IV SA/Wr 779/17

|Sygn. akt IV SA/Wr 779/17 | | , , [pic], , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , , Dnia 24 stycznia 2018 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący:, , Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, , Sędziowie:, Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (sprawozdawca), Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, , , Protokolant:, sekretarz sądowy Aneta Januszkiewicz, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 24 stycznia 2018 r., sprawy ze skargi A. D., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., z dnia [...], nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, , I. uchyla zaskarżoną decyzję;, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz skarżącej A. D. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem kosztów zastępstwa procesowego., , , A. D. wystąpiła w dniu 23 czerwca 2017 r. do Prezydenta W. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wielu powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Do wniosku dołączyła wyrok Sądu Rejonowego dla W. we W. z dnia 1 marca 2017 r. (sygn. akt IV U 426/15), zmieniający orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie D. z dnia 10 kwietnia 2015 r. (nr [...]) i poprzedzające je postanowienie z dnia 1 lipca 2014 r. Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności we W. Mocą przedłożonego wyroku zaliczono wnioskodawczynię na stałe do znacznego stopnia niepełnosprawności, poczynając od roku 2007. Decyzją z dnia 17 lipca 2017 r. organ pierwszej instancji przyznał A. D. zasiłek pielęgnacyjny bezterminowo. Jednocześnie organ orzekł o przyznaniu tego zasiłku dopiero od dnia 1 czerwca 2017 r. (tj. od miesiąca złożenia wniosku), ponieważ wniosek został złożony w dniu 23 czerwca 2017r., tj. po upływie 3 miesięcy od wyroku Sądu z dnia 1 marca 2017 r. w sprawie ustalenia niepełnosprawności. Tym samym dla prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie organ za podstawę wydania decyzji przyjął art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z dnia 21 września 2016 r., poz. 1518 ze zm.) – dalej w skrócie: "u.ś.r.". A. D. odwołała się od tej decyzji. Według pełnomocnika strony organ błędnie uznał, że termin 3 miesięcy winien rozpocząć się z dniem wydania wyroku (1 marca 2017 r.), podczas gdy rozpoczyna się on z dniem uprawomocnienia się orzeczenia Sądu (13 kwietnia 2017 r.). W związku z tym należało uznać, że sporny wniosek został złożony przed upływem 3 miesięcy od uprawomocnienia się wyroku (wniosek z dnia 23 czerwca 2017 r.). W ocenie autora skargi, nie można traktować nieprawomocnego orzeczenia Sądu, które nie wywołuje skutków prawnych, za podstawę określenia terminu wskazanego w art. 24 u.ś.r. Stosownie do art. 365 k.p.c., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. A contrario, wyrok nieprawomocny nie wywołuje ww. skutków, nie wiążąc m. in. organu administracji wydającego decyzję o ustaleniu prawa do świadczeń rodzinnych. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia 29 sierpnia 2017 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem Kolegium, za prawidłowością stanowiska odwołującej się przemawia przede wszystkim wykładnia językowa art. 24 ust. 2a u.ś.r. W treści powołanego przepisu ustawodawca początek biegu terminu trzymiesięcznego nakazał liczyć "od dnia wydania orzeczenia". Wobec braku takiego zastrzeżenia, termin "wydać" interpretowany powinien być zgodnie z powszechnie przyjmowanym w języku polskim jego rozumieniem, jako "uchwalić coś lub ogłosić". W związku z powyższym zawarte w art. 24 ust. 2a u.ś.r. sformułowanie "od dnia wydania orzeczenia" rozumieć należy jako dzień wydania przez właściwy organ lub sąd orzeczenia o ustaleniu stopnia niepełnosprawności. W świetle ustalonego stanu faktycznego sprawy oraz przedstawionej wykładni art. 24 ust. 2a u.ś.r., zdaniem Kolegium, wypłata zasiłku pielęgnacyjnego powinna nastąpić od miesiąca złożenia wniosku o zasiłek pielęgnacyjny, stosowanie do treści art. 24 ust. 2 u.