IV SA/Wr 77/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Protokolant Krzysztof Caliński, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Dzierżoniów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 3 grudnia 2008 r. nr NK.II.0911-16/637/08 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Dzierżoniów oddala skargę. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 3 grudnia 2008 r. Wojewoda Dolnośląski, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), stwierdził nieważność uchwały nr XXXII/203/08 Rady Miejskiej Dzierżoniowa z dnia 27 października 2008 r. w sprawie wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Dzierżoniów, z powodu istotnego naruszenia prawa, tj. art. 21 ust. 3 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego (Dz. U z 2005 r., nr 31, poz. 266 z późn. zm.). Na sesji w dniu 27 października 2008 r. Rada Miejska Dzierżoniowa podjęła m.in. uchwałę nr XXXII/203/08 w sprawie wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Dzierżoniów. W podstawie prawnej uchwały Rada powołała przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego. Zgodnie z treścią art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego, rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel; w razie gdy rada gminy nie określi w uchwale odmiennych zasad, do lokali podnajmowanych przez gminę stosuje się odpowiednio zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. W myśl art. 21 ust. 3 ustawy zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności: 1. wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu; 2. warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy; 3. kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego; 4. warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach; 5. tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej; 6. zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; 7. kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2. Organ nadzoru podnosi, że ustawodawca wprowadził katalog otwarty zagadnień, które powinny znaleźć się w uchwale rady gminy, podjętej na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy. Oznacza to, że mogą znaleźć się w niej regulacje nie wymienione w przytoczonych wyżej punktach. Należy jednak mieć na uwadze, że jednocześnie zastrzeżone zostało, co w szczególności uchwała taka powinna zawierać, a więc elementy niezbędne do wprowadzenia regulacji, na podstawie której wynajmowane będą lokale wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Należą do nich elementy wymienione w art. 21 ust. 3 pkt 1-7 ustawy, z wyłączeniem konieczności określenia wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego z uwagi na przepis art. 21 ust. 1 pkt 2 zdanie drugie ustawy, w oparciu o który w razie, gdy rada gminy nie określi w uchwale odmiennych zasad, do lokali podnajmowanych przez gminę stosuje się odpowiednio zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Również Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do wyroku z dnia 17 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 883/04 (LEX nr 164541) stwierdził, iż wprawdzie art. 21 ust. 3 ustawy dając radzie gminy upoważnienie do określenia zasad wynajmowania lokali używa określenia "w szczególności", lecz nie oznacza to jednak, że uchwała rady gminy w przedmiocie zasad wynajmowania lokali może wprowadzić dowolne reguły. W ocenie NSA użyte w art. 21 ust. 3 ustawy sformułowanie "w szczególności" oznacza, że rada gminy ustanawiając w uchwale zasady wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład zasobu gminy może swobodnie kształtować te zasady, jednakże tylko w odniesieniu do zagadnień wymienionych w pkt 1 -7 wskazanego przepisu. W przedmiotowej uchwale Rady Miejskiej Dzierżoniowa nie zostały uregulowane istotne zagadnienia, wymienione w art. 21 ust. 3 cytowanej ustawy, tj. wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniająca zastosowanie obniżek czynszu (pkt 1) oraz zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy (pkt 6). Powyższe zagadnienia są na tyle istotne, że ustawodawca zwrócił uwagę na konieczność określenia tego zagadnienia w uchwale rady gminy, stanowiącej akt prawa miejscowego. Zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy są aktem prawa miejscowego o charakterze wykonawczym. Z jednej strony dają bowiem prawo podmiotowe do uzyskania mieszkania komunalnego osobom spełniającym zawarte w nich kryteria, z drugiej zaś ograniczają