalej organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są obowiązani w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. W art. 61 ust. 2 pkt 1-3 ustawy, wskazano natomiast reguły, według których są ustalane opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, które powinny wnosić zobowiązane podmioty oraz granice swobody określania wysokości tych opłat. I tak: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70 % swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70 % tego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300 % tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2. W myśl art. 103 ust. 2 ustawy kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej. Według art. 104 ust. 3 ustawy wysokość należności, o których mowa w ust. 1, podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. Z treści tego przepisu wynika zatem, że obowiązku ponoszenia przez wyżej wymienione osoby opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej nie konkretyzuje się w decyzji administracyjnej, lecz w umowie. Potwierdza to również treść powołanego wyżej art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy. Ponadto z treści tego ostatniego przepisu wynika, że obowiązki małżonka oraz krewnych są zależne od ich sytuacji dochodowej. Tym samym dopiero przy negatywnej postawie osób zobowiązanych do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej ich członka rodziny, organ pomocy społecznej powinien wydać decyzję administracyjną na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 ustawy, w której zostałaby określona wysokość opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej wniesionej zastępczo przez gminę oraz osoba zobowiązana do zwrotu należności. Wydanie jednak takiej decyzji powinno być poprzedzone przeprowadzeniem - u osoby zobowiązanej do zwrotu należności - wywiadu środowiskowego, o którym mowa w art. 107 ust. 1 ustawy. Zaznaczyć należy, że przy ustalaniu odpłatności brana jest pod uwagę rzeczywista sytuacja materialna rodziny, w taki sposób, aby obciążona opłatą sama nie znalazła się w sytuacji wymagającej wsparcia pieniężnego z pomocy społecznej. Jeżeli mieszkaniec nie jest w stanie samodzielnie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek spoczywa na jego małżonku oraz zstępnych przed wstępnymi. Należy zwrócić uwagę, że powyższy obowiązek nie jest odnoszony sensu stricto do członków rodziny osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej. Małżonek, wstępni i zstępni, w świetle ustawy, będą zaliczani do rodziny tej osoby, jeżeli wspólnie z nią mieszkają i gospodarują, zaś ich obowiązek ponoszenia opłaty pobytowej powstaje niezależnie od miejsca zamieszkania. Powyższe zobowiązanie oparte jest zatem na więzach pokrewieństwa, a nie na faktycznym związku. W niniejszej sprawie organ I instancji ustalił, że córka skarżącej, przebywa w Domu Pomocy Społecznej w P. Osoba ta ponosi odpłatność za pobyt w tej placówce w wysokości 333,90 zł miesięcznie. Natomiast na mocy zarządzenia nr 4/2011 Starosty O. z dnia 25 stycznia 2011 r. w sprawie ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej w P. w 2011 r. koszt ten wyniósł 2.657,27 zł. Ponadto organ I instancji ustalił, że skarżąca dysponuje dochodem w postaci renty w kwocie 1.675,62 zł. Bardziej szczegółowych ustaleń w sprawie organ administracji nie był w stanie poczynić, z uwagi na postawę strony, która uniemożliwiła przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Potwierdza to szereg pism kierowanych do skarżącej i prób nawiązania z nią kontaktu np. pismo z dnia 18 maja 2010 r., z dnia 19 sierpnia 2010 r., z dnia 23 września 2010 r. W pismach tych skarżąca była szeroko informowana o przepisach prawa regulujących zasady odpłatności za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej, a także o konieczności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Podkreślono, że wywiad środowiskowy jest podstawową, przewidzianą ustawą, formą utrwalania i gromadzenia informacji o osobach czy rodzinach, objętych ustawą. Niemniej jednak, zdaniem organu odwoławczego, w sytuacji negatywnej postawy osoby, z którą ma być wywiad przeprowadzony, możliwe