ś.r., tj. od dnia 1 czerwca 2017 r. W skardze na takie rozstrzygnięcie, skarżąca zarzuciła Kolegium naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 24 ust. 2a u.ś.r., poprzez jego błędną wykładnię polecającą na przyjęciu, że trzymiesięczny termin do złożenia wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego winien biec od dnia ogłoszenia wyroku, podczas gdy, zgodnie z wykładnią systemową i celowościową przepisu, winien on biec dopiero od dnia prawomocności orzeczenia sądowego. Ponadto sformułowany został zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miał istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, a w szczególności brak umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji przez organy obu instancji, co znacznie utrudniło jej obronę swoich praw i sformułowanie stosownych wniosków dowodowych; art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak powołania w podstawie prawnej orzeczenia przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, co mogło doprowadzić do braku dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej w I instancji, podczas gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, co skutkowało niezastosowaniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony stanął na stanowisku, że Kolegium naruszyło przepis art. 24 ust. 2a u.ś.r., poprzez przyjęcie, że sformułowanie "od dnia wydania orzeczenia" rozumieć należy jako dzień wydania przez właściwy organ lub sąd orzeczenia o ustaleniu stopnia niepełnosprawności. Jego zdaniem, jest to interpretacja wadliwa, a bieg terminu, o którym mowa w tym przepisie, rozpoczyna się wraz z uprawomocnieniem się orzeczenia, czyli w rozpatrywanej sprawie, z dniem 13 kwietnia 2017 r. Zdaniem autora skargi, skoro wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wpłynął do organu w dniu 23 czerwca 2017 r., oznacza to, że trzymiesięczny termin, o którym mowa w art. 24 ust. 2a u.ś.r., nie został przekroczony. Na poparcie swoich twierdzeń powołał orzecznictwo sądów administracyjnych oraz poglądy doktryny. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Orzekające w sprawie organy nie wyciągnęły prawidłowych konsekwencji procesowych z różnicy między datą wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności przez powiatowe i wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności (o których niewątpliwie mowa w art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych), które to orzeczenia są z urzędu doręczane zainteresowanym wraz z pouczeniem o środku odwoławczym i taki środek może złożyć tylko sam zainteresowany (osobiście, przez pełnomocnika czy przedstawiciela ustawowego) - od daty orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności przez sąd powszechny, które to orzeczenia wydawane w formie wyroków nie są z urzędu doręczane stronom, a nadto nie tylko zainteresowanemu, ale także drugiej stronie – wojewódzkiemu zespołowi do spraw orzekania o niepełnosprawności - przysługuje środek zaskarżenia. Tym samym organy obu instancji nie zauważyły, że w przypadku wyroku sądu I instancji data wydania wyroku nie jest jednocześnie datą prawomocności wyroku, jak w przypadku wyroku sądu II instancji, a nadto nie wywiodły właściwych wniosków z okoliczności, że data nadania klauzuli prawomocności wyrokowi jest z reguły datą późniejszą niż data, z którą stwierdzana jest prawomocność tego wyroku. Tymczasem, wobec obowiązku nałożonego na stronę przepisem art. 24 ust. 2 u.ś.r. złożenia wniosku o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego lub o jego kontynuację wraz z kompletem dokumentów, nie można nie dostrzec ogromnej różnicy między datą orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności wydawanego przez powiatowe i wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności a datą orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności wyrokiem sądu powszechnego. Dopiero prawomocne orzeczenie sądu powszechnego wywołuje skutek wiążący również w zakresie jego treści w stosunku do innych sądów i organów, co w ukształtowanym dwuetapowym mechanizmie przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego ma niebagatelne znaczenie dla odkodowania właściwego rozumienia art. 24 ust. 2a u.