IV SA/Wr 76/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Sędziowie sędzia NSA Henryk Ożóg, sędzia NSA Julia Szczygielska (spraw.), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 października 2017 r. sprawy ze skargi D. C. na postanowienie Wojewody D. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddalono skargę w całości. Decyzją z dnia 22 kwietnia 2015 r., nr [...], Starosta W. (zwany dalej organem I instancji) orzekł o uznaniu D. C. (zwanego dalej skarżącym) z dniem 22 kwietnia 2015r. za osobę bezrobotną i odmówił przyznania prawa do zasiłku. W dniu 27 maja 2015r. skarżący zawarł umowę o dofinansowanie w ramach Programu Operacyjnego Wiedza Edukacja Rozwój 2014-2020 Projekt "Aktywizacja osób młodych pozostających bez pracy w Powiecie W. Ziemskim i W. Grodzkim (1)". Wypłata środków pieniężnych na ten cel została poczyniona w dniu 28 maja 2015 r. W związku z tym, decyzją Starosty W. z dnia 5 czerwca 2015 r., Nr [...] orzeczono o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej z dniem 29 maja 2015 r. W dniu 29 lipca 2016 r. skarżący przedłożył w Powiatowym Urzędzie Pracy w W. zaświadczenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z 25 lipca 2016 r., z którego wynikało, że w okresie od 19 grudnia 2014 r. do 30 czerwca 2016 r. był zgłoszony do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu wykonywania umowy zlecenia w [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. W piśmie z dnia 29 lipca 2016 r. skarżący wyjaśnił, że współpracował z powyższą Spółką do kwietnia, jednak ze względu na specyfikę pracy w charakterze agenta ubezpieczeniowego wynagrodzenie w postaci prowizji za wykonane uprzednio zlecenia wpływało na jego konto jeszcze do czerwca 2015 r. W świetle powyższych okoliczności, organ I instancji przyjął, że powyższa umowa była wykonywana także w dacie rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w W., tj. 22 kwietnia 2015 r., konsekwencją, czego było wydanie przez Starostę W. w dniu 22 sierpnia 2016 r. postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego, zakończonego w/w decyzją z dnia 22 kwietnia 2015 r., nr [...] oraz w/w decyzją z dnia 5 czerwca 2015 r., nr [...] . W wyniku przeprowadzonego postępowania wznowieniowego, w dniu 8 września 2016 r. organ I instancji powołując się m. innymi na przepis art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wydał decyzję nr [...] o uchyleniu decyzji z dnia 22 kwietnia 2015 r., nr [...] w sprawie uznania skarżącego z dniem 22 kwietnia 2015 r. za osobę bezrobotną i odmowie przyznania prawa do zasiłku. Organ I instancji jednocześnie orzekł o odmowie uznania skarżącego za osobę bezrobotną z dniem 22 kwietnia 2015 r. Powyższa decyzja została doręczona dorosłemu domownikowi w dniu 26 września 2016r. Z akt sprawy wynika, że decyzja ta została wysłana listem poleconym, za zwrotnym potwierdzeniem odbioru - na adres wskazany przez skarżącego w karcie rejestracyjnej. Przesyłka została odebrana w powyższym dniu przez A. R. (domownika) - matkę skarżącego. Skarżący reprezentowany przez radcę prawnego E. S., w dniu 23 listopada 2016 r. (data stempla pocztowego) wniósł odwołanie od powyższej decyzji, załączając oświadczenie matki skarżącego tj. A. R., że powyższą przesyłkę doręczyła skarżącemu w dniu 17 listopada 2016 r. W odwołaniu tym skarżący zawarł równocześnie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W dniu 12 grudnia 2016 r. Wojewoda D. (zwany dalej organem II instancji), powołując się na przepis art. 134 k.p.a. - wydał postanowienie nr [...] o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty W. z dnia 8 września 2016 r., nr [...]. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził m. innymi, że cyt.: "Skoro, decyzja Starosty W. z dnia 08.09.2016 r. została doręczona dorosłemu domownikowi strony w dniu 26.09.2016 r., to czternastodniowy termin do wniesienia odwołania lub nadania go w polskiej placówce operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe, upłynął w dniu 10.10.2016 r. Tymczasem przedmiotowe odwołanie od ww. decyzji zostało nadane w urzędzie pocztowym w dniu 23.11.2016 r., a zatem po upływie terminu określonego w art. 129 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego.". Na powyższe postanowienie pełnomocnik skarżącego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę, zarzucając : - rażące naruszenie prawa procesowego tj. art. 134 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie w okolicznościach, gdy skarżący złożył odwołanie w ustawowym terminie; - błąd w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, a polegający na przyjęciu, że skuteczne doręczenie adresatowi nastąpiło w dniu 26 września 2016 r., podczas gdy doręczenie to miało miejsce 17 listopada 2016 r. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wskazał, że podstawą zaskarżonego orzeczenia był fakt, że odbiór orzeczenia dokonany przez dorosłego domownika jest równoznaczny z doręczeniem go samemu adresatowi. Zdaniem pełnomocnika skarżącego oświadczenie, złożone przez matkę skarżącego obaliło domniemanie doręczenia adresatowi przesyłki w dniu 26 września 2016 r. Ponadto, pełnomocnik skarżącego zarzucił, że organ nie wyjaśnił, co było powodem doręczenia mu przesyłki przez dorosłego domownika dopiero 17 listopada 2016 r. Organ nie przeprowadził na tę okoliczność żadnego dowodu, ani nie przesłuchał skarżącego, jak i jego matki. W czasie doręczenia przesyłki ww. osobie, skarżący był poza granicami kraju, w związku z czym nie miał kontaktu z matką. Decyzja z dnia 8 września 2016 r. trafiła do jego rąk dopiero po powrocie do domu tj. 17 listopada 2016 r. W międzyczasie, matka skarżącego z przyczyn zdrowotnych wyjechała poza miejsce zamieszkania. W związku z tym, pełnomocnik skarżącego stwierdził, że żadnemu z nich nie można przypisać złej woli, a odwołanie od powyższej decyzji zostało wniesione po upływie 6 dni od daty otrzymania przesyłki przez skarżącego, co oznacza, że nastąpiło w terminie. W konsekwencji powyższego pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Pismem z dnia 14 lutego 2017 r. organ II Instancji złożył odpowiedź na ww. skargę. Wnosząc o jej oddalenie, organ podkreślił, że doręczenie opisanej wyżej decyzji nastąpiło w trybie zastępczym - uregulowanym w art. 43 k.p.a. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 134 k.p.a. – organ wskazał, że twierdzenia pełnomocnika skarżącego uznać należy za niezrozumiałe, ponieważ, wnosząc o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, przyznał, że skarżący temu terminowi uchybił. W odpowiedzi na powyższą odpowiedź organu, pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z dnia 14 marca 2017 r. stwierdził, że "czym innym jest zaniedbanie dorosłego domownika w niedoręczeniu korespondencji, a czym innym obiektywna niemożność jej przekazania adresatowi." Pełnomocnik zauważył, że matka skarżącego nie mogła go poinformować o odbiorze korespondencji kierowanej do skarżącego, ani jej w/w przekazać, albowiem w tym czasie skarżący przebywał poza granicami kraju. Nadto zdaniem pełnomocnika skarżącego, doręczenie adresatowi przesyłki następuje dopiero w momencie przekazania mu korespondencji przez dorosłego domownika. Wojewódzki Sąd Administracyjna we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl natomiast art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm.) – zwana dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Z powyższych przepisów wynika, że sąd administracyjny bada legalność zaskarżonych aktów, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że skarga nie może być uwzględniona, jako że uchylenie postanowienia, względnie stwierdzenie jego nieważności, przez Sąd następuje tylko w razie istnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy /art. 145 § 1 p.p.s.a./, a taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Wskazać przy tym należy, że złożona w niniejszej sprawie skarga na postanowienie Wojewody D. z dnia 12 grudnia 2016 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty W. z dnia 8 września 2016 r. - została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje bowiem regulacja art. 119 pkt 3 p.p.s.a., stosownie do którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie. Przepis ten, zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), ma zastosowanie również do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie nowelizacji p.p.s.a. Oznacza to, że w przypadku skarg na określone wyżej postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Jak to już wyżej Sąd podkreślił, przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie jest wydane w oparciu o przepis art. 134 k.p.a. postanowienie Wojewody D. z dnia 12 grudnia 2016 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty W. z dnia 8 września 2016 r., nr [...]. Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że przed merytorycznym rozpoznaniem sprawy organ odwoławczy obowiązany jest zbadać, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Warunkiem zaś skuteczności wniesienia odwołania od decyzji organu l instancji jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Zgodnie z kolei z treścią art. 129 § 1 k.p.a., odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Istotny jest przy tym przepis § 2 tegoż przepisu, w myśl którego, termin do jego wniesienia określono na czternaście dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Oznacza to, ze dopiero wniesienie odwołania w przepisanym terminie daje możliwość ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. W przypadku wniesienia odwołania z uchybieniem powyższego terminu, organ odwoławczy obowiązany jest stwierdzić ten fakt, a decyzja organu I instancji staje się ostateczna. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, zgodnie art. 134 k.p.a., w drodze postanowienia uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie tylko kończy etap postępowania wstępnego, ale i całe postępowanie odwoławcze. W orzecznictwie dominuje pogląd, zgodnie, z którym uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną, niezależną od uznania organu odwoławczego i w razie jej stwierdzenia organ ten nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 9/09). Jak to już wyżej Sąd zauważył, stwierdzenie przez organ II instancji uchybienia terminowi do wniesienia odwołania pociąga za sobą niemożność merytorycznego rozpoznania tego środka. Przechodząc do dalszych rozważań podkreślić należy, że zasadą jest zgodnie z treścią art. 42 § 1 k.p.a., iż pisma doręcza się osobom fizycznym osobiście w miejscu ich zamieszkania lub miejscu pracy. Jednakże, stosownie do treści postanowień art. 43 k.p.a., w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Zważyć w tym miejscu należy, że przez nieobecność adresata należy rozumieć "każdą nieobecność wywołaną zwykłymi okolicznościami (...)" oraz "wszelkiego rodzaju czasową nieobecność" (por. A. Golęba, Art. 43. (w): H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wolters Kluwer 2015.) W świetle powyższego, przyjąć należy, że argument czasowego przebywania za granicą nie wpływa na skuteczność doręczenia zastępczego. Za datę doręczenia pisma w sposób wyżej wskazany, uznaje się zatem dzień oddania pisma do rąk dorosłego domownika, w niniejszej sprawie - matce skarżącego. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że zasadnie organ odwoławczy przyjął, iż przesyłka zawierająca decyzję Starosty W. z dnia 8 września 2016 r., nr [...] - została skutecznie doręczona skarżącemu już w dniu 26 września 2016r., poprzez odebranie jej w tymże dniu przez matkę skarżącego – A. R., czyli dorosłego domownika i podjęcie się jej oddania skarżącemu. Potwierdza to znajdujący się w aktach sprawy dokument, zatytułowany: "Potwierdzenie odbioru" przedmiotowej przesyłki, zawierający czytelny podpis w/w oraz datę odbioru (k. 31 akt administracyjnych). Podkreślić należy, że doręczenie pod nieobecność adresata pełnoletniemu domownikowi ma taki sam skutek prawny jak doręczenie dokonane bezpośrednio stronie postępowania, co oznacza, że Sąd nie podziela podniesionego – przeciwnego w tym względzie w skardze zarzutu. Osoba, która odebrała pismo w trybie doręczenia zastępczego nie może skutecznie podnosić zarzutu, że nie zna treści pisma. Określony w art. 43 k.p.a., sposób tzw. zastępczego doręczenia pisma opiera się bowiem na domniemaniu, że osoba wskazana na potwierdzeniu odbioru pisma i która podpisała odbiór pisma, przyjęła je w celu oddania go adresatowi, oraz że pismo to zostało mu doręczone. Instytucja doręczenia zastępczego stwarza domniemanie, że decyzja została adresatowi doręczona w dniu wskazanym na druku potwierdzenia doręczenia przesyłki. Może ono zostać obalone jedynie wówczas, gdy adresat wykaże, że mimo zastosowania zastępczej formy doręczenia, pismo to nie zostało mu doręczone z przyczyn od niego niezależnych. Z okoliczności sprawy niewątpliwie zaś wynika, że opisana wyżej decyzja Starosty W. z dnia 8 września 2016 r., została skarżącemu oddana (przekazana) przez Jego matkę A. R. w dniu 17 listopada 2016 r., doręczoną temuż dorosłemu domownikowi (matce skarżącego) już w dniu 26 września 2016 r. Co prawda, pełnomocnik skarżącego podnosi, że niemożność odebrania przez skarżącego przedmiotowej korespondencji w dniu 26 września 2016 r. wynikała z jego czasowego przebywania poza granicami kraju, tym niemniej nie jest to tego typu okoliczność, która mogłaby stanowić podstawę do zanegowania zasadnego przyjęcia przez organ odwoławczy skutecznego doręczenia opisanej wyżej decyzji z dnia 8 września 2016 r. w trybie cyt. wyżej przepisu art. 43 k.p.a.. W konsekwencji powyższego, Sąd podzielił stanowisko organu II instancji, że termin do wniesienia odwołania od decyzji Starosty W. z dnia 8 września 2016 r. zaczął swój bieg od dnia doręczenia niniejszej decyzji matce skarżącego, tj. od dnia 26 września 2016 r. Oznacza to, że odwołanie wniesione przez pełnomocnika skarżącego w dniu 23 listopada 2016r. (data stempla pocztowego), wniesione zostało z uchybieniem terminu określonego w cyt. wyżej art. 129 § 2 k.p.a. W konsekwencji powyższych ustaleń stwierdzić należało, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, a do czego ograniczają się kompetencje Sądu, jako że Sąd nie może oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej - nie wykazała, by postanowienie to wydane zostało z naruszeniem przepisów, o którym stanowi art. 145 § 1 p.p.s.a., w tym, by zachodziła podstawa do stwierdzenia jego nieważności, a co wnosił skarżący. Z braku zatem uzasadnionych podstaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie mógł uwzględnić skargi i wobec tego oddalił ją w myśl art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd orzeczono jak w sentencji.