jest oparcie się przez organ na innych dowodach. Takie ustalenia poczynił organ I instancji z urzędu i są one wystarczające do ustalenia stronie stosownej odpłatności. Wskazano przy tym na przepisy, które pozwalają na zmniejszenie lub nawet całkowite zwolnienie z odpłatności. Wymagają one jednak uzyskania większego zakresu informacji, które to dane, z uwagi na ich osobisty charakter mogą pochodzić wyłącznie od strony. Zatem ewentualna aktywność skarżącej w tym zakresie może przyczynić się do potencjalnego obniżenia opłaty, względnie zwolnienia z niej. Mając powyższe na uwadze uznano, że strona dysponując dochodem w kwocie 1.675,62 zł, prawidłowo została zobowiązana do ponoszenia odpłatności za pobyt jej córki w domu pomocy społecznej, w kwocie 244,62 zł miesięcznie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, skarżąca zarzuciła, że zaskarżona decyzja oparta jest na jednostronnej analizie sprawy, nie uwzględnia trudnej sytuacji rodzinnej i materialnej skarżącej, a także faktu, iż na skarżącej nie ciąży obowiązek alimentacyjny wobec córki. W związku z tym wniosła o uchylenie decyzji i zwolnienie jej z obowiązku zapłaty należności za pobyt jej córki w Domu Pomocy Społecznej w P. W uzasadnieniu skargi skarżąca powołała się na art. 64 ustawy stwierdzając, że w jej przypadku wystąpiły przesłanki zawarte w punkcie 2 i 3 wskazanego przepisu prawa. Posiada jedno źródło dochodu w postaci świadczeń z ZUS w kwocie 1.675,62 zł miesięcznie. Z kwoty tej ponosi stałe wysokie wydatki związane z leczeniem i utrzymaniem, które pochłaniają dochody jakie uzyskuje. Poza tym, z uwagi na podeszły wiek i stan zdrowia nie ma możliwości poprawy swojej sytuacji finansowej. Nadto, jak utrzymuje, nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny wobec córki. Powołała się na przepisy art. 128-144 oraz 60 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, szeroko motywując i uzasadniając swoje stanowisko w kontekście uregulowań tej ustawy. W konkluzji wskazała, że ustalenia dokonane przez organ I instancji, polegające na wskazaniu dochodu skarżącej z pominięciem jej stałych i wysokich wydatków oraz faktu, iż nie wyraziła zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, nie mogą być podstawą do zobowiązania jej do ponoszenia odpłatności za pobyt córki w Domu Pomocy Społecznej. Jak oświadczyła strona nie ukrywa majątku, ani dochodów oraz ponoszonych wydatków. Może złożyć oświadczenie o stanie majątkowym i udokumentować to w sposób nie budzący wątpliwości. Taka forma jest prawnie dopuszczalna w sprawach zawisłych przed sądami powszechnymi i nie jest konieczne przeprowadzanie wywiadów środowiskowych. Natomiast przeszkodą w przeprowadzeniu wywiadu, w przypadku skarżącej jest odczuwany przez nią dyskomfort i skrępowanie prowadzące nawet do pogorszenia stanu jej zdrowia. W związku z powyższym skarżąca zażądała uchylenia przedmiotowej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), stanowiąc w przepisie art. 1 § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie decyzji może nastąpić w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami – zwana dalej p.p.s.a.). Istotnym jest także, że rozstrzygając daną sprawę sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa a zakres jego procedowania wytyczają granice danej sprawy oraz zakaz reformationis in peius (art. 133 i 134 § 1 i 2 p.p.s.a). W ocenie Sądu skarga nie jest zasadna, bowiem zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, nie naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji wójt (burmistrz, prezydent miasta) gminy właściwej dla osoby kierowanej do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1). W art. 61 ust. 1 ustawy określone zostały osoby zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Są nimi w kolejności: mieszkaniec domu pomocy społecznej, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Zasada kolejności przyjęta w omawianym przepisie oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej - na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Istotne w tym rozwiązaniu jest to, że wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1, ale obowiązek