ś.r. Z tych też względów, w przypadku rozstrzygnięcia o niepełnosprawności przez sąd powszechny, termin z art. 24 ust. 2a u.ś.r. liczy się od uprawomocnienia się wyroku w tym przedmiocie. Prezentowany przez Sąd pogląd aprobowany jest również w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych (m.in. wyroki: NSA z dnia 25 sierpnia 2017r., sygn. akt I OSK 1863/16, z dnia 28 lutego 2017 r., sygn. akt 2143/15, WSA w Gliwicach z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 357/17). Tym samym Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela przeciwnego stanowiska sądów administracyjnych, które zaprezentowane zostały w zaskarżonej decyzji. Za krytyką stanowiska przedstawionego przez Kolegium, które sprowadzić można do poprzestania w interpretacji użytego w art. 24 ust. 2a u.ś.r. sformułowania "od dnia wydania orzeczenia" - wyłącznie na wykładni językowej tego przepisu, przemawia szereg argumentów, które w kompleksowy sposób wyłożone zostały we wskazanym wyżej wyroku w sprawie: IV SA/Gl 357/17. W powołanym wyroku WSA w Gliwicach zwrócił przede wszystkim uwagę na to, że użyta w spornym przepisie nazwa orzeczeń ma odniesienie wprost do pojęć występujących w prawie materialnym regulującym problematykę niepełnosprawności. W szczególności o orzeczeniach o niepełnosprawności i o orzeczeniach o stopniu niepełnosprawności mówi ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 2046 ze zm.). Wraz z rozporządzeniem wykonawczym z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 1110 ze zm.), wymienia ona tylko powiatowe i wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, jako organy wydające takiego rodzaju orzeczenia. Nie ma natomiast przepisu przewidującego wydanie tych orzeczeń przez sąd powszechny. Art. 6c ust. 8 ostatnio powołanej ustawy stanowi jedynie, że od orzeczenia wojewódzkiego zespołu przysługuje odwołanie do Sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Jednakże nie przesądza to o charakterze orzeczenia wydanego przez sąd na skutek takiego odwołania. W tak zarysowany problem WSA w Gliwicach uznał za zasadnie ocenić na gruncie procedury sądowej. Przepis art. 477 (14) § 1 k.p.c. stanowi w tym względzie, że sąd oddala odwołanie, jeżeli nie ma podstaw do jego uwzględnienia. W takim przypadku sąd wydaje więc wyrok o oddaleniu odwołania, a nie orzeczenie o niepełnosprawności (forma wyroku wynika z art. 316 § 1 i 354 k.p.c.). Natomiast w przypadku uwzględnienia odwołania sąd (wyrokiem) zmienia w całości lub w części zaskarżone orzeczenie wojewódzkiego zespołu i orzeka co do istoty sprawy. Także i w tym przypadku sąd aczkolwiek ingeruje bezpośrednio w treść orzeczenia wojewódzkiego zespołu, ale nie czyni to orzeczeniem o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności, lecz wyrokiem zmieniającym orzeczenie wojewódzkiego zespołu. Zmiana tego orzeczenia nie następuje jednak w chwili wydania wyroku, ale dopiero od jego uprawomocnieniu się i od tego czasu wiąże m.in. organy administracji zgodnie z art. 365 § 1 k.p.c. W dalszej kolejności zauważa się, że nie powinno budzić żadnych wątpliwości, że w art. 24 ust. 2a u.ś.r. mowa jest o wydaniu orzeczenia definitywnie (w danym okresie) kształtującym sytuację prawną strony w kwestiach dotyczących niepełnosprawności. Skoro więc w trybie sądowym modyfikacja orzeczenia o niepełnosprawności następuje z chwilą uprawomocnienia się wyroku, to najwcześniej od tej daty można mówić o wydaniu orzeczenia w rozumieniu cyt. art. 24 ust. 2a u.sr. Zdaniem Sądu, przemawiają za tym także dalsze argumenty. Otóż prawidłowy i kompletny wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie przewidzianym procedurą administracyjną. Stosownie do § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 8 grudnia 2015 r. w sprawie postępowania w sprawach o świadczenie rodzinne (Dz. U. z 2015 r. poz. 2284) do takiego wniosku należy dołączyć dokumenty niezbędne do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ponieważ wśród przesłanek z art. 17 u.