uprawnienia organu przydzielającego mieszkania komunalne wobec osób spełniających kryteria zawarte w uchwale. Dlatego też są przepisami powszechnie obowiązującymi. W ocenie organu nadzoru uchwała, która nie wypełnia przesłanek ustawowych nie może stanowić podstawy, w oparciu o którą zawierane będą umowy najmu. Poprzez uchwałę rady wprowadza się do porządku prawnego normy prawne, obowiązujące w sposób generalny i abstrakcyjny na terenie właściwości danego organu, określające reguły zachowania dotyczące generalnie oznaczonych kategorii podmiotów w abstrakcyjnie wskazanych sytuacjach. Należy więc stwierdzić, że o ile ustawodawca zastrzegł, że w akcie prawa miejscowego powinny znaleźć się określone regulacje, to ich brak skutkuje nieważnością uchwały, jako niewypełniającej przyznanej ustawowo kompetencji. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, mając na uwadze zasadę demokratycznego państwa prawnego, że organy samorządu podejmują działania w oparciu o normy wyznaczające kompetencje lub zadania. Zgodnie z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie iw granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Podobnie stwierdza ustawodawca w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Ponadto, w trakcie badania legalności uchwały nr XXXII/203/08, organ nadzoru stwierdził, że § 5 ust. 1 uchwały istotnie narusza prawo. Przepis ten stanowi: "1. Warunkiem zawarcia umowy najmu lokalu jest wpłacenie przez najemcę kaucji zabezpieczającej przysługującej wynajmującemu w wysokości dwunastokrotności miesięcznego czynszu według stawki obowiązującej w dniu zawarcia umowy najmu". Rozstrzygnięcie przez radę o wysokości kaucji zabezpieczającej wpłacanej wynajmującemu przez najemcę przy zawarciu umowy najmu stanowi naruszenie wyrażonej w art. 3531 Kodeksu Cywilnego tzw. zasady swobody umów. Zgodnie z tym przepisem: "Strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego". Zdaniem organu nadzoru to najemca oraz dysponent mienia komunalnego, jakim z mocy art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym jest min. burmistrz (lub osoba przez niego upoważniona), jako równorzędne strony stosunku cywilnoprawnego będą władne ustalić w umowie najmu kwestie związane z wysokością kaucji zabezpieczającej i inne koszty związane z zawarciem umowy najmu. Rada Miejska, jako podmiot niebędący stroną potencjalnej umowy najmu, nie może narzucać stronom takiej treści umowy, w której arbitralnie decyduje o wysokości kaucji warunkującej zawarcie umowy, gdyż ustawodawca jej do tego nie upoważnia. Kwestię tę należałoby, wobec powyższych uwag, pozostawić stronom do umownego uregulowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina Dzierżoniów wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Strona skarżąca nie zgadza się z zarzutem Wojewody, że w uchwale brak jest regulacji wynikającej z art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego, bowiem w przepisach § 3 i § 9 oraz § 11 Rada Miejska określiła kryteria dochodowe uzasadniające oddanie w najem lokali na czas oznaczony jak i nieoznaczony. Natomiast obniżka czynszu uregulowana została w obowiązującej uchwale Rady Miejskiej Dzierżoniowa nr XXI/140/08 z dnia 25 lutego 2008 r. w sprawie Wieloletniego Programu Gospodarowania Mieszkaniowym Zasobem Gminy na lata 2008-2013 w punkcie dotyczącym zasad polityki czynszowej, gdzie w § 10 ustalono zasady obniżania czynszu. Skarżąca wskazuje, że obie uchwały podejmowane były w oparciu o ten sam przepis art. 21 ustawy o ochronie praw lokatorów i nigdy te przepisy nie były przez Wojewodę kwestionowane pomimo, że uchwały w takim brzmieniu były podejmowane od 2002 r. i obowiązywały na terenie Gminy Miejskiej Dzierżoniów. Strona skarżąca zarzuca również, że organ nadzoru nie brał pod uwagę przepisu art. 691 Kodeksu Cywilnego, który określa krąg osób wchodzących w stosunek najmu po zmarłym najemcy. Zdaniem skarżącej nie można powielać przepisów ustawy w uchwale Rady Miejskiej. Również strona skarżąca nie można zgodzić się z zarzutem organu nadzoru że § 5 uchwały w sposób istotny narusza prawo oraz zasadę swobody umów wynikającej z art. 3531 Kodeksu Cywilnego oraz, że burmistrz, zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, swobodnie zawiera umowy bowiem mając na uwadze postanowienia art. 21ust. 1 pkt. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów , mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobu gminy zawierane są przez burmistrza w oparciu o zasady określone przez radę w uchwale. Należy także w tym zakresie mieć na uwadze treść orzeczenia NSA z dnia 5 lutego 2002 r., sygn. akt I SA 2937/01, w którym Sąd dopuścił możliwość ustalania wysokości kaucji zabezpieczającej w odniesieniu do swego zasobu mieszkaniowego. Dlatego zdaniem strony skarżącej uchwała Rady Miejskiej Dzierżoniowa w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych w sposób kompleksowy i szczegółowy reguluje wszystkie, wskazane w upoważnieniu ustawowym zawartym w art. 21 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów , mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu Cywilnego, kwestie w sposób dostosowany do zindywidualizowanych potrzeb danej społeczności lokalnej. Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej, Wojewoda Dolnośląski w piśmie procesowym z dnia 19 lutego 2009 r. potrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Organ wskazuje, że zgodnie z art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego w zasadach wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, rada gminy powinna określić m.in. zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy. Zdaniem organu nadzoru nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem strony przeciwnej, że zasady postępowania w stosunku do osób pozostałych w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy, zostały określone w art. 691 Kodeksu cywilnego. Gdyby bowiem ustawodawca uregulował te zasady w tym przepisie zbędną byłaby ustawowa kompetencja dla rady gminy do ich uregulowania w drodze aktu prawa miejscowego. Art. 21 ust. 3 pkt 6 przyznaje radzie gminy kompetencje do uregulowania odmiennej kategorii spraw niż te, o których stanowi art. 691 Kodeksu cywilnego. Na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2009 r. pełnomocnik Wojewody Dolnośląskiego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 184 Konstytucji RP z 1997 r. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części jeżeli uzna ją za sprzeczną z prawem. Przez sprzeczność taką należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją RP, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z aktami prawa miejscowego. Rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy przez organ nadzoru może być więc wydane tylko wtedy, gdy uchwała narusza prawo w sposób istotny, a zatem gdy pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i wynika to wprost z jego treści. Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, nie pokrywa się też w zupełności z przesłankami stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się powszechnie, że istotnymi naruszeniami prawa, o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie, są takie naruszenia prawa jak: - podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, - brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, - niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, - naruszenie procedury podjęcia uchwały. Organ nadzoru, dokonując oceny legalności aktu organu samorządu terytorialnego, obowiązany jest wywieść z przepisów prawa określony rodzaj naruszenia prawa. Skarga jest nieuzasadniona, bowiem rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa. Zostało wydane w granicach i na podstawie prawa. Obowiązujące w tym zakresie regulacje prawne oraz ich wykładnia, nie dają podstaw do pozbawienia mocy prawnej kwestionowanego przez Gminę Dzierżoniów rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Dolnośląskiego. Odnosząc się do argumentów skargi, skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko Wojewody Dolnośląskiego, że uchwała Rady Miejskiej Dzierżoniowa z dnia 27 października 2008 r. nr XXXII/203/08 w sprawie wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Dzierżoniów istotnie narusza prawo, tj. przepis art. 23 ust. 3 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego (Dz. U z 2005 r., nr 31, poz. 266 z późn. zm.) zwaną dalej ustawą o ochronie praw lokatorów. Zgodnie z treścią przepisu art. 21 ust. 1 pkt 2, rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel; w razie gdy rada gminy nie określi w uchwale odmiennych zasad, do lokali podnajmowanych przez gminę stosuje się odpowiednio zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. W przepisie tym zawarte jest zatem wyraźne upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. W myśl art. 21 ust. 3 ustawy zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności: 1. wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu; 2. warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy; 3. kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego; 4. warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach; 5. tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej; 6. zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; 7. kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2. Użyte w tym przepisie sformułowanie "powinny określać w szczególności" wskazuje, że kryteria, jakie mogą zostać zawarte w uchwale rady gminy, nie zostały wymienione w tej normie wyczerpująco z tym jednak, że wyszczególnione przez ustawodawcę w art. 21 ust. 3 przesłanki, rada gminy jest obowiązana uwzględnić w uchwale określającej zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Rada poza kryteriami wymienionymi w pkt 1-7 ustawy o ochronie praw lokatorów, może stosownie do okoliczności uwzględnić w uchwale także inne jeszcze czynniki mające znaczenie przy wynajmie lokali, nie mogą one jednak pozostawać w sprzeczności z prawem. Zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, uchwalane przez radę gminy, są aktem prawa miejscowego. W wyroku z dnia 17 listopada 2004 r. sygn. akt OSK 883/04, (Lex nr 164541), NSA stwierdził, że wprawdzie art. 21 ust. 3 ustawy dając radzie gminy upoważnienie do określenia zasad wynajmowania lokali używa określenia "w szczególności" przed wymienieniem możliwych postanowień uchwały, nie oznacza to jednak, że uchwała rady gminy w przedmiocie zasad wynajmowania lokali może wprowadzić dowolne reguły. W ocenie Sądu użyte w art. 21 ust. 3 ustawy sformułowanie "w szczególności" oznacza, że rada gminy ustanawiając w uchwale zasady wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład zasobu gminy może swobodnie kształtować te zasady, jednakże tylko w odniesieniu do zagadnień wymienionych w punktach 1-7 cytowanego przepisu. Rada gminy jest natomiast zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego poprzez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne. W odniesieniu do aktu prawa miejscowego stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania oznacza to zatem, że Rada Miejska Dzierżoniowa, podejmując uchwałę w sprawie wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy zobowiązana była do wyczerpującego uregulowania w regulaminie wszystkich wyliczonych w art. 21 ust. 3 pkt 1-7 ustawy zagadnień objętych delegacją – (por. § 115 i § 119 ust. 1 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej, Dz. U. 2002, Nr 100, poz. 908). Sąd podziela stanowisko organu nadzoru zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, że w uchwale nr XXXII/203/08 Rady Miejskiej Dzierżoniowa nie zostały uregulowane istotne zagadnienia, wymienione w art. 21 ust. 3 ustawy, tj. wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniająca zastosowanie obniżek czynszu (pkt 1) oraz zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy (pkt 6). Ustawodawca powierzył radzie gminy konkretyzację powyższych przesłanek w formie aktu prawa miejscowego. Nie można zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej, że zasady postępowania w stosunku do osób pozostałych w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy, zostały określone w art. 691 Kodeksu cywilnego. Gdyby bowiem ustawodawca uregulował te zasady w tym przepisie to zbędną byłaby ustawowa kompetencja dla rady gminy do ich uregulowania w drodze aktu prawa miejscowego. Art. 21 ust. 3 pkt 6 przyznaje radzie gminy kompetencje do uregulowania odmiennej kategorii spraw niż te, o których stanowi art. 691 Kodeksu cywilnego. Biorąc pod uwagę literalne brzmienia art. 691 Kodeksu cywilnego należy stwierdzić, że w żaden sposób nie określa on zasad postępowania w stosunku do osób pozostałych w lokalu po opuszczeniu go przez najemcę (a są uprawnione do wstąpienia w stosunek najmu) oraz nie wstąpiły w ten stosunek po śmierci najemcy (mimo przyznania takiego uprawnienia w art. 691 § 1 Kodeksu cywilnego). Oceniając pod względem legalności zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, a w konsekwencji objętej aktem nadzoru uchwały, podzielić także należy stanowisko Wojewody, że powszechnie obowiązujące przepisy prawa nie uprawniają rady gminy do regulowania w drodze uchwały kwestii wysokości kaucji zabezpieczającej. Wniosku takiego nie da się bowiem wywieść z treści przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów. Żaden z