ten przechodzi na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie. Taki podział obowiązków jest nawiązaniem do zasady subsydiarności. Jeżeli mieszkaniec domu nie jest w stanie samodzielnie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek spoczywa na jego małżonku oraz zstępnych przed wstępnymi. Zobowiązanie to oparte jest zatem na więzach pokrewieństwa. W art. 61 ust. 2 pkt 1-3 ustawy wskazano natomiast reguły, według których są ustalane opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, które powinny wnosić zobowiązane podmioty oraz granice swobody określania wysokości tych opłat. I tak: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70 % swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70 % tego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300 % tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2. Zasady ponoszenia opłat ustala się w drodze umowy określonej w art. 103 ust. 2 ustawy. Ponieważ przy ustalaniu odpłatności brana jest pod uwagę rzeczywista sytuacja materialna rodziny, zawarcie umowy powinno być poprzedzone rozeznaniem sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób, z którymi ma być zawarta umowa o świadczenie pomocy. Ustalenie ich sytuacji wymaga obligatoryjnego przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego (art. 107 ust. 1). Przy negatywnej postawie osób zobowiązanych do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej ich członka rodziny organ pomocy społecznej powinien wydać decyzję administracyjną na podstawie art. 104 ust. 3. Wydanie takiej decyzji także winno być poprzedzone przeprowadzeniem wywiadu środowiskowego. W niniejszej sprawie kwestią sporną było ustalenie, czy organy prawidłowo ustaliły odpłatność skarżącej za pobyt córki w domu pomocy społecznej. Z prawidłowych i niekwestionowanych przez skarżącą ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie organy pomocy społecznej obu instancji ustaliły, że córka skarżącej, przebywa w Domu Pomocy Społecznej w P. Osoba ta ponosi odpłatność za pobyt w tej placówce w wysokości 333,90 zł miesięcznie. Natomiast na mocy zarządzenia nr 4/2011 Starosty O. z dnia 25 stycznia 2011 r. w sprawie ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej w P. w 2011 r. koszt ten wyniósł 2.657,27 zł. Skarżąca jako zobowiązania do odpłatności za pobyt swojej córki w domu pomocy społecznej na mocy art. 61 ust. 1 pkt 2 dysponuje dochodem w postaci renty w kwocie 1.675,62 zł. Bardziej szczegółowych ustaleń w sprawie organ administracji nie był jednak w stanie poczynić, z uwagi na postawę skarżącej, która odmówiła przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Potwierdza to szereg pism kierowanych do skarżącej i prób nawiązania z nią kontaktu (przykładowo można wymienić pisma znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy: z dnia 18 maja 2010 r., z dnia 19 sierpnia 2010 r., z dnia 23 września 2010 r.). Skarżąca także w odwołaniu i skardze przyznała, ze odmówiła przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W świetle tego prawidłowo zatem ustalono, że skoro skarżąca dysponuje dochodem w kwocie 1.675,62 zł, to została zobowiązana do ponoszenia odpłatności za pobyt jej córki w domu pomocy społecznej, w kwocie 244,62 zł miesięcznie. Organ pomocy społecznej poinformował przy tym skarżącą o przepisach, które pozwalają na zmniejszenie lub nawet całkowite zwolnienie z odpłatności. Wymagają one jednak uzyskania większego zakresu informacji, które to dane, z uwagi na ich osobisty charakter mogą pochodzić wyłącznie od strony. Zatem zasadnie wskazano, że ewentualna aktywność skarżącej w tym zakresie może przyczynić się do potencjalnego obniżenia opłaty, względnie zwolnienia z niej. Wobec powyższego zarzut skargi o braku zastosowania wobec skarżącej możliwości zwolnienia z odpłatności nie znajduje uzasadnienia. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności sprawy - zdaniem Sądu - skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana w wyniku właściwej oceny materiałów sprawy i prawidłowych rozważań prawnych. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd skargę oddalił, o czym orzekł w sentencji wyroku.