ś.r. jest legitymowanie się orzeczeniem w przedmiocie niepełnosprawności, to takie orzeczenie musi być dołączone do wniosku. Jego brak powoduje skutki określone w art. 24a u.ś.r. Na tym tle uwidacznia się różnica między orzeczeniami zespołów do spraw orzekania o niepełnosprawności, a wyrokami sądowymi. Mianowicie, wnioskodawcy składają orzeczenia takich zespołów o treści potwierdzającej spełnienie przesłanek ustawowych. Zasadniczo w postępowaniu przed zespołami osoba niepełnosprawna jest jedyną stroną, w związku z czym bezpośrednio po wydaniu przeczenia można je przedłożyć organowi rozpatrującemu sprawy świadczeń rodzinnych. W przypadku orzeczenia wojewódzkiego zespołu korzysta ono z przymiotu ostateczności w administracyjnym toku instancji (art. 16 § 1 k.p.a.). Ponieważ jest ono korzystne dla jedynej strony postępowania, to można racjonalnie zakładać, że tego przymiotu już nie straci, w związku z czym w oparciu o nie można rozpatrzyć sprawę w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Podobnie jest w przypadku korzystnego dla strony orzeczenia powiatowego zespołu, z tą tylko różnicą, że sprawa o świadczenie pielęgnacyjne nie może się skończyć przed nabyciem przez to orzeczenie cechy ostateczności. Ponieważ jednak następuje to z upływem 14-dniowego terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a., to i w tym przypadku nie są zagrożone terminy załatwienia sprawy o świadczenie pielęgnacyjne z art. 25 § 3 k.p.a., aczkolwiek można też prezentować pogląd, że w przypadku takiego orzeczenia termin z art. 24 ust. 2a u.ś.r. należy liczyć od dnia, w którym orzeczenie to stało się ostateczne. Zgoła odmienna sytuacja jest natomiast, gdy sprawa niepełnosprawności została przeniesiona na etap postępowania sądowego. Stroną jest w nim zarówno osoba ubiegająca się o ustalenie niepełnosprawności (lub jego stopnia), jak i organ odwoławczy – wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności. Jeżeli więc Sąd I instancji wyda korzystny dla wnioskodawcy wyrok, to druga strona może go zaskarżyć, w związku z czym do czasu uprawomocnienia się wyroku nie można zakładać, że definitywnie kształtuje on sytuację prawną wnioskodawcy. Dołączony do wniosku odpis nieprawomocnego wyroku nie stanowi zatem dokumentu o jakim mowa w § 8 ust. 2 pkt 2 powołanego wyżej rozporządzenia. Konieczne byłoby wówczas uruchomienie procedury uzupełnienia wniosku z art. 24a ust. 2 u.ś.r. Nie do przyjęcia jest jednak założenie, że z jednej strony zdarzenie w postaci wydania nieprawomocnego wyroku rozpoczyna bieg terminu do złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, a z drugiej – przedłożony odpis tego wyroku nie pozwala organowi na załatwienie sprawy lecz wymaga procedury naprawczej. W cytowanym orzeczeniu zauważa się również, że gdyby po wydaniu wyroku strona natychmiast złożyła wniosek o przyznanie omawianego świadczenia, to choćby tylko w przypadku złożenia przez wojewódzki zespół wniosku o uzasadnienie wyroku, strona z przyczyn od siebie niezależnych nie byłaby w stanie zadośćuczynić wezwaniu organu do uzupełnienia wniosku przez złożenie odpisu prawomocnego wyroku w terminie określonym zgodnie z art. 24a ust. 2 u.ś.r. (ust. 3 nie dotyczy takiej sytuacji). Art. 24a ust. 2 u.ś.r. przewiduje wówczas pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia, a to byłby skutek, którego nie można pogodzić z elementarnym poczuciem sprawiedliwości, a normatywnie – z zasadami państwa prawa wyrażonymi w art. 2 Konstytucji RP. W odmiennej paradoksalnie sytuacji byłyby osoby, które korzystny wyrok uzyskałyby dopiero w instancji apelacyjnej, której wyroki są prawomocne w dniu wydania (art. 363 § 1 k.p.c.). Koncepcja organu odwoławczego godzi więc także w konstytucyjna zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Nie można nie zauważyć jeszcze jednego argumentu przeciwko stanowisku Kolegium, a mianowicie do naruszenia trzymiesięcznego terminu mogłoby dojść także w przypadku liczenia terminu z art. 24a ust. 2 u.