nich nie daje podstaw do przyjęcia tezy, iż możliwe jest ustalenie, w ramach aktu o charakterze generalnym, wysokości kaucji zabezpieczającej. Kaucja mieszkaniowa to kwota pieniężna zabezpieczająca pokrycie należności z tytułu najmu lokalu przysługująca wynajmującemu w dniu opróżnienia lokalu. Zawarcie umowy najmu lokalu może zaś być uzależnione od wpłacenia przez najemcę takiej kaucji (art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów). Zasadą jest, że w przypadku opróżnienia lokalu lub nabycia jego własności przez najemcę kaucja po potrąceniu ewentualnych należności wynikających z tytułu najmu lokalu podlega zwrotowi i to bez względu na datę wpłacenia kaucji (art. 6 ust. 1 i 4, art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów). Trzeba jednak zauważyć, że świadczenie w postaci zwrotu kaucji ma niewątpliwie charakter cywilnoprawny, a w związku z tym podlega reżimowi przepisów Kodeksu cywilnego. Wobec powyższego, skoro w ustawie o ochronie praw lokatorów brak jest regulacji szczegółowej dotyczącej kaucji zabezpieczającej oraz reguł jej przeprowadzania, należy odwołać się do zasad ogólnych zawartych w art. 3581 K.c. Funkcją art. 3581 K.c. jest zapewnienie ochrony prawnej jednej ze stron stosunku zobowiązaniowego, która ze względu na zaistnienie określonych okoliczności, w razie jego rozwiązania, poniosłaby uszczerbek w związku ze zmianą siły nabywczej pieniądza. Zauważyć wszakże trzeba, że wspomnianą uchwałą Rada Miejska Dzierżoniowa narzuciła, jako warunek zawarcia umowy najmu lokalu, wpłacenie przez najemcę kaucji zabezpieczającej, pozbawiając reprezentujący gminę jej organ wykonawczy, tj. burmistrza możliwości umownego rozstrzygnięcia tej kwestii. Tymczasem, skoro stosunek najmu ma niewątpliwie cywilnoprawny charakter, również wzajemne rozliczenia związane z jego ustaniem mogą stanowić przedmiot umowy stron. Warto w tym miejscu przywołać uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 26 września 2002 r., sygn. III CZP 58/02 (OSNC 2003 r., nr 9, poz. 117), w której stwierdzono, że wierzytelność najemcy obejmująca zwrot sumy pieniężnej wpłaconej wynajmującemu jako tzw. kaucja mieszkaniowa stanowi wierzytelność pieniężną i to wierzytelność w sensie ścisłym ( art. 3581 § 1 K.c.). Skoro zaś w ustawie o ochronie praw lokatorów brak jest delegacji pozwalającej gminie na ustalenie sposobu obliczania świadczenia, to tym samym, w każdym indywidualnym przypadku może to być kształtowane wolą stron, zaś spór w tym zakresie rozstrzygnie sąd powszechny. Wreszcie podkreślić trzeba, że do działalności organów samorządu terytorialnego w sferze zobowiązań publicznoprawnych nie stosuje się zasady "co nie jest zakazane jest dozwolone", lecz regułę "dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje" (tak NSA w wyroku z dnia 15 stycznia 1997 r., sygn. akt III SA 534/96, "Monitor Podatkowy" 1997 r. Nr 12, poz. 374). W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa, w tym treść upoważnienia określonego we wspomnianych przepisach ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, rada gminy nie posiada kompetencji do regulowania w akcie prawa miejscowego treści stosunków prawnych w zakresie ustalania sztywnej wysokości kaucji zabezpieczającej. Przedmiotowe postanowienia może zawierać jedynie umowa najmu zawierana między stronami, a podmiotem wyłącznie uprawnionym do regulowania wysokości kaucji będzie organ wykonawczy - jako organ gospodarujący mieniem gminy i reprezentujący gminę w stosunkach cywilnoprawnych. Natomiast wprowadzenie przedmiotowej regulacji do uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego należy uznać za przekroczenie kompetencji przez organ stanowiący gminy i wkroczenie w zakres kompetencji organu wykonawczego. W państwie prawa organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7) wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, iż normy kompetencyjne (upoważniające) powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Wskazane wyżej uchybienia oznaczają w konsekwencji, iż Rada Miejska Dzierżoniowa nie uregulowała w uchwale nr XXXII/203/08 z dnia 27 października 2008 r. wszystkich materii wynikających z bezwzględnie obowiązującego przepisu art. 21 ust. 3 pkt 1-7 ustawy, a tym samym podjęta przez nią uchwała jest sprzeczna z prawem. Zdaniem składu orzekającego sprzeczność ta ma charakter istotnego naruszenia prawa, co prowadzi do oddalenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).