IV SA/Wr 779/14

|Sygn. akt IV SA/Wr 779/14 | | , , [pic], , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , , Dnia 29 kwietnia 2015 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący, , Sędzia NSA Ryszard Pęk (spr.), , Sędziowie, Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, , , Protokolant, asystent sędziego Krzysztof Caliński, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2015 r., sprawy ze skargi A. Z., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., z dnia [...] nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla opiekuna, , uchyla zaskarżoną decyzję., nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji., , , Przedmiotem skargi A. Z. (dalej: skarżąca) jest wskazana w sentencji decyzja, którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...], nr [...], wydaną przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w N. z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy N., odmawiającą przyznania skarżącej prawa do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią A. D. Powyższe rozstrzygnięcia wydane zostały w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny. Ostateczną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzję organu I instancji odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i przyznało skarżącej to świadczenie w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną babcią, A. D. W uzasadnieniu tej decyzji SKO przyjęło, że obiektywną okolicznością wskazującą na niemożność sprawowania opieki przez córki – osoby będące w pierwszym stopniu pokrewieństwa – jest ich zamieszkiwanie w innych miejscowościach, w których znajduje się ich centrum życiowe, co sprawia, że nie są one w stanie zapewnić osobie niepełnosprawnej stałej opieki. W dniu 6 lutego 2013 r. skarżąca została poinformowana przez organ I instancji o wejściu w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r. poz. 1548) i o wygaśnięciu decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 30 czerwca 2013 r. w związku ze zmianą przepisów. Skarżąca w dniu 20 maja 2014 r. wystąpiła do organu I instancji z wnioskiem o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią. Organ I instancji, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, wskazaną na wstępie decyzją z [...], odmówił skarżącej prawa do zasiłku w okresie od 1 lipca 2013 r. do 14 maja 2014 r. oraz od 15 maja 2014 r. na czas nieokreślony, na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567) oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm. – dalej: ustawa o świadczeniach rodzinnych). W uzasadnieniu tej decyzji wyjaśniono, że obowiązek alimentacyjny, który warunkuje przyznanie zasiłku, względem A. D. spoczywa w pierwszej kolejności na jej córkach. Ta okoliczność wykluczała tym samym możliwość przyznania przedmiotowego zasiłku skarżącej, jako wnuczce. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez skarżącą, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, której przysługiwało świadczenie pielęgnacyjne, a decyzja w tym zakresie wygasła z dniem 1 lipca 2013 r. z mocy prawa, na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548 oraz z 2013 r., poz. 1557). Zasiłek taki przysługuje: za okresy od 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego wejście w życie ustawy, w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie i świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. oraz od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Organ II instancji powołał następnie przepisy art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 2012 r. Zwrócił uwagę, że na podstawie zawartej w nich regulacji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: matce, ojcu, innym osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz opiekunowi faktycznemu dziecka – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (ust. 1). Z kolei ust. 1a powołanego artykułu stanowi, że osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w przypadku, gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. W ocenie organu odwoławczego zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazywał, że skarżąca nie spełniała przesłanek do przyznania prawa do zasiłku w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią. Podkreślił, że skarżąca nie pracuje i mieszka z babcią, nad którą sprawuje opiekę. Babcia posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności i pobiera emeryturę w wysokości 3.421,15 zł. Wyjaśnił także, że babcia ma dwie córki w wieku [...] i [...] lat. Młodsza córka pracuje zawodowo i opiekuje się mężem chorym na nowotwór złośliwy. Starsza córka otrzymuje świadczenie przedemerytalne, mieszka z mężem prowadzącym działalność gospodarczą. W złożonym oświadczeniu zaznaczyła, że mieszka [...] km od domu swojej matki, w związku z czym nie jest w stanie sprawować nad nią opieki z uwagi na obowiązki wobec własnej rodziny. Na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego organ odwoławczy, powołując się na art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zwrócił uwagę na to, że A. D. ma dwie córki i to na nich w pierwszej kolejności spoczywa obowiązek alimentacyjny. Podkreślił, że w sytuacji córek nie zachodzą żadne obiektywne przeszkody, które nie pozwalałyby na sprawowanie opieki nad matką. W szczególności, skoro mieszkają w innej miejscowości, to mają też możliwość sfinansowania opieki dla osoby najbliższej i nie ma przeszkód, aby opłacały innego członka rodziny. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca zaskarżając powyższą decyzją podniosła, że decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przyznało jej bezterminowo świadczenie w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną babcią i stwierdziło, że według prawa spełnia wymogi aby otrzymywać to świadczenie. Zarzuciła, że bezprawnie pozbawiono ją "po raz drugi" należnego jej świadczenia, skoro sytuacja babci się nie polepszyła a wręcz przeciwnie uległa pogorszeniu. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżonej decyzji jest prawo do zasiłku dla opiekuna określone w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567). Ustawa ta określa w art. 1 warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Przywołana wyżej ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. wykonuje wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt K 27/13, który orzekł, że przepisy art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, na podstawie których wygasły dotychczasowe decyzje o świadczeniach pielęgnacyjnych, są niezgodne z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przywrócenie stanu zgodnego z Konstytucją, to jest przywrócenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które świadczenie to utraciły od dnia 1 lipca 2013 r., wymagało bezzwłocznej interwencji ustawodawcy, który – jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny – powinien wprowadzić stosowne korekty w systemie prawnym. Przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. stanowi, że zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 oraz z 2013 r. poz. 1557) z dniem 1 lipca 2013 r. Według ust. 2 tego przepisu, zasiłek dla opiekuna przysługuje: 1) za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.; 2) od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Z uwagi tak przyjęty zakres regulacji ustawowej należało mieć na uwadze treść art. 17 ust. 1 i 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Mający w tej sprawie zastosowanie art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. stanowił, że osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. W realiach rozpatrywanej sprawy kluczowe znaczenie miała końcowa część powołanego wyżej przepisu, uzależniająca przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (tu zasiłku dla opiekunów) od ustalenia, że osoby spokrewnione w pierwszym stopniu (córki) nie są w stanie sprawować opieki. Poddając ocenie zaskarżoną decyzją trzeba mieć na uwadze to, że w sprawie okolicznością bezsporną było, że decyzją z dnia [...] SKO [...] przyznano skarżącej na czas nieokreślony świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad babcią. W tej decyzji przyjęto, że skarżąca spełniała przesłanki ustawowe do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż osoby spokrewnione w pierwszym stopniu (córki) nie są w stanie sprawować opieki nad matką, która legitymowała się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Trzeba w tym miejscu odnotować, że rozpatrując ponowny wniosek o przyznanie skarżącej prawa zasiłku dla opiekunów, organy prowadzące postępowanie oceniały ten sam stan faktyczny, który stanowił podstawę do wydania poprzedniej decyzji o przyznaniu świadczenia w oparciu o ten sam stan prawny, gdyż ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów nakazuje sięgać do ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu z 31 grudnia 2012 r. Nie wykazano bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji aby sytuacja faktyczna skarżącej oraz osób zobowiązanych do sprawowania opieki w pierwszej kolejności uległa zmianie. Zmianie uległa natomiast ocena prawna tego stanu faktycznego, na skutek przyjęcia, że osoby spokrewnione w pierwszym stopniu (córki) są w stanie sprawować opiekę nad matką. Jak już wspomniano, w niniejszej sprawie o świadczenie dla opiekunów ubiegała się skarżąca, której już wcześniej przysługiwało świadczenie opiekuńcze w postaci świadczenia pielęgnacyjnego, które wygasło z końcem czerwca 2013 r. na mocy niezgodnego z ustawą zasadniczą art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548). Podkreślić trzeba, że przyczyną stwierdzenia niekonstytucyjności art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, którym "wygaszono" dotychczasowe świadczenia pielęgnacyjne, było stwierdzenie, że ustawodawca dopuścił się do naruszenia praw słusznie nabytych oraz zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał Konstytucyjny, w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt K 27/13 przyjął, że zastosowanie przyjętego w nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych rozwiązania było nieadekwatne do celu, jakim było wyeliminowanie nadużyć związanych z pobieraniem świadczeń pielęgnacyjnych przez osoby w rzeczywistości nieświadczące opieki. Trybunał z jednej strony wskazał, że "w imię wartości doniosłych konstytucyjnie ustawodawca może wyjątkowo odstąpić od zasady stabilności decyzji administracyjnych, modyfikując je na niekorzyść jednostki, a nawet wygasić wynikające z nich prawa podmiotowe", jednakże zaraz dodał, że "warunkiem koniecznym takiego zabiegu jest jednak działanie w celu urzeczywistnienia jakiejś normy konstytucyjnej, w sposób niearbitralny, oraz zagwarantowanie mechanizmów ochronnych podmiotom, których sytuacja uległa pogorszeniu". W związku z tym Trybunał Konstytucyjny uznał, że "nie przekonuje teza, że dopiero wygaszenie wszystkich decyzji administracyjnych i poddanie wymogom nowej regulacji podmiotów posiadających dotychczas uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego pozwoliło na ograniczenie kręgu osób, które nie sprawują faktycznej opieki nad osobą niepełnosprawną, a zarazem korzystają ze świadczeń, przez co nadużywają środków publicznych". Mając na uwadze powyższe, przyjmując za punkt wyjścia opisane przez Trybunał zasady konstytucyjne, takie jak zasada ochrony praw nabytych oraz zasada zaufania obywatela do Państwa, uznać należy za niedopuszczalne ograniczanie dostępu do świadczeń opiekuńczych (obecnie w postaci zasiłku dla opiekunów) osobom, którym te świadczenia (w postaci świadczeń pielęgnacyjnych) przysługiwały do końca czerwca 2013 r. na podstawie ostatecznych decyzji administracyjnych i wobec których nie można wykazać, że świadczeń tych nadużywały. Jeżeli zatem do dnia 30 czerwca 2013 r. osoba uprawniona otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne przyznane na stałe decyzją ostateczną, opartą o określoną i dopuszczalną prawnie wykładnię ustawy o świadczeniach rodzinnych i zarazem decyzję wydaną w warunkach faktycznie usprawiedliwionych (ze względu na rzeczywistą opiekę beneficjenta świadczenia nad niepełnosprawnym), to przyznając obecnie zasiłek dla opiekunów w niezmienionym stanie faktycznym, organ nie może kwestionować tej przyjętej wcześniej w takim stanie faktycznym wykładni. Zasiłek dla opiekunów należy bowiem przede wszystkim postrzegać jako świadczenie rekompensujące niekonstytucyjne odebranie prawa nabytego do świadczenie pielęgnacyjnego, wtórnie natomiast dopiero, jako świadczenie nowe. Odmowa zasiłku dla opiekunów osobie, która świadczeń opiekuńczych nie nadużywała, prowadzi do rezultatu niweczącego wskazania wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt K 27/13. W istocie bowiem prowadziłaby do braku pełnego zrekompensowania szeroko rozumianych świadczeń opiekuńczych tym osobom, które świadczeń tych nie nadużywały i które zdaniem Trybunału nie powinny być ich pozbawione ze względu na konstytucyjnie chronioną zasadę ochrony praw nabytych i zaufania do organów państwa. Przenosząc powyższe na grunt tej sprawy trzeba odnotować, że w zaskarżonej decyzji, odmawiając skarżącej prawa do zasiłku na opiekuna, nie ustalono aby zmieniła się sytuacja faktyczna oraz czy poprzednia decyzja została wydana w warunkach wskazujących na to, że skarżąca nadużywała prawo. Brak takich ustaleń prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja naruszała prawo nabyte, które chronione konstytucyjnie, nie powinno być odebrane, np. z takich powodów, jak zmiana polityki przyznawania świadczeń, czy z powodu wykładni przepisów. Pominięto, że skarżąca pobierała świadczenie pielęgnacyjne w zaufaniu do organów państwa jako świadczenie należne i ze względu na nie, między innymi, kształtowała swoją sytuację osobistą i zawodową na przyszłość. Reasumując, skoro organy prowadzące postępowanie nie ustaliły i nie powołały się na okoliczności wskazujące, że skarżąca nadużywała prawa do świadczeń opiekuńczych (świadczenia pielęgnacyjnego) przyznanych jej na czas nieokreślony ostateczną decyzją administracyjną, a więc że była osobą, która w świetle przywołanego już wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie zasługiwałaby na objęcie jej konstytucyjną ochroną ze względu na ochronę praw słusznie nabytych i skonkretyzowanych decyzją administracyjną, to wydana w tych warunkach decyzja o odmowie przyznania jej prawa do tych świadczeń naruszała zasadę wyrażoną w art. 8 k.p.a. ("Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej) oraz w konsekwencji przepisy prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Z tych powodów należała uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji uwzględniając przedstawioną wyżej ocenę prawną, powinien rozważyć, czy ustalenia i oceny przyjęte w poprzedniej decyzji z [...] przyznającej skarżącej świadczenie pielęgnacyjne były rażąco błędne, w szczególności zaś czy nastąpiła zmiana stanu faktycznego wskazująca na nadużycie prawa do przyznanego świadczenia. Podkreślenia wymaga to, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika jednoznacznie, że skarżąca rzeczywiście sprawuje opiekę nad babcią i że ustalenia tego nigdy nie podważono. Orzeczenie zawarte w punkcie II wydana na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.