ś.r., według literalnego brzmienia tego przepisu, od wydania orzeczenia zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności. Zasadą jest przecież, że strona dowiaduje się o treści takiego orzeczenia po jego doręczeniu. Faktyczny czas do złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne zależny byłby zatem od tego, kiedy ów zespół dokona doręczenia orzeczenia. Teoretycznie możliwe są sytuacje, w których, nawet z przyczyn niezależnych od organu i strony, doręczenie orzeczenia następuje już po upływie omawianego terminu. Ponieważ jest to termin nieprzywracalny, strona pozbawiona byłaby możliwości skorzystania z uprawnień przewidzianych w tym przepisie. W każdym zaś razie, skoro w poszczególnych sprawach czas doręczenia orzeczenia może być różny, to i w konsekwencji strony dysponowałyby różnym czasem do złożenia wniosku o świadczenie w terminie liczonym od wydania orzeczenia. Nie sposób tego zaakceptować w świetle konstytucyjnych zasad państwa prawa. Z przedstawionych względów nie można poprzestać wyłącznie na wykładni językowej przepisu art. 24 ust. 2a u.ś.r. W niniejszej sprawie zaistniała konieczność uzupełnienia wyników wykładni językowej tego przepisu wynikami wykładni celowościowej uwzględniającej funkcję, którą realizować ma świadczenie pielęgnacyjne oraz mechanizm jego przyznawania uzależniony od uzyskania orzeczenia o niepełnosprawności. Należało zatem dostrzec różnicę między przypadkami, gdy orzekają tylko zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, a przypadkami, gdy orzeczenia tych zespołów są modyfikowane wyrokami sądowymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w pełni podzielając to stanowisko, stwierdza, że różnica ta prowadzi do odmiennej konkluzji od wyrażonej przez Kolegium. Wobec ustalonych okoliczności sprawy należało zatem uznać terminowość wniosku skarżącej, ponieważ złożyła go w dniu 23 czerwca 2017 r., a wyrok modyfikujący orzeczenie o niepełnosprawności uprawomocnił się z dniem 13 kwietnia 2017 r. Zaskarżona decyzja zapadła więc z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 2a u.ś.r. Dlatego i zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. z uwagi na mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów art. 24 ust. 2a wskazanej ustawy, orzeczono jak w pkt I sentencji. Ze względu na okoliczność przyznania przez organ I instancji zasiłku pielęgnacyjnego bezterminowo od czerwca 2017 r., orzeczeniem sądu nie objęto powyższej decyzji, czego żądał autor skargi. Konsekwencją wydanego wyroku jest natomiast zobowiązanie organu II instancji - w ponownie prowadzonym postępowaniu - do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym zakresie wskazania co do treści samego rozstrzygnięcia wynikają wprost z powyższych rozważań. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi (naruszenia art. 10 § 1, art. 107 § 1 k.p.a. ), przyjdzie zauważyć, że formułowanie zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga od strony wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. Skarżąca nie wykazała natomiast jakiej to konkretnie czynności procesowej nie mogła (w związku z brakiem umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów) dokonać w sprawie. To zaś wyklucza możliwość uznania, że doszło do takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Również brak powołania w podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego wszystkich przepisów mających zastosowanie w sprawie pozostaje bez wpływu na jej wynik i nie może stanowić uzasadnienia do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. O należnych skarżącej kosztach postępowania obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika (radcy prawnego) orzeczono stